新型城镇化背景下经济发达镇“镇改市”发展分析
——基于山东省B镇“新生小城市”试点研究

徐彭坤 宋明爽

（山东农业大学文法学院行政管理系 山东 泰安 271018）

一、引言

自2010年以来，浙粤地带开展“强镇扩权”和“简政强镇”改革为我国基层城镇化的创新发展提供了重要的路径思考。强镇扩权或者说简政强镇的城镇化表达主要为“镇改市”改革。2014年国家发改委、财政部、国土部等11个部门联合印发的《关于新型城镇化实施意见的通知》提出，在新型城镇化发展过程中建立行政创新和行政成本降低的设市模式。国家发改委出台《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》要求，新生中小城市培育是新型城镇化背景下关系城市群建设发展质量的重要内容，中小城市的培育和发展仍是目前城镇化发展的一大“短板”，需要加快培育。在国家新型城镇化发展背景下，山东省结合自身省域镇情积极部署全省城镇化推进工作，2016年出台《关于设立新的中小城市的试点方案》的通知，做出将该省10个经济发达镇提升发展成为“新生小城市”重大战略决策。从目前文献检索来看，自2010年起学术界对于“镇改市”的研究相对较多，但是研究对象更多集中在浙粤两省地带，山东省由于出台政策与推进实施的相对较晚，学术界关注度较低。本文故选取山东省"镇改市”改革作为研究对象，其中山东省B镇曾是山东省唯一国家级强镇扩权改革试点镇，其“镇改市”试点改革具有较强的典型性。

二、“镇改市”相关研究概述

（一）“镇改市”的释义

从相关学术文献、新闻报道来看“镇改市”与“镇级市”、“镇级小城市”“强镇改市”、“撤镇建市”、“县辖市”等等多个概念同义。高旺等人认为，小城市培育和“镇改市”改革的核心是扩权强镇。通过授予特大镇和经济发达镇更大的社会经济管理权限，推动中小城市的发展（高旺，2018）。林秋玲等人认为，“镇改市”就是把人口、经济、财政、税收以及基础设施建设等相关指标达到一定规模和标准的镇改设为市（林秋玲，2016）。郑新认为，“镇改市”是指人口规模、经济状况、财政收入、税收及基础设施等相关指标满足一定标准的中心镇，根据其具体情况适度改市的过程。是扩大镇的权利，提高公共服务水平，从而有效的实现农村城镇化，农民市民化（郑新，2016）。笔者认为，“镇改市”主要是指在不改变行政区划和行政级别的前提下赋予经济发达镇社会经济管理权限，并优化基础设施建设，完善公共服务，让“镇”具备城市功能，更好的发挥强镇在县域范围内“增长极”、集聚、服务、辐射等功能，进而发展成为一种新型“城市”载体，以此促进城乡融合发展，提升居民的生活质量和水平。

（二）“镇改市”发展载体——经济发达镇

经济发达镇是我国基层城镇化的重要载体，如何界定经济发达镇在政府相关文件中并没有明确规定，但相关学者归纳总结了经济发达镇特征和量化参考。郭明，孔雯归纳总结广东省经济发达镇具有“产业结构相对成熟、市场化水平高、各类人口集聚”等显著特征（郭明，孔雯.2013）。孙锐，袁玲玲将我国新兴经济发达镇特征概括为“经济发展迅速，经济实力强，聚集人口多，人口吸纳力强，产业富有特色，城镇化水平高等”（孙锐，袁玲玲.2017）。刘奇洪归纳总结了浙江省中心镇的认定标准：离县城（中心城区）远，经济总量大，人口多，辐射面广等三大类型标准（刘奇洪，2014）。综上所述，经济发达镇的界定和分析主要从镇域经济体量、人口规模、产业发展程度来给予限定和归纳。经济发达镇主要表现在区位优势特殊、产业集聚程度高、经济实力强、人口体量大等多个方面。

经济发达镇之所以能够作为城镇化路径创新的载体，是因为其区位因素、集聚产业、较高的经济发展水平、人口聚集能给乡镇转型成为现代型小城市发展提供必要条件。首先，经济发达镇区位距离县城较远，有利于发挥镇域范围内“增长极”功能和辐射功能。其次，较高程度产业集聚作用显著。集聚产业的发展不仅能够更好的促使生产资料聚集和扩散，还能够吸纳人口的聚集促进城镇规模的不断扩大以及辐射力的增强。再次，经济的增长还能够带来更多的财政收入，镇政府财政收入的多寡直接决定城镇化发展投入大小和未来城镇化发展程度。除此之外，在同等条件下较高程度的经济发展水平还能够促进人均收入水平不断提高，人均收入的增加就会拉动消费上涨从而使得城市经济发展需求有所增加，镇域“块状经济”按此规律不断地增长壮大更能为国家分担农民市民化的成本，进而就会促进更大数量的农业人口向非农业人口转化，推动基层城镇化的更好发展。最后，人口体量大且聚集程度高，有利于乡镇基础设施和公共服务地集约性发展，从而能够进一步提高城镇化质量水平。

（三）山东省B镇概况

B镇是山东省新型城镇化综合试点镇，并且是该省唯一国家级经济发达镇行政管理体制改革试点镇，并先后荣获全国先进基层党组织、全国小城镇建设示范镇、全国重点镇等40多项国家和省部级荣誉。2016年底，B镇被评为省级“新生小城市”试点镇，目前其正凭借自身镇域优势特征促使该镇向“宜居宜业”型的小城市转型。

1.良好的自然区位条件

B镇区所处位置优势显著，地处山东省多个地级市的交汇处，依据经济发展的边缘规律，几个经济中心吸引范围的边缘地带容易形成新的发展中心，可以发展成为新的集镇或小城市。此外，山东省B镇对外交通方便，拥有高速公路道口与稠密公路网，多条国道、省道途径此镇，并拥有高速路口、汽车站等交通要件。地形特征和水源的分配格局对区域发展规划布局有着深刻的影响，山东省B镇位于黄河冲积形成的平原地带，地形平坦，土壤肥沃，并且有充足的水源，该镇的地形特征和水源格局为人口企业等规模性集聚发展提供了有利的条件。据了解，早在20世纪90年代初该镇就确定了“人口向镇区集中，土地向大户集中，企业向园区集中”的城镇发展战略，进而形成良好的镇域发展城市空间结构。此外，资源、能源等条件是现代型城市产业发展的重要支撑。山东省B镇北靠全国第二大油田——胜利油田，充足的石油资源为其产业发展提供了重要生产资料以及动能支持。

2.较大数量的人口聚集

人口的聚集才会形成城市。人口总量、人口组成结构以及分布聚集程度是“建制镇”转型为现代型小城市发展的关键。山东省B镇现辖有97个行政村和27个居民小区，常住人口16万人，镇驻地常住人口10万人。该镇人口以镇政府驻地为中心，在村与村、社区与社区间形成紧密状分布。从当地的人口组成结构来看，外来务工人口占据较大比例，近十年来吸引约9万人到镇区工作。据2015年统计来看，大量外来技术人员到镇上工作，其中就业人口高中以上学历占到了90%，大专以上占到了40%。外来务工人口能在一定程度上优化当地人口知识和技能素质结构，有利于当地居民思维方式、行为模式向现代型“新生小城市”居民转变。

3.社会文化基础优良。

镇域文化代表了居民对现代型生活发展的感情倾向和价值观，为“镇改市”发展提供重要的精神动力支撑。B镇政府驻地有专科学校1所，中职院校1所，初中2所，小学6所，幼儿园5所，有利于强化B镇居民的文化素质，提升其居民精神文化水平。B镇推进乡镇转型发展过程中形成了自身独特的乡镇文化体系，首先在文化设施方面，该镇在镇区建设市民文化中心、市民体育中心，在公共区域建设文化墙、产业墙、创业墙，提升乡镇文化内涵。B镇的群众文化活动丰富多彩，持续举办元宵灯展、民间艺术汇演、消夏晚会、金秋花节等特色品牌文化活动，丰富居民精神生活，提高现代型城市发展的宜居性。此外，精神文化是乡镇发展的重要支撑。B镇拥有有“红色”革命文化，是山东省最早的农村党支部发源地，在早期革命中所形成的“开拓进取”精神同样适用于乡镇向“新生小城市”探索转型发展，现代型城镇开拓建设提供了重要精神支撑。

4.优良的工业经济发展传统

工业经济发展是山东省B镇经济发展的龙头和支柱，该镇自上世纪50、60年代开始就有重视工业经济发展传统。改革开放以来，B镇工业经济发展显著增强。据统计1978年B镇社会总产值达到达到600.49万元，2000年达到了61亿元。2000年，一、二、三产业占农村经济总收入之比为10∶77∶13，完成地方财政收入3598万元，年末金融机构各项存款余额4.56亿元。近年来该镇经济发展特别迅猛，例如2015年该镇GDP为2196409万元，占所属县域发展GDP的28.6%,此外财政收入达92554万元，城镇居民人均纯收入为45463，农村居民收入为19348元。强劲的经济发展实力，为该镇转型发展为小城市提供了坚实的经济基础。

总而言之，山东省B镇拥有较为优越的区位条件，不论是地理位置、资源能源等自然要素，还是交通要件、人口聚集、文化精神等社会要素，为其“镇改市”的发展提供重要支撑，有利于山东省经济发达镇B镇从“建制镇”向现代型“新生小城市”转变。

三、山东省B镇“镇改市”发展路径

（一）行政管理体制改革：强镇扩权

乡镇基层政府是关系着推“镇改市”发展的主导力量，其行政管理体制的构建是影响这种力量发挥的重要抓手。汉密尔顿很重视政府行政问题，他提出，决定行政管理是否完善的首要因素是行政部门的强而有力，足够的权力是使行政部门能够强而有力的关键要素。建制镇通过“镇改市”转变为现代型新生小城市需要依托强而有力的基层政府，而使其强而有力的关键就是实施“强镇扩权”改革，通过县级权限下放，该镇先后承接有关经济发展、土地规划与审批等108项权限，乡镇政府城镇化行政管理权限显著增强，有利于更好地发挥乡镇政府在“新生小城市”发展中的主导作用。此外，顺应强镇扩权改革，该镇先后成立并完善便民服务中心、综合执法办公室、经济开发区物流园管理办公室4个事业单位（不含教育、卫生），调整和优化行政机构设置能够有效的整合行政资源，提高行政效率，更好地为“新生小城市”发展服务。

（二）转变经济发展理念，提升镇域经济发展质量

镇域经济提升发展是乡镇发展为城市的根本性基础，在“镇改市”发展的过程中一方面要促进产业经济实力逐步增强，另一方更要优化经济结构，发展与居民生活相适应的宜居性产业经济，进而促进城镇化健康发展。山东省B镇在“镇改市”发展过程中，积极致力于乡镇经济优化发展。积极转变以往简单粗放式经济发展的理念，由追求经济“量”的增加转变为“质”的发展，其突出表现为将人的健康发展和可持续性发展作为城市经济发展的根本价值趋向，努力营造精细化的现代型经济发展模式。从B镇现阶段主要产业培育来看，该镇始终坚持“以人为本，工业主体”地位不动摇，做大做强汽车配件、橡胶轮胎、精细化工、绿色造纸四大传统优势产业，并推动传统产业向价值链高端攀升，实现产业的升级和发展，保持鲜明的现代工业特色，实施工业集群式发展，集约用地，提高经济效率。

在做大做强第二产业经济的同时，该镇积极开拓发展服务型经济。“新生小城市”服务型城市经济的崛起和发展，能够更好地为当地居民的生产和生活服务，这是工业型强镇得以转型成为“新生小城市”的很大一动力支撑。

（三）按照新型“城市”标准配置公共服务

“镇改市”最重要的外在表现就是改善镇域范围内的公共服务，满足公众对公共服务质量的要求。山东省B镇在“镇改市”发展过程中始终将公共服务能力的提升作为城镇化发展的重点，依托镇域范围内公共服务提升和完善有效促进农村人口转移和外来人口入驻。其中涉及医疗、教育、养老、就业等多方面公共服务内容。如该镇在“镇改市”过程中投资350多万元建成了“便民服务中心”，涉及城镇化经济发展、规划建设、城镇管理、民生保障等多个领域，与民众医疗、教育、基础设施、养老、就业相关的行政审批事物都可到便民中心集中办理，实现了“一站式”服务，提升了公共服务质量和效率。此外，山东省B镇在镇区驻地按城市标准配置教学设施，其中包括大专院校1所，中职院校1所，初中2所，小学6所，幼儿园5所，保证镇域范围内居民能够享受与地级市城市教育功能相匹配的教育机构。该镇镇区驻地设有市级“三级乙等”医院一所，能够为镇域范围内居民提供良好的医疗服务。

（四）城乡融合式联动发展

英国著名城乡规划师霍华德（EBenezer Howard）于1898年提出“田园城市”的设想，其认为应该建设一种“田园城市”，城市与乡村要“通婚”，这是城乡融合发展的理论先驱。“镇改市”作为一种基层城镇化发展路径，必然连接“村”与“镇”两个载体。山东省B镇在“新生小城市”推进建设的过程中，坚持镇区和乡村一体化发展，积极推进“美丽乡村”建设。该镇积极融合现代型基层城乡融合发展模式，转变以往“新型城镇化就是上楼”的城镇化发展理念，积极探讨“政府规划、以村为主、自求平衡、分类突破”的发展模式，推动农村生产生活方式上层次、有提升。除此之外，该镇做出“城乡发展一体化”发展战略，实现镇区中心与农村联动融合式发展模式。比如在人居环境方面，该镇系统推进城乡环境综合整治，健全完善环卫保洁长效机制，完成示范片区与典型示范村创建，让乡村人居环境发展与镇区人居环境协调运行。

四、山东省B镇“镇改市”成果：新生小城市雏形形成

山东省B镇自2016年实施“镇改市”发展以来，城镇化水平显著提升，现已初步具备现代型小城市的雏形，具体表现在以下几个方面：

（一）镇域经济实力增强，结构优化，质量提升

伴随着“新生小城市”推进发展，镇域经济实力显著增强，经济结构显著优化。现如今，在全国乃至全球经济增长不景气的情况下，B镇在“镇改市”发展过程中依然保持了较好的发展态势。2016年，全镇实现规模以上工业主营业务收入1677亿元，镇级财政收入10.4亿元，在全国综合实力百强镇排名中列全国68位，全省第1位。2017年全年该镇实现工业主营收入1513亿元，进出口总额达169亿元。此外，2017年该镇实现镇级财政收入112021万元，比上年增收8661万元，增长8.4%。财政收入过10亿是山东省新生小城市创建的量化指标之一，该镇现已达到该指标。该乡镇的经济结构伴随着城镇化转型的发展得到优化和改善。山东省B镇在“镇改市”城镇化发展进程中，由只注重工业型经济建设转变为一、二、三产业协同发展，实现农业、工业、服务业齐头并进，以增强乡镇经济发展实力。

（二）人口市民化程度提高

随着“新生小城市”的建设，该镇建设规模效应明显，城镇化载体功能提升，“就地城镇化”发展迅速。该镇主要依托产业发展和基础设施建设逐渐吸纳外来人员来镇区务工，务工人员并携带人口逐步在镇区定居稳定下来，促使乡镇的承载规模越来越大，镇区人口越来越聚集。另一方面，农村地区人口就地转移人口市民，B镇农村居民逐步脱离土地，来镇区企业务工就业、真正实现“就地（近地）城镇化”，离土不离乡，实现镇域“市民化”的低成本化。据统计，该镇大部分镇区居民家庭收入70%以上收入来自非农产业，具有经济就业基本非农化、生产方式基本工业化、生活方式基本现代化的明显城镇化特征。据统计2017年山东省B镇城镇化水平已达66.3%，远远高于我国整体的城镇化水平。

（三）城市服务和辐射功能显著提升。

我国长期受城乡二元体制和“等级制约”的影响，政府财政更多集中于城市地区公共服务设施，村镇公共基础设施存在数量不足、水平较低等问题，而山东省B镇通过“镇改市”改革，逐步改善了村镇经济社会的发展明显滞后于城市的局面。山东省B镇在推进“新生小城市”试点过程中，适度超前配备城市基础设施，城市服务功能得以提升和完善。该镇以“新生小城市”建设为契机，加强城镇基础设施建设和公共服务配套，加快建设一批具有综合承载能力的地产、金融、物流、文化、教育、医疗等标志性建筑和大型服务项目，如市级人民医院解决16万乡镇居民医疗问题、投资8000万元增设“省级规范化”实验小学，解决“大班额”问题，实施“小班制”教学，使B镇的城镇化服务功能明显提升。

B镇镇域辐射功能加强。“市与镇最大不同在于对外辐射，小城市除了本身所辖范围外，还应有比其管辖范围更大的吸引范围或辐射范围，也就是‘辐射范围大于市域范围’”（刘奇洪，2014）。随着“镇改市”的推进，B镇现初步具备“新生小城市”的雏形和功能，镇区“扩散”效应增强，进而镇域范围内辐射功能逐步加强。经调研发现，现阶段B镇镇域辐射范围已超越行政限制，B镇周围村庄居民前来购物、娱乐、享受医疗等等。

五、山东省B镇“镇改市”发展现存困境

（一）“镇改市”发展要素支撑力度不足

我国是明显的“等级制约”型城市管理体制，“新生小城市”试点毕竟在县辖范围之内基层城镇化试点，城市发展优质要素资源往往被上级城市或中心城市截留，而留成给乡镇的城市要素资源少之又少。目前，B镇“新生小城市”试点，现正处于加快新旧动能转换的关键时期，政策中所给予的土地指标数量满足不了乡镇发展的需求，用地供给与发展需求矛盾突出，直接影响了全镇经济发展质量效益的提升。此外，山东省B镇推进新生小城市建设试点过程中需要更大的政策优惠和政策支持，应赋予更多的发展优先权，增强试点镇的发展空间，真正发挥试点带动作用。而受上下级部门、平行部门之间在经济指标、财政分成、人事安排上利益诉求差异的影响，上级政府部门对该镇及其他镇的扶持力度几乎等同，而对于B镇“新生小城市”发展需求来看，城市发展资源要素是其重要制约“瓶颈”。

（二）乡镇行政人员数量和素质难以推动“镇改市”健康发展

B镇政府虽是推动“新生小城市”试点发展的主体，但实际上镇政府工作人员的数量和知识能力素质都不容乐观。第一，B镇行政编制人员配备较少。随着B镇“新生小城市”试点的推进，镇域范围内的人口、经济体量会越来越大，需要解决的问题也越来越多。B镇现有规模以上企业130家，97个行政村，16万人，城市化管理和服务任务量大，但该镇现有编制名额仅134人，工作人员无法适应越来越繁重的公共服务和社会管理需要，尤其是安全生产、城镇建设等领域许多工作开展受到较大影响。第二，乡镇行政人员知识和技能素质不强。“新生小城市”发展涉及项目审批、安全生产、环境保护等多方面内容，该镇因缺乏相应专业技术人才和执法人员，进而独立开展城市建设管理工作的能力不够。第三，B镇政府缺乏干部配备和灵活用人的自主权。新生小城市推进过程中安全、环保、金融等方面的专业人才招聘不足且发展空间有限，进而无法吸引更多人才进入基层、留在基层工作。据调研发现，山东省B镇每年几乎都有十余名中坚力量青壮年人才通过遴选去上级行政单位工作，乡镇出现职位空缺现象较为严重。总而言之，城镇化建设行政人员欠缺是推进城镇化转型建设的一大“短板”，行政人员数量不足或质量不高势必会影响城镇化的顺利转型。

（三）城镇行政管理体制转型存在风险性

城镇行政管理体制转型风险性是指在城镇化推进过程中的行政管理体制改革和发展缺乏相应的法律法规依据，存在实然和应然的矛盾。经济发达镇在行政体制转型的过程中将遇到一系列诸如行政机构编制、权力权限划分、领导干部选举与定级等问题，这些新生具体问题难以从现行的法律法规中进行借鉴，因此城镇行政管理体制转型缺乏法律保障。此外，乡镇承接的下放权力与税法、土地法和户籍法存在着冲突和矛盾，县乡两级政府间的制度关系和运行机制容易处于错乱“失范”状态，况且在“县强乡弱”利益分割格局下，乡镇政府往往处于劣势地位。

新型城镇化背景下“新生小城市”转型发展需承担的改革任务会越来越多，牵扯事项也越来越多，而上级部门政策仅仅发挥“指导性、原则性”作用，并未附有更具体和更有操作性的政策实施，而且乡镇政府作为基层行政组织，自主权力有限，自己摸索也缺乏经验，风险性较大。目前该镇在“强镇扩权”改革中所下放的部分城市建设规划行政权力因无法有效使用和执行现已收回到县级部门，比如镇建设规划局的建设用地许可证、规划审批许可证已收回县住建局，该镇仅仅保留了施工许可证。

六、“镇改市”发展建议

（一） 增强县乡两级政府间利益协调

“镇改市”发展是县域范围内基层城镇化发展的新态势，必然带来县乡两级政府之间利益的重构。因此，在县域范围内应加强县乡两级政府之间政策的协商与对接，以实现基层城镇化健康发展的“共同愿景”。特别是在制定“新生小城市”试点政策的过程中，应当建立县乡上下两级政府之间政策协商与对接机制，县级政府既要统筹安排县域城镇化整体推进状况又要充分考虑某一乡镇的镇域特情。

政策支持性内容应当按需所配，B镇“新生小城市”建设作为县域范围内重要构成部分，需要在推进城镇化建设转型的过程中应当有相当的政策倾斜性支持。其最重要的就是“财政政策”和“土地政策”，县级政府一方面应加强财政政策的支持，例如增加乡镇财政收入的留成比例、城市建设配套费返还乡镇、建立镇级金库等。除此之外，随着“镇改市”的深入发展，应当加强其“建设用地指标”的支持，对此应当出台有关用地保障与土地更新制度，加强县级政府对B镇土地政策的倾斜，促进其健康发展。

（二）深注重城镇人居环境，完善城市功能

我国小城镇发展过程中容易出现一味追求经济快速发展，往往忽略人居环境的建设和城市功能齐全问题，造成“宜业不宜居”的状态。因此，在积极促进小城镇建设的同时，更应该注重改善人居环境，完善城市功能，增强城镇的“人口吸纳能力”，以留住人才。山东省B镇在“镇改市”深入推进发展过程中，应积极树立绿色可持续发展的理念，增强城乡居民人居环境的建设。除此之外，尽管现阶段山东省B镇已具备现代型小城市雏形，但是与大中型城市相比在公共服务和城市功能方面还存在较大差距，该镇在“镇改市”发展过程中应当继续完善和配备“新生小城市”基础设施和公共服务，提高其城市服务功能，增强其“宜居性”，让城乡居民生活的更好。

（三）建设探索性发展“系统容错机制”

系统容错机制是在某种系统控制在一定范围内的一种允许或包容犯错情况的发生，是一种在趋于目标达成的过程中允许出现与目标理想路径所出现的偏离，但又经实践发展回归目标路径的一种机制。转型性城镇化发展是一种探索性发展，探索性发展难免会出现偏差，从而会偏离或背离所设想的愿景目标。因此在推进“新生小城市”及基层城镇化发展过程中应给予乡镇政府更多的自主权和裁量权空间，充分发挥乡镇政府的自觉性和主体性，从而使乡镇政府能够有信心、有能力去积极探索“现代型”小城市建设和发展。