行政立法不作为的监督与救济

仇新建

（甘肃政法学院 甘肃 兰州 730070）

引言

行政立法是指立法机关将部分立法权授予行政机关，行政机关根据授权来创制行政法规和规章的行为。具有两种含义，一种是行政机关接受国家立法机关的委托，按照相应的法定程序所制定的具有法律效力的规范性文件。另一种则是行政机关根据法定程序制定的行政管理规范性文件。是一种“准立法”行为。行政立法的优势在于弥补立法机关在立法过程中的局限性，但是这种优势也为立法机关带来了广泛的自由裁量空间，裁量空间如果过大，就会造成权力寻租，导致行政机关出现不作为的现象。因为行政立法与社会资源配置和权利义务的调整有关，涉及多方利益，所以，行政立法不作为所影响到的不仅是公民、法人、和其他社会组织的权利利益，甚至还会影响到公共利益和国家利益。[1](P74)所以，对于行政立法不作为现象急需出台相应的措施来进行预防和监督，以便让行政立法能够更好的发挥其应有效力，来充分、及时保障社会各方利益。我国的行政立法不作为与授予其立法权的上位法有密切联系，例如《中华人民共和国电力法》37条规定“上网电价实行同网同价。具体办法和实施步骤由国务院规定，电力生产企业有特殊情况需另行制定上网电价的，具体办法由国务院规定”。此外，还有例如《中华人民共和国城市供水条例》第23条所规定的“城市自来水供水企业和自建设施对外供水的企业应当实行职工持证上岗制度。具体办法由国务院城市建设行政主管部门会同人事部门等制定。”在这类规定中，对于立法的期限和细节并没有一个明确的规定。当出现具体的立法时间和有关细节问题时，大多是委托行政机关“参照具体情况”来定，如此一来，究竟何时才立法就成为最为关键的问题，由于行政立法牵扯多方利益，尤其是行政相对人的利益，在现实中，立法不作为会导致许多需要救济的社会关系问题无法得到相应的解决，进而影响公民权利的享有。最为典型的案列要属桂亚宁向北京市二中院提起诉讼，对1993年制定的空难每人赔偿7万元提出异议，请求法院判令中国民航总局依法履行1995年《中华人民共和国民用航空法》第128条所规定的立法义务。在该案中，民航总局的行为就属于行政立法不作为。诸如此类的案件在社会中较为普遍，并且大部分都以行政相对人的败诉而告终，导致这一现象发生的因素也是多方面的，本文将从多个角度对行政立法不作为展开分析，来探讨如何对行政立法不作为现象。进行有效的监督和管控。

一、对行政立法不作为的理解

（一）行政立法不作为的定义

从严格意义上来讲，目前国内对于行政立法不作为尚未形成一个统一的共识，不同的学者对其定义也不相同，主要有以下几种：我国学者姜安明认为，行政立法不作为体现在行政立法主体存在故意、过失或者拖延履行立法职责的行为；学者罗豪才则认为行政立法不作为主要体现在行政主体对行政相对人所提合法申请所做的应当履行而不履行的不作为行为[2]；而于立深则将行政立法不作为理解为兼具行政行为不作为和行政立法不作为共同特点的行为。笔者认为在定义行政立法不作为时应以现实中的案列为着眼点，以上文所提到的桂亚宁案为例，判断行政立法不作为时，立法的时限、职责（或者说立法义务）以及上位法的规定是非常重要的考量标准。再以全国首例行政立法不作为案为例，南京市美亭化工厂厂长杨春庭提起诉讼状告南京市江宁区人民政府未按规定及时废止《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》，导致其拆迁受损。本案也是由于行政机关未及时根据上位法规定采取相应立法行为而造成行政相对人利益遭受损害的结果。由此可以得出行政立法不作为是指依法被授予立法权的行政机关，在负有立法义务并且能够履行立法义务时，未能及时进行立法致使行政相对人或国家和社会利益损失的行为。从法理上看，是一种怠于行使立法权的行为，其构成要件为：（1）行政立法机关依法被授予立法权；（2）行政立法机关有能力行使立法权；（3）行政立法机关不立法或者消极立法。

（二）行政立法不作为的特点

在对行政立法不作为的定义了解后，再进一步来探讨对行政立法不作为的特点，其特点主要有以下几种：

1.针对对象的抽象性。行政立法不作为所危害的对象是社会中某一类与行政管理有利益关系的群体，并不是某个特定人，其危害范围较特定人来说是广泛的。

2.违法行为的隐蔽性。这是行政立法不作为比较特殊的一点，首先，我们要明确行政立法不作为是由于未及时履行法律授权的立法义务而使行政相对人的权益遭受损害，因此它是违法的。其次，与行政法规的不同点在于，行政法规如果违反宪法或法律，是比较容易被上级机关或大众所察觉并予以解决的，但行政立法是一种“抽象”、“拟制”的行政行为，不像行政法规那样显而易见，由于部分上位法的规定大都如“具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定”、“本法实施的具体标准步骤和办法由国务院规定”、“收费的具体标准由国务院另行制定”、“国务院可根据本法制定实施办法”等没有设置明确期限和细节的模糊法规，这样一来，行政立法机关就会在立法上形成一种延怠，以各种理由对不立法来进行搪塞，当行政相对人的权益被侵犯时也找不到申诉的法律依据。对行政执法机关而言，也无法开展执法行为。而且因为上位法的“具体办法由国务院制定”等模糊规定，当出现国务院或相关部门未制定办法时，行政相对人的权力其实处于一种看不见，摸不着的透明状态，这样就使得上位法所赋予公民的权力不易被发现甚至是被遗忘，使上位法的本意变成了一张“空头支票”。

3.立法行为的怠慢性。行政机关为了便于维护社会秩序以及保护公民的合法权益通常采用制定行政法规或规章的方式进行，所追求的是一种公平、公正、公开的管理。从主动性来讲行政立法应是行政主体为实现其管理职能而主动发起的，具有主动性的特点，但行政立法不作为则与之相反，是一种消极的逃避行为，是行政立法机关对行政责任和立法责任的放弃，也是对立法裁量权的滥用，主要表现为：（1）对有义务，有必要制定具体化实施步骤的法律采用拒绝立法的方式或者应付差事似的制定简单、笼统且不具有操作性的法规或规章；（2）立法行为从广义上讲包含了法的制定，修改和废止，行政立法机关有时不去废止已经过期应当废止或需要修改的法规，而是继续执行，这使得法规与社会实际情况脱节，无法有效适用来保护行政相对人的合法权益，在能动性上不足，对立法采取一种敷衍、消极的态度。

（三）行政立法不作为的产生原因

在分析行政立法不作为的产生时要围绕立法的目的、社会背景、文化背景、政治、经济等综合因素来展开。主要有以下几种原因：

1.授权的上位法所规定的内容不清晰。授予行政立法权的上位法如果不严谨，没有详细的时间期限和立法细节，就会造成行政立法不作为。在这种规定模糊不确定，法律用语不明确（例如某些法律规定中的“公共秩序”、“社会利益”等不明确无法准确界定的名词）的上位法授权下，被授权的行政立法机关在适用时就会结合实际情况来斟酌裁量，但由于缺乏明确的界限，往往就会使裁量空间过大，在涉及行政主体自身利益时，例如在制定关于政府赔偿等需要支出财务的行政法规时，行政主体往往不愿意启动立法程序从而进行立法上的推诿。这种推诿就会使立法延迟，往往使行政相对人的权益得不到救济。除了在规定实施细节的内容方面不清晰，使行政主体在涉及利益时出现推诿扯皮现象，还有当规定联合立法的立法责任主体不明确时，多个立法主体之间也会出现立法不作为现象，相互推托立法责任，使行政相对人的权益无法得到及时救济。

2.行政立法主体自身的局限性。社会关系是复杂的，行政立法主体在立法时往往会面临诸多利益的考量，并试图使多方利益达成一种稳定的平衡状态，但效果有时总是差强人意。这是因为行政立法主体的本质是行政机关，其行政行为的目的在于管理职权范围内的社会公共事务，在进行立法时往往会缺乏一定的民意基础，因其构成人员并非完全的专业法律人士，与立法机关组成人员的专业性存在一定的差距，立法机关在立法时有严格的起草、表决和通过程序，其操作具有极强的规范性和严密的程序性，而行政机关在立法时只有少数人可以参加，缺乏少数服从多数的立法原则，容易形成个人专断，所以我国的行政立法与立法机关的立法活动相比，具有模糊和公开不足的缺点。此外，公众的参与和听证会制度的发展在行政立法领域也难以实现，这使得民众的利益诉求无法通过相应的渠道来表达，所以制定的部分行政法规、规章有时会出现与实际脱节的现象，缺乏执行的基础，有时甚至还会出现限制公民人身自由或侵犯公民财产权的情况。比如国务院曾制定并因“孙志刚案”而承受巨大社会舆论压力的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，以及1982年批准，后在21世纪初被废止的《劳动教养试行办法》。除了这两个例子外，目前社会所存在的拆迁案件与行政法规未能合理公平的处理公共利益与个人利益的矛盾也有很大联系，致使被拆迁的公民无法得到合理的补偿，也不能很好地分配双方的权利义务。前文已经谈到，行政机关的目的是实现其管辖范围内的公共管理目标，设立行政机关也是为了更加合理的配置社会资源和利益，但因为行政立法的“准立法”性质和其立法缺乏一定监督程序和制定程序的特点，使得行政立法更容易出现限制和压缩行政相对人利益的情况。对于行政机关而言，有时会从行政管理方便和“自利”的角度出发而消极立法，遇到利益就制定法规来“揽”，遇到责任就逃避撇清，造成部门之间的立法冲突日益加剧。例如《义务教育法》第61条规定“对接受义务教育的适龄儿童、少年不收学杂费的实施步骤，由国务院规定。”但国务院到目前为止尚未作出明确的规定，而是寄希望于地方政府，前教育部副部长陈小娅对此的解释是“从中央财政来说，不可能像对农村义务教育那样，把城市免学杂费的工作全部包揽下来，所以需要地方政府做充分的准备”[3]，因为教育投入的回报周期相对于经济投资要长很多，因此就会出现地方政府对教育投入的不重视，如果学校出现乱收费的现象，地方政府又怠于出台相应的行政法规，这时就会使学生和家长在利益上遭受损失。此外，针对目前社会热议的农民工子女上学问题，也和行政立法机关基于利益的考量和教育资源的分配而未出台农民工子女异地入学的法规有很大的关系，因为《义务教育法》等12条规定“父母或其法定监护人在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定”。但直到现在，仍有大量的农村户籍儿童无法在其父母所工作的城市享受义务教育，也造成了留守儿童日益增多的社会问题。所以，行政立法不作为与行政立法主体自身的局限性是有关系的。

3.监督不到位造成的权力滥用。行政机关在制定相关行政法规时，拥有很大的自由裁量权，但这个权力不可以随意规定，权力的行使必须正当合理，对权利的不合理使用就是在滥用权力，权力的行使必须结合行政管理的目的、法律授权的内容和性质以及有关实际情况，进行全面综合的考量。在美国，行政机关行使立法权的权利只能由国会委任，行政机关所制定的行政法规不得违反宪法和法律的规定，并且其自身也要受自己所制定的法规的约束。最为典型的案列就是1974年美国诉尼克松案的判决，司法部长根据法律授权制定法规设立特别检察官，该案的特别检察官发出传票，命令尼克松总统交出与案件有关的文件和录音带，并申请法院执行。而此时司法部长认为特别检察官未经他同意发出传票，这属于行政部门上下级间的纠纷，法院不应受理。但最高法认为司法部长在法规中已将调查权授予特别检察官，从而剥夺了自己在行政法规中所规定的自由裁量权力。只要法规继续存在，行政部门就必须遵守。[4](P265)美国法院对于行政机关的行政立法有属于自己的一套监督和审查办法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条关于行政诉讼受案范围的规定可知，行政立法不作为不在法院的受案范围内，这就使得法院对于行政立法不作为现象无法进行监督和审理，这也就是为什么当出现公民控告行政立法机关立法不作为时常常败诉的主要原因。由于缺乏对这一现象的监督，部分行政机关在立法时往往会侧重保护行政机关的利益，使行政相对人得不到保护。行政机关出于行政管理的方便需要，对行政相对人的利益诉求选择性忽视，在一定程度上促使了行政立法不作为的产生。

二、行政立法不作为的危害分析

（一）行政相对人利益受损

《行政诉讼法》第12条已经说明法院对于行政立法不作为案件不予受理的现实情况，显示出对于行政立法不作为缺乏有效的监督和管控，法院尚不能审理，普通公民就更无监督可言。行政立法不作为与民众产生了脱节，这种脱节与立法本意相违背，行政立法是为了更合理地分配社会资源，保障行政相对人的合法权益，对于某些专业性要求极高的行政立法，则能够更好地服务于与之相对应的社会群体，弥补立法机关在某些专业领域的不足，而行政立法不作为则与之相反，在保护行政相对人方面呈现“无为”、“消极”的一面，侵犯公民的合法权利，例如曾经热议的户籍制度就造成了同一场事故，发生同命不同价的情况以及因征收补偿不到位导致冲突的案件时有发生，这些都与行政立法机关在立法上的不作为有很大关联。由于行政立法主体通常只有少数人参与，致使形成个人专断的可能性大大上升，在立法时也容易趋利避害，通过损害行政相对人利益的不作为来为自己提供便利或利益。

（二）执法依据不明确

依法行政是现代行政管理的根本原则，[4](P262)我国提倡依法治国，建设社会主义法治国家，行政机关在执法过程中必须按照法律规定的程序、标准和原则来进行，是执法行为所存在的合理依据，指导着一切行政执法活动，但如果行政立法机关为了逃避责任等原因而发生立法不作为，那么执法机关在执法时就要面临无法可依的尴尬局面，行政机关的公信力和权威性也必然会受到公众的质疑，那么行政机关的执法行为也将缺乏一个合法存在的基础。此外，由于行政立法不作为会使行政机关缺失调整某种社会关系的法律和规章，行政执法机关也更加容易发生滥用执法权的行为，对行政相对人的权益构成损害。可想而知，如果执法机关因无法可依而产生滥用执法权的行为，那么社会中一些不法分子也会利用法律漏洞而为所欲为，侵害他人合法权益，给社会风气和社会生活的长治久安埋下隐患。

（三）立法权闲置

任何能够产生效益的方式或途径都可称其为一种“资源”，立法权就是这样一种资源，立法可以最大效益平衡社会资源，实现资源的再分配，但这需要在合适的时间、合适的条件下完成，是一种时机，而立法不作为就是一种错失时机的表现，即便后来进行了立法上的补救，其效果也会大打折扣，因为先前因缺失立法而造成的对相对人利益的损害在某种程度上已无法挽回。所以说，行政立法不作为是对立法权的一种浪费，一种闲置，使本该通过立法来保护的权益未得到应有的救济，对立法本身来说就是一种浪费，没有发挥其应有的效力。

（四）立法公信力减损

公信力是指公众对于公共权力的信任，公信力的降低也就意味着某个掌握公共权力的国家机关在行使其职权时出现了瑕疵，使公众对该机关和该行为产生了质疑和不信任。行政立法不作为也正是如此，因为它是一种“准立法”行为，所以立法不作为将会减损立法的公信力，立法权在社会大众的意识中是一种崇高而又神圣的权利，但如果享有立法权的行政机关发生立法不作为，利用职务上的便利和法规中的空隙收受贿赂或者对行政相对人随意行使行政处罚权，侵害到公民合法权益时，社会大众对于立法权的信任势必会下滑，行政主体如果要重塑立法的公信力，所要耗费的成本也是极高的。另外互联网媒体时代已经打破了过去只有电视、广播、报纸等传统旧媒体对于信息资源的控制，[5](P105)行政立法不作为对于司法公信力的危害也会随着互联网的传播而加剧，如果被人刻意渲染和放大，那么对于司法公信力的破坏程度将是难以预料的。

三、监督与救济现状

（一）我国立法监督的现状

当代我国有关立法的监督可以从宪法及上位法条文中找到答案，根据《宪法》第67条第七项规定全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。第104条也规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。由此可见人大常委会在对立法方面的监督具有核心地位。因为监督在一定程度上属于宪政制度，所以要理解行政立法的监督，应从宪法的有关规定来加以理解。

1.立法机关的监督。从目前我国的立法监督现状来看，存在的问题是比较多的，既与立法授权机关有限的监督权有关，也与行政机关的内部监督趋于形式化密不可分。首先从授权的立法机关的监督权谈起，依据宪法，人大常委会负责监督行政法规并有权撤销，监督的目的在于防止行政法规出现违背上位法意愿的情况，但从我国有关立法监督的实际规定来看，我国的监督法规只规定了监督主体，但对于如何监督，怎样监督等涉及操作步骤的细节时，并没有进行具体的设计。如《立法法》第10条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权应当遵循的原则等”，这种笼统的规定其实使全国人大常委会在监督国务院制定的行政法规时面临更加复杂的监督细节问题，很难做到有效的落实。由于中央的监督资源有限，面临这些年全国各地不断增加的行政立法数量，有时会显得力不从心，甚至会出现“委托监督”，将监督权进行下放，以提高监督的效率。例如《监督法》就规定根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对法律法规进行检查。这其实是授权主体对于其立法权的放弃，因为对于授权主体而言，其兼具授权与监督的双重身份，二者不能分离行使。对于监督的下放，可以理解为是对于授权的下放，行政立法后果的好与坏应与授权机关相挂钩，所以说对于监督权的下放会使得授权立法机关的责任“淡化”，将监督不到位的责任推给接受委托监督的下级机关，这对于监督制度的全面有效落实其实是会产生消极负面的影响，也不利于立法授权机关树立其权威性。

2.行政机关的监督。行政立法是当今世界普遍存在的问题，在过去的20年里，行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规定制定，将其作为制定政策的一种手段。[6](P188)行政法规呈现蓬勃发展的态势，我国著名的行政法学家王民扬先生也认为，在行政法关系上，法规的数量远远超过法律，美国公民的日常生活大部分受法规的支配。[4](P263)由此可见，行政法规在调整社会关系中的重要性。我国的行政立法也在改革开放后，呈现快速增长的态势，因此行政立法机关的作用就显得尤为重要，但行政立法犹如一把“双刃剑”，如果立法时间及时，立法内容清晰妥当，对权利义务和社会资源能做到合理的配置，那么行政立法对于社会经济发展和公民权益的保障是极为有效的措施；反之政府部门如果滥用立法权，以法谋利，以法谋私，形成“制定一部法规，养肥一个部门”的不正之风，将严重阻碍经济的发展，使宝贵的立法资源趋于浪费。[7](P32)借助维护“公共利益”、“社会利益”的名义来淡化民众诉求的表达，对人民的合法权益置之不理，视而不见，采用重复立法、消极立法、无用立法、冲突立法甚至拒绝立法的态度来敷衍了事，都是对行政机关的一次次冲击。在行政立法越来越多的趋势下，行政立法权必然会进行扩张，新旧法律间的冲突也越来越明显，这也将导致在现实生活中立法虽多，但解决不了任何问题的现象时有发生，加剧社会多方利益的矛盾。况且由于行政立法不作为不属于我国法院的受理范围，使得以行政机关为主导的行政立法在法规未被审查前，有了可以进行权力寻租的大好时机，这对于行政立法的公信力也会产生不小的影响，其主要原因就是行政机关自身的“徇私”和不完善的制度缺陷造成的。再好的立法制度也会因权力的扩张和滥用而走向背离立法初衷的道路，这也是我国在行政领域需要解决的棘手问题。

（二）我国行政立法不作为救济的现状

1.行政复议的现状。当法律关系主体的合法权益遭受侵害时，就需要获得法律救济来对受损权益进行补救。在行政领域，行政复议就成了最为常见的救济方式，它是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为时，如果认为该行政行为侵犯了其合法权益，依法向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关依法对该行政行为进行审查并作出行政复议决定的行政行为。从《中华人民共和国行政复议法》第二章有关行政复议范围的规定来看，在行政立法不作为方面没有明确的受理规定。仅在第6条第11款中规定可行使行政复议的范围包括“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”这样的兜底条款。在第7条对行政机关所依据的规定可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请中，没有将国务院部、委员会规章和地方人民政府规章包括在内，这使得行政规章游离在审查边缘之外，在实际的运用过程中，也会出现诸如带有“部门利益性质”、“地方保护性质”等不受监管的规定，对行政相对人的利益进行侵害而不受法律追究的情况出现，使行政救济的效力大打折扣。

2.行政诉讼的现状。从我国现有的司法审查制度来看，目前尚未将行政立法纳入其中，因此对于行政立法不作为的监管也就无从谈起，要想使司法机关对行政机关所作的所有行政行为进行监督从目前的现状来看，还有很长一段路要走，行政法治的充分落实也缺乏有力的保障，尽快将行政立法和行政立法不作为纳入司法审查体系也是完善我国行政诉讼制度的当务之急。

3.国家赔偿的现状。目前我国的《国家赔偿法》尚未将行政立法不作为纳入其中，但《中华人民共和国宪法》第41条又规定“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利”。这说明国家已经赋予公民有关权利，但具体到《国家赔偿法》的规定上，则又对宪法规定进行了压缩。[8](P24)从法理上讲，行政立法不作为如果使行政相对人的权益产生了损失，那么行政立法主体和公民的损失之间是有因果关系的，有关的行政立法机关应该给予赔偿，但就目前来看，这是难以实现的，我国的《国家赔偿法》还有待进一步完善。

四、对行政立法不作为监督救济的完善构想

（一）赋予公民行政立法请求权

我国的法律目前尚未赋予公民行政立法请求权，但笔者认为赋予公民行政立法请求权有以下几点好处：第一，可以督促行政立法主体及时立法，是一种有效的监督方式，毕竟人大常委会和司法机关的监督精力有限，有时难免会出现遗漏，而赋予公民行政立法请求权则可以填补公力监督的空隙；第二，除可以监督行政立法主体及时立法外，行政立法请求权也是实现公民参与国家管理的一条重要途径，宪法第二条也规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，所以赋予公民行政立法请求权对于进一步扩大相对人的行政参与权是很有帮助的。行政立法者在制定时因为有了公众的参与，可以获得更为丰富详实的信息，亦能够更加清晰明确地了解公民的利益诉求，这对制定出符合普遍利益的行政法规和规章而言具有很强的指导性；第三，国家的一切权力属于人民，法律授权也一样属于人民，在行政立法领域给予公民充分的行政立法请求权对于贯彻宪法的人民民主精神也会产生积极的影响，授权立法若是没有人民的参与，也只会流于形式，使权利脱离人民，在制定行政法规、规章时，也不能够反应民众的诉求，法规和规章的可操作性也会降低。

（二）为授权立法设立可度量的标准

前文已经指出，就目前我国出现的行政立法不作为现象，有很大一部分原因就是由于授权的上位法在授权时未进行详细的规定，对具体操作步骤和期限都没有进行设定，导致行政立法主体的自由裁量权过大，在面对利益的诱惑时，往往出现“自利”行为，通过立法来为自己捞好处或者减轻自己的行政负担，损害行政相对人的利益。因此，笔者认为我国急需在授权立法方面建立起一套规范性、操作性都很强的标准，在授权立法层面使行政机关找不到漏洞可钻。这套可以参考和度量的标准就和黄茂荣教授说的那样，它是“立法者自己列述行政机关从事行政行为时应遵守的标准，以便司法机关事后可以审查行政活动是否与立法者之特别意思相符”。[9](P96)此外，还应当要完善对行政主体在立法、修订和废除方面的强制制度并配合建立完备的授权立法规则，二者互相配合，来杜绝行政立法不作为现象的发生。

（三）细化行政立法不作为的责任

行政立法作为一种行政行为，有其存在的价值和意义，同时它也是行政机关的一项义务，当行政机关不履行或者消极履行立法义务时，就应当要承担相应的责任。[10](P21)明确责任相当于给行政机关的行为划了一道不可逾越的红线，只要触碰红线就会受到惩罚，细化责任在一定程度上可以对目前行政立法主体过于宽泛的自由裁量权进行约束，限制其无限扩张。责任分为很多种，笔者认为，行政立法不作为的立法主体应承担的责任包含以下几种；

1.行政法律责任。当行政立法不作为出现时，行政主体首先要因此承担责任，承担的主体是负有立法义务，有能力履行而不履行的行政机关及其主要责任人员，表现为主要责任人员基于故意或过失而作出的不立法或者消极立法的行为，致使公民权益或国家和社会的利益遭受损失。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，而国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以行政机关理应维护宪法，而行政立法不作为如果从广义的角度来理解是违宪的，因此要承担违宪责任，其后果轻则撤销有关行政法规和规章，重则撤销该不作为的行政机关。

2.因不作为而引起的政治责任。行政立法不作为既然构成违宪，那势必在政治方面也需承担一定的责任，人民是国家的主人，政府行使的公权力是基于人民的委托而形成，政府要做的就是用好自己手中的权力来维护人民的利益和宪法的权威。政府的立法不作为是不履行法定职责的一种，那么对于行政机关主要责任人员，就有可能面临公开道歉、接受质询或被上级机关罢免等政治责任后果。行政机关也会面临上级机关的批评甚至整顿。

3.舆论所造成的社会责任。这种社会责任虽不像前面两种责任有上级机关的参与，但会给行政机关巨大的社会压力。在互联网发达的今天，民众通过网络发表意见，参政议政已不再是什么新鲜事，如果行政机关因为自己不合理的行为使公民的利益受损，只要在网上一经公开，就会大量传播，给有关行政机关造成一定的社会舆论压力，那么行政机关的权威和公信力也会因舆论而下降，[11](P57-58)社会秩序也有可能因此而不稳定，将会引发一系列的社会问题。如果能够给行政机关明确细化好所要承担的责任，在某种程度上，将会给行政机关敲响警钟，督促其及时积极制定出符合人民利益的法规规章。

（四）将行政立法不作为纳入行政救济范围

以大陆法系的领国日本为例，日本在上世纪60年代后，认为在国会没有制定生存保障法时，可依据本国宪法有关生存权的规定，对国会提起立法不作为的诉讼。[12](P56)如果我国将行政立法不作为纳入行政救济范围，在法理上将更加符合依法行政的精神，王名扬也认为“司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治就等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。”[13](P566)因此将行政立法尽快纳入行政救济范围是非常必要的。此外，进行司法审查的司法机关具有很高的公信力，它的介入对于弥补现行监督体制的不足是很有帮助的，由于司法的公平性，在涉及社会资源配置和权利义务分配方面能够获得民众的普遍认可，行政立法机关在司法机关的监督下，也会谨慎立法、公平立法，对于今后保障公民的权益或者国家和社会公共利益而言具有推动作用。

公民除了可以复议、诉讼外，笔者认为还应当有权获得国家赔偿，如果某项行政立法从公布时起就能对相对人的利益构成损害，而不需要借助具体的实施，若不允许受害的相对人提出赔偿诉讼，则会纵容行政立法机关做出对公民不利的行为，所以应当扩大行政诉讼的受案范围。国家赔偿对于抑制行政立法不作为也会产生积极作用，使行政立法主体在立法时会进行利益的考量，减少损害的发生。