党的十八大以来食品安全社会共治及其法治化的基本经验与趋势展望

刘群英，李震静

（1.安徽医科大学医学人文研究中心，安徽合肥，230032；2.安徽医科大学科技处，安徽合肥，230032）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央站在我国发展新的历史方位，汇聚改革新长征的磅礴伟力，主动适应食品安全治理新常态，提出一系列依法严防严管严控食品安全风险的重大改革措施，全面提升了食品安全综合治理水平，有效提振了全社会食品安全信心，切实守护了人民群众舌尖上的安全。食品安全社会共治的法治化，是习近平新时代中国特色社会主义法治思想在食品安全治理领域的生动实践，是健康中国战略的重要组成部分，对法治中国建设也具有重要的示范意义。本文将这一时期我国食品安全治理改革的基本理念、行动逻辑和法治保障方面的基本经验大致概括为三个方面：一是把食品安全提升到国家战略高度，并作为健康中国战略的重要内容；二是以社会共治为基本理念改革食品安全监管体制和治理格局，积极构建共建共治共享的食品安全社会共治格局，推动食品安全治理体系现代化；三是以法治思维和法治方式筑起食品安全治理的坚固基石。我国食品安全治理仍然任重道远。新形势下，总结这些经验并展望其改革趋势，对我国食品安全社会共治法治化进程不无裨益。

一、坚持社会共治理念实施食品安全战略

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，顺应人民群众对美好生活的向往，以保障和改善民生为重点，在不同场合多次强调保障食品安全的重要性，发表了一系列关于保障食品安全的重要论述，切实维护人民群众最关心的“舌尖上的安全”。2013年1月，李克强在国务院食品安全委员会第五次全体会议上指出，食品安全是重大基本民生问题，要加快建立健全食品安全长效机制，不断强化企业的食品安全第一责任，加强对企业的法律和道德约束，依法重点治乱绝不手软，筑牢食品安全防线。2013年6月17日，在“社会共治、同心携手维护食品安全”为主题的全国食品安全宣传周活动中，国务院副总理汪洋强调，要发挥社会主义的制度优势和市场机制的基础作用，多管齐下、内外并举，综合施策、标本兼治，构建企业自律、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚起维护食品安全的强大合力。2013年12月，习近平在庆丰包子铺调研就餐时叮嘱：“食品安全是最重要的，老百姓吃得放心，这是我最关心的。”2013年12月，习近平在中央经济工作会议上发表重要讲话，指出：要更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管。

2016年是“十三五”开局之年。新年伊始，习近平对食品安全工作作出重要指示：确保食品安全是民生工程、民心工程。要牢固树立以人民为中心的发展理念，以改革精神和法治思维，坚定实施食品安全战略，对违法违规行为零容忍、出快手、下重拳，切实保障人民群众身体健康和生命安全。2017年1月3日，习近平再次强调坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力。要依法治理，严防、严管、严控食品安全风险，保证广大人民群众吃得放心、安心。“让人民吃得放心”用词虽然通俗易懂，但内涵丰富、语重心长，体现了中央严防严管严控食品安全风险的决心和魄力。

筑牢食品安全防线、筑牢人民群众的健康防线，是习近平以人民为中心的发展思想重要体现，是新时代治国理政实践的奋斗目标、检验标准和工作路线。[1]为此，十九大围绕决胜全面建设小康社会的任务，对全面实施健康中国战略有了更高的定位和要求，不仅进一步明确大健康观的核心要义是“为人民群众提供全方位全周期健康服务”，还围绕人民群众的衣食住行和生老病死勾勒出健康中国的宏伟蓝图，并把“让人民吃得放心”的“食品安全战略”作为“健康中国战略”的组成部分和重要保障，把食品安全提升到“建设健康中国、增进人民福祉”的战略高度来规划部署。新时代开启新征程，新矛盾呼唤新作为。十九大报告立足人民最关心最直接最现实的利益问题所作的战略布局，坚持社会共治理念实施食品安全战略，必将对形成严密高效的食品安全治理改革起到巨大思想引领和行动指南作用。

二、构建共建共治共享的食品安全治理格局

民生是人民幸福之基、社会和谐之本。保障和改善民生不仅是新时代社会建设和社会治理实践的根本遵循[2]，而且丰富了习近平新时代中国特色社会主义社会共治理论的内涵。

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。[3]党的十八大以来，党中央积极回应时代关切，顺应人民群众对美好生活的向往，作出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略抉择，以国家治理能力现代化助推民生改善。从“统治”到“管理”，从“管理”再到“治理”，用习近平的话解释就是：“一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[4]凸显我们党执政理念的升华和治国方略的转型。共建共治共享的社会治理格局作为新时代的社会建设模式，一方面，体现了其合作性、公共性和多元性的基本内涵[5]；另一方面，强调社会共同体以惠益共享原则分配公共物品产生的利益，以及以共建共治的理念协同推进社会问题，是习近平新时代中国特色社会主义社会共治理论崭新的社会实践。2013年11月，十八届三中全会公报提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”值得注意的是，公报把食品安全作为社会治理体系的一部分，纳入国家公共安全体系，提出要完善统一权威的食品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品安全。考虑到推进食品安全社会共治离不开自上而下的政府激励和引导，也离不开自下而上的社会认同和协力推动[6]，2014年3月，李克强总理更是在政府工作报告中提出：“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”“建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和可追溯体系”。2015年10月，十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》进一步提出：“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”其中的食品安全治理体系特别醒目，该建议指出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。”这是中央五年规划建议首次以单独成节的方式阐述食品安全。[7]2017年2月，国务院印发《“十三五”国家食品安全规划》，明确提出：到2020年，食品安全治理能力、食品安全水平、食品产业发展水平和人民群众满意度明显提升。重申着力推进监管体制机制改革创新和依法治理，加快形成社会共治格局，推动食品安全现代化治理体系建设，推进健康中国建设。

十九大不仅将治理餐桌污染纳入健康中国战略的范畴，还从“加强和创新社会治理”的纬度保障“舌尖上的安全”，进一步推进食品安全共建共治共享的社会治理格局。把食品安全上升到国家战略高度，也凸显了我国食品安全问题在历史累积和现实困境之下，已经成为当下中国损伤公众幸福感的重要因素，甚至在一定程度上成为质疑政府治理能力的缘由和论据[8]，成为一个需要从政治、经济、社会大局的高度来综合求解的最重要的社会问题之一。为此，十九大报告站在我国发展新的历史方位，对“创新社会治理”作出了部署，以“打造共建共治共享的社会治理格局”作为提高保障和改善民生水平、加强和创新社会治理的重要内容。为此，不断加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。这不仅为新时代加强和创新社会治理指明了具体方向，而且主动适应食品安全治理新常态，为进一步构建食品安全社会共治提供了基本遵循。

党和政府决心改革政府主导的一元化食品安全监管模式，充分体现了以习近平同志为核心的党中央将改革进行到底的坚定决心和政治勇气。原先自上而下的封闭型垂直监管方式，力图动员体制内资源来约束食品经营者的市场行为[9]，虽然也构建了一个以行政监管和法律规制为主，以企业自律和社会监管为辅的多层次、全方位的监管体系[10]，全方位设定了市场主体和监管主体的法律义务，但是随着社会经济结构的复杂化，这种监管模式造成包揽了过多过重监管责任的政府压力加大和效能低下，也影响了第三方监管主体的培养和发育。食品经营者第一责任人的自我约束机制和外部惩戒制度的乏力，更是降低了法律的权威性和遵从性，因而难以彻底改变食品经营者违法成本低、失信收益高的局面，并导致食品安全事件频频发生，给消费者的人身和财产安全带来严重危害。为了解决食品安全监管中存在的公共服务分散不均、监管力量相对不足和微观环境复杂多变等突出问题，以及法律责任偏轻、重典治乱威慑作用尚未得到充分发挥，难以提升消费者对政府监管能力的信心等严峻问题，党和政府决心创新食品安全监管体制，着力健全最严格的食品安全监管制度，构建政府监管、企业自律、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局。食品安全社会共治就成为社会治理模式创新在食品安全领域的重要体现。多元主体参与食品安全治理可以发挥诸多不可替代的社会作用，如有利于全能型政府向有限政府转变、弥补政府失灵的缺陷、减少食品安全监管的行政成本、提升社会自治水平和推动相关法律法规的建立健全。但是，多元主体协同参与固然需要政府简政放权，并不意味着“弱政府”，而是“强政府”。[11]

三、以法治思维凝聚社会共治力量

法律是治国之重器，良法是善治之前提。现代国家治理是规则之治，是良法善治，法治是国家治理现代化的应有之义，并为国家治理现代化提供重要依托。[12]党的十八大报告明确提出：“全面推进依法治国。”党的十八届四中全会进一步提出：“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。”食品安全治理的社会化和法治化是推进国家治理能力现代化的坚固基石[13]，也是法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的逻辑归宿。

食品安全社会共治的实质是，通过政府权利、社会权利和公民权利的重新配置，以及参与主体、行为、责任、制度等要素的有机结合，形成国家、市场和社会之间的聚合力，实现由单一的政府监管模式转向由政府和社会方方面面协同治理食品安全。其实践逻辑包括以下几个方面：一是培育社会监管主体，尤其是发挥第三方认证/检验机构、行业协会、大众传媒和社会公众的作用，减轻政府部门的监管压力；二是实现政府监管行为和监管方式的转变，正确处理政府、社会、市场之间的关系；三是明确社会共治主体的权、责、利，尤其是政府、社会和市场之间的权利边界；四是完善立法，夯实食品安全社会共治的法律基础。[14]为了完善食品安全法，推进食品安全治理的社会化和法治化，2015年4月24日，历时年有余、通过多方征求修改意见和建议、三易其稿、经多次审议的“史上最严”《食品安全法》获高票通过，同年10月1日起施行。新《食品安全法》本着重典治乱的理念，始终保持严惩重处食品安全违法犯罪的高压态势，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。首先，明确严惩重处原则，强化行政执法和刑事司法的有效衔接，防止“以罚代刑”；其次，完善行政责任制度，增设行政拘留，大幅提高罚款额度，增设对重复违法行为和非法提供场所行为的处罚，强化检验机构和认证机构法律责任，细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分；再次，通过强化民事连带责任，增设消费者赔偿首负责任制，完善惩罚性赔偿制度，强化编造散布虚假食品安全信息的民事责任等，扩大民事责任追究范围。特别值得一提的是，新《食品安全法》作为食品安全监管体制改革成果和社会共治格局的法律保障，突出社会力量参与食品安全治理的路径及其制度保障，充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，积极引导各方有序参与安全社会共治。这意味着除了需要行政监管和行政处罚体系外，还需要从民事权利救济和刑事惩罚的角度进行系统治理，把三大法律责任衔接起来，综合运用民事、行政和刑事手段[15]，对引发食品安全事故侵犯消费者合法权益的行为，可能同时追究三种法律责任，尤其需要构建结构完整、功能互补、宽严相济的民事责任体系，运用法治思维和法治方式激发消费者的参与热情。有鉴于此，新《食品安全法》强化了以损害性赔偿为主的权利救济制度，特别是增设网络食品交易第三方平台先行赔付制度、虚假检验报告、虚假认证结论、虚假广告代言的连带责任，强化了编造、散布虚假食品安全信息的民事责任以及特殊情况下免罚不免赔制度等；而且构筑了更严厉更丰满的民事赔偿优先制度和惩罚性赔偿制度，不仅进一步提升民事赔偿责任的预防、救济和惩罚功能，还激励社会公众和消费者积极参与治理食品安全，是食品安全社会共治的必由之路。总之，新《食品安全法》以构建严格的食品安全监管制度为重点，并把社会共治确立为食品安全工作的基本原则。食品损害民事责任制度是食品安全社会共治机制高效运行的重要途径和基本保障，为此，新《食品安全法》重建了社会共治机制和民事责任体系，构筑了较为严厉的首负责任制度、连带责任制度和惩罚性赔偿制度，以利益驱动方式激励消费者自觉发挥“私人检察总长”角色，积极参与食品安全社会共治，主动寻求权利救济，从而“倒逼”食品企业守法经营。

四、食品安全社会共治法治化的趋势展望

在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期，十九大报告将食品安全提升到前所未有的战略高度，进一步推进食品安全治理的社会化和法治化。伴随着我国食品安全治理迈入新时代，2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准通过了备受瞩目的《国务院机构改革方案》，将食品监管划归新组建的国家市场监督管理总局，这意味着我国食品安全治理将迎来一场革命性的大变革。改革食品安全监管体制、实行统一的市场监管体制，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务，也是维护公平竞争的市场秩序、充分释放市场活力的重要保障，更是提升消费者的自主维权意识和市场监督意识，倒逼市场供给质量的提升。[16]改革和法治犹如鸟之双翼、车之双轮。新时代的食品安全市场监管体制改革，也必须充分发挥法治的引领、推动和保障作用，善于以思维和法治方式引领和推动广大消费者积极参与监督市场主体诚信自律和监管主体严格执法。有鉴于此，我国应当继续主动适应新时代食品安全战略对社会共治的法律诉求，在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等环节进一步完善与优化，确保食品安全治理改革行稳致远和最终实现食品安全的“良法善治”。

第一，在科学立法方面，进一步优化《食品安全法》的相关制度。一方面，巩固市场监管体制改革的成果，除去有关食品药品监督管理、质量监督等部门的相关内容；另一方面，需要进一步完善食品消费者激励制度，尤其是民事责任制度。民事责任的法律功能具有补偿功能、惩罚功能，并进一步派生出激励功能、预防功能和教育功能，以激励食品消费者参与打击食品安全违法犯罪。为此，新《食品安全法》精心构建了一个相对严密的民事责任制度体系，在“法律责任”一章中统一规定民事责任、行政责任和刑事责任，并把民事责任置于行政责任和刑事责任之前，以示民事责任的优先地位和核心地位。这是新《食品安全法》的重大创新之一。[17]但是，纵观整部法律，这一次修订仍未摆脱“重行政、轻民事”的瓶颈，在新增设法律责任条款中，公法、私法融合现象明显，民事责任条款的修改数量也远远少于行政责任条款，而且大多是非独立条款，责任范围较窄，内容粗疏，可操作性不强；责任主体也较为单一，仅限于部分食品市场主体和社会监督主体，将食品安全监管主体排除在外。此外，不同责任主体的民事责任类型不尽平衡和不尽合理。诸如此类，都可能给准确理解和正确适用法律带来一定难度。有鉴于此，立法者应当参酌《消费者权益保护法》《产品质量法》《侵权责任法》等相关法律和司法解释，重新缕析、充实、完善相关民事赔偿责任条款，扩大民事赔偿责任主体范围和责任性质，进一步明确检验主体和监督主体的过失赔偿责任，并妥善处理好与相关法律的衔接。

第二，在法律适用方面，进一步完善食品安全执法与司法的衔接。法的生命和权威在于实施。只有切实加强法律的实施，才能把“纸面上的法”转化为“现实中的法”。新《食品安全法》的亮点之一是，从制度上确立了当责任人的财产不足以承担几种性质不同的财产责任时，优先承担民事赔偿责任的法律依据。然而，新《食品安全法》在具体行政执法中还遇到一些思想观念、体制机制和法律技术上的障碍。这就需要开展必要的衔接和协调工作，从技术上解决责任认定和执行顺序带来的尴尬问题，积极探索多种确保民事赔偿优先原则得以实现的模式和渠道。如将民事赔偿权利人纳入刑事财产刑及行政罚款执行程序的案外人中，借助执行异议和执行中止确保民事赔偿优先权实现[18]，扩大食品安全侵权人身损害赔偿的范围，完善食品安全侵权中惩罚性赔偿的规定[19]；或者建立重大食品安全事故国家先行赔付制度，在消费者在食品购买、使用和保存过程中遭遇问题食品严重侵害而尚未查明问题源头、未确定问题责任人、未作出赔付规定、未达成赔付协议时，先行使用行业赔偿基金对受害者先行救助与赔付，然后向责任人追偿垫付赔偿金[20]。

第三，在法律救济方面，进一步提升消费者的市场监管意识和市场主体的守法精神。新《食品安全法》强化民事法律责任追究方面的缺陷，不足以鼓励消费者参与社会共治和敦促食品生产经营者积极守法自律。首先，惩罚性赔偿责任的承担方面，“十倍价款”的惩罚性赔偿数额看似可观，超过新《消费者权益保护法》的数额，但内容不够细化、最低限额过低、适用范围过窄，在实践中未必能实现立法者的预期。此外，新《食品安全法》把惩罚性赔偿金定为价款的十倍或损失的三倍，虽然易于操作，但不考虑生产经营者的主观恶性、行为手段、经济状况、责任大小、损害程度及其社会影响等因素，大有“一刀切”之嫌，很可能导致赔偿数额的畸轻或畸重。其次，消费者实体权利的救济程序方面，需要增强针对性和可操作性。新《食品安全法》的前述制度缺陷可以通过出台相应的司法解释来完善，同时注意吸收最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》成熟做法，明确厘定食品安全纠纷的诉讼程序问题，诸如赋予食品消费者的被告选择权和诉因选择权；当消费者因食品赠品发生质量安全问题受到损害而主张权利的，人民法院不支持经营者以消费者未对赠品支付对价为由的免责抗辩；健全消费者协会依法提起食品消费公益诉讼的规则体系，努力提高法律的可操作性，为食品消费者的权利救济提供有力的程序保障。

第四，在宏观战略方面，将食品安全治理融入党和国家各项工作、融入新时代国家发展战略、融入全面依法治国实践，推动形成食品安全社会共同治理大格局。食品安全社会共治和推动食品安全治理法治化，关键环节是在法治保障基础之上，全面将食品安全治理融入党和国家各项工作、发展战略和执法实践，培养党、国家和全社会食品安全治理的法治思维、法治观念和法治意识。一是要将食品安全治理融入党和国家各项工作。按照党的十九大精神，新时代人民群众对安全和健康提出新的要求，安全和健康是新时代人民美好生活需要的重要目标。各级党委、政府要将食品安全问题作为重大民生工程和重要日程工作常抓不懈，要及时听取和吸收人民群众关于食品安全治理方面的意见、建议和看法，形成制度化、常态化的人民群众食品安全诉求表达和反馈工作体系，尊重人民群众食品安全治理的话语权和监督权。同时，按照“将健康融入所有政策”的基本理念和根本要求，将保障食品安全优先融入各项工作举措和政策方针，切实将食品安全作为新时代民生工程头等大事抓实抓好。二是要将食品安全治理融入新时代国家发展战略。新时代，食品安全关系到人民美好生活需要满足的高度和成效，食品安全已经成为人民生活是否美好的决定性因素。在“将健康融入所有政策”的基础上，将关系到人民健康和人民幸福生活的食品安全治理工作融入新时代国家发展战略，这是新时代坚持和发展中国特色社会主义题中应有之义。从宏观战略层面，食品安全治理融入国家发展战略有两个典型范例：其一，建设美丽中国战略。按照建设美丽中国的工作要求，加强从源头上治理人民生活不健康问题，特别是从水生态、空气、污染源以及其它生态环境方面抓好食品生产、销售和消费工作便是典型例子。以安徽、浙江两省推行的新安江生态补偿机制试点工作为例，从空气、水、森林植被、农药、垃圾等多源头保障生态农业发展，为人民提供绿色、安全、健康的食品，比如生态鱼、蔬菜、稻米等。其二，建设健康中国战略。食品安全治理是建设健康中国战略的重要组成部分。按照《“健康中国2030”规划纲要》，建设健康中国战略包含加强影响健康的环境问题治理、保障食品安全、加强健康法治建设等多方面关于食品安全治理的重要内容。食品安全是保障人民健康源头性问题，健康中国建设的大众指标就是食品安全，而全面深入推进健康中国战略的根本要求之一是全体人民参与健康治理，特别是关乎人民日常生活质量的食品安全治理。由此可见，若要深化推进食品安全社会共治和全面推进食品安全治理法治化，则必须将食品安全治理快速有效融入新时代国家发展战略，特别是直接关系到人民日常健康生活的各项战略安排和战略部署之中。三是要将食品安全治理融入新时代全面依法治国实践。食品安全社会共治的核心要义是动员、组织和依靠人民群众参与食品安全治理和保障食品安全，推进食品安全治理法治化的核心要义是党和国家要建立健全人民全过程参与食品安全治理的法律、规章和制度，保证人民充分享有和真实行使食品安全治理权利。同时，食品安全治理一刻都不放松，一时都不能缺位。这就内在要求推进食品安全治理法治化不能仅仅依靠单一执法，要推进全面综合执法，要以新《食品安全法》为依据，将食品安全执法融入其他各项执法工作之中，形成食品安全治理法治化强大合力和持久动力，全面遏制不健康食品生产、销售和消费，在各项经济活动和执法活动中全面树立食品安全治理优先意识，真正将人民对食品安全日益增长的要求及时有效落实到全面依法治国实践之中。

新形势下，食品安全治理机遇和挑战并存。新《食品安全法》以其强大的制度伟力凝聚了食品安全治理社会化和法治化的民意基础，切实提升民事责任的制裁失信、救济权利和鼓励维权等功能，有效维护食品安全和保障消费者生命健康。同时，还必须坚持严格执法和公正司法，只有“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，才能改变经营者的失信成本高于失信收益、消费者的维权收益低于维权成本的现象，充分发挥市场调节和消费者监督食品安全的作用，尽快实现食品安全社会共治和摆脱日益严重的困局。