房地产长效机制的构建

刘艳 孙传辉

摘要：近20年我国商品住房市场的繁荣不仅带来了我国国民经济和城市化的高速发展，也使得房价出现不合理的快速增长。为了保障我国住房市场的健康发展，我国政府进行了多年的宏观调控，然而却都收效甚微。中央政府开始越来越重视房地产长期调控机制的建立，以回归房子居住功能，保障民生为目标。而房地产长效机制的建立需要多方面的支持，特别是需要地方政府的积极配合与相应。文章从地方政府的角度出发，分析了地方政府的在房地产市场的利益诉求和在过往中的表现，并进一步提出构建房地产长效机制的地方政府行为的建议。

关键词：房地产；长效机制；地方政府

一、 引言

1998年房地产市场化改革以来，我国房地产行业得到了突飞猛进的发展。随着房地产行业产值的不断壮大，牵扯的相关行业越来越广泛，不仅极大地影响着我国宏观经济的运行，还和我国居民生产生活紧密相关。尽管房地产的快速发展对满足人们日益增长的居住需求，带动上下游产业的发展和推动国民经济增长等方面起到了积极的作用。但近二十年来商品住房价格的不断上涨，不仅对我国经济的进一步发展埋下了隐患，还给居民的生活带来了沉重的压力。

为应对住房价格的持续上涨，政府为相继出台了一系列的房地产市场调控政策，诸如“国五条”“国八条”“国十五条”“国十三条”“新国十条”等一再被媒体称为“史上最严厉”的调控政策。然而令人遗憾的是，往往这些调控政策只在刚出台时能够给房地产市场降降温，但很快，住房价格就会得到恢复甚至出现报复性的反弹。事实证明，这些政策不仅不能够很好地调控房价，抑制房地产市场过度投资，甚至还加剧了房地产市场的波动。

近年来，特别是十八大以来，中央政府多次在一些重要会议和文件、报告中提出要加快建立房地产长效机制的问题。在2016年12月14日至16日的中央经济工作会议以及2017年3月召开的中央财经領导小组第十五次会议都在强调：“房地产市场的发展同我国经济发展、金融体系的安全紧密联系在一起；要实现房地产市场的长期稳定健康发展，需要构建系统性的房地产宏观调控的长效机制”。2017年我国19大报告中，讲到“房子是用来住的，不是用来炒的”“应在住房制度的基础上，建立与之配套的土地、金融、税收、法制及市场监管等制度，以建立房地产市场发展的长效机制”。

房地产长效机制的建立，离不开中央政府的政策制定和路线规划，更需要地方政府的积极配合和对政策的贯彻执行。本文希望通过分析过往地方政府在我国房地产市场发展中的利益诉求和表现，并为地方政府在我国房地产市场长效机制的建立过程中扮演积极重要的角色提供建议。

二、 地方政府在房地产市场上的利益诉求

大量的分析地方政府行为的文献指出地方政府的利益主要有辖区内公民福利、财政收入增加和政治晋升（周黎安，2007；陶然等，2010）。而在我国，由于是由上至下的政治体制，地方政府的行为主要受到扩大财政收入和政治晋升的激励。

1. 增加财政收入的激励。1994年分税制改革重新划分了中央和地方的收支责任，这造成了中央和地方的财政收支状况立马发生了显著的变化。在财力划分上，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的21.9%激增到1994年的55.7%。此后中央财政收入占全国财政收入的比重基本稳定在50%～55%之间。在事权划分上，中央政府仅承担了越20%的支出事务。财政与事权的不匹配，造成地方政府财力的缺口十分严重。为满足地方政府履行政府职能所需的财力，地方政府具有强烈的创收动机（贾俊雪和郭庆旺，2008）。而土地作为地方政府的重要资产，随着我国房地产市场化的推进，房地产市场的蓬勃发展和商品住房价格的上升，土地出让获得的土地出让金越来越成为地方政府财政收入的主要来源。据国土资源部数据显示，我国土地出让金规模不断扩大，从2001年的1 295.89亿元，占当年全国GDP的1.37%，占当年地方本级财政收入的18.9%，逐渐上涨到2014年的3.44万亿元，占当年全国GDP的8.3%，占当年地方本级财政收入的45%。地方政府对土地出让金的依赖性不断提高。与此同时，与房地产直接相关的税收收入在地方政府的总的税收收入中的比重也逐渐增加。据中国统计年鉴的数据显示，在2016年我国房产税、耕地占用税、土地增值税、契税以及城镇土地使用税这几类与房地产直接相关的税收收入总和占到了地方收入总和的近20%。因此可以说，房地产市场的兴衰在很大程度上关系到地方政府的财政收入规模，地方政府有很强的动机去干预房地产市场。

2. 政治晋升的激励。20世纪80年代以来，我国地方官员的晋升标准逐渐由过去的以政治表现为主转变为以经济绩效为主，地方经济增长在很大程度上左右着地方官员的升迁机会。随着房地产市场的发展，房地产越来越成为拉动地方投资，就业和经济增长的重要动力之一。数据显示，房地产企业开发投资额从1998年的2.8万亿元快速上涨到2016年60.6万亿元，约占全社会固定资产完成额的17%。地产企业的开发投资带来的固定资本形成不仅会直接进入支出法的国内生产总值的资本形成总额，同时由于其存续和折旧时间长，对经济发展的后续影响也非常大。同时，商品房销售额占国内生产总值的比重呈现持续上涨的态势，占GDP的比重从1998年的2.9%持续上涨到15.8%。 此外，房地产行业的蓬勃发展也提供了大量的就业机会。2003年～2016年，房地产企业总就业人数从82万多人增加到275万人。如果考虑到房地产行业带动的相关上下游产业如中介服务、装修、建筑业、建材制造业等行业，提供的居民就业机会就更为庞大。由此可见，通过促进房地产行业的发展，地方政府能够使得当地经济较快发展，获得较快的GDP增长，地方政府官员从而能够得到更多的晋升机会。

三、 地方政府在房地产市场上的表现

如上一节所述，地方政府具有很大的动机去干预本地房地产市场的发展。具体干预的表现可以归纳为以下几点：

1. 低价大量供应工业用地，压缩商业用地额度。地方政府为了吸引企业投资，一方面加大道路等基础设施建设，做好辖区内的配套服务，提供税收优惠政策。另一方面，更是以稀缺的土地资源作为政策工具进行招商引资，低价甚至无偿提供厂房用地。然而在土地有限且中央政府对新增建设用地进行严格的总量控制的背景下，地方工业用地的大量供应必然会压缩商业用地额度。在此种供地模式下，一方面，不仅吸引资本投资，降低工业生产成本，促进当地工业发展，带动地区GDP 的增长（范剑勇等，2015）；另一方面，有限的商业用地供应，在市场化的“招拍挂”的竞买手段下，价格被大幅推高，地方政府可以从中获得高额的土地出让金收入，但也造成商品住房的成本上升，推高住房价格。

2. 减少保障房的供给。保障房建设作为改善中低收入及困难群体基本居住条件的一项国家重要民生工程，近年来，中央政府一再出台一系列的保障住房优惠政策，但地方政府的具体落实却表现的很不尽人意。减少、延迟或取消经济适用房、政策性租赁住房等供应，选址离城市中心距离远、交通生活设施配套建设严重滞后的地区等等地方政府消极对待保障住房的事实比比皆是。如HUANG研究指出2010年入住廉 租房的城镇家庭不足3%，2011年幼1 540万的低收入家庭需要住房保障体系，而当年新增的各类保障房数量只有1 000万套左右。Yang和Chen发现，北京86%的限价房和50%的经济适用房项目位于较为偏远的五环至六环地区，地铁站、 学校和医院与这些保障房离得很远。造成地方政府消极对待保障房的原因一方面是保障房的建设不仅会减少商业住房用地，从而降低土地租金收入，同时还会给地方政府带来巨大的财政压力；另一方面，保障房建设的收益要在中长期才会显现，而地方官员任期较短，难以满足他们短期内创造政绩以提升晋升几率的要求（郑思齐、张英杰，2010）。

3. 加大对房地产企业的信贷支持。房地产行业是高负债、高杠杆的资本密集型产业外部资金的获得对房地产企业的发展至关重要。而在我国信贷市场主要由商业银行贷款构成。尽管从2004年开始我国各大国有银行相继完成了股份制改造并顺利上市，但地方政府以各种手段对银行信贷干预仍十分多见（冯涛，2006）。由于属地关系的存在，地方政府常常能够从行政命令上对当地的商业银行进行相关的管制或控制，对由地方自己成立的地方中小商业银行则甚至明目张胆的直接进行干预，使得银行的信贷政策偏向符合地方经济发展需要的房地产企业（伍艳、文斌，2012）。另一方面，中央政府对房地产市场进行宏观调控过程中，为了理性引导房地产商投资行为，打击相关利益集团及个人的商业性投机炒房行为，出台许多全国范围内的宏观调控政策。比如，提高房地产开发商开发和建筑过程中自有资金所占的比例，对居民购房的条件和相关门槛进行限制，对房地产开发以及居民购房的贷款利息进行调高。但与此同时，地方政府，包括上海、北京、杭州等地区却不断出台帮助缓解房地产企业和投机炒房者资金链紧张的政策。比如，允许房地产开发商分期给付土地出让金，甚至进一步降低土地出让金首付的比例并延长相应各期土地出让金支付的时间，对住房商业贷款转公积金贷款的行为暗中默许，大幅增加住房公积金贷款的金额，帮助开通住房公积金异地贷款的渠道等政策措施。在一些个别严重的地区，地方政府甚至在行政上命令当地财政部门为主要房地产商贷款提供担保。（杨帆、卢周来，2010）。

4. 给予房地产企业的税收优惠。地方政府在促进当地经济发展时，一个重要的政策即是给予税收优惠。在刺激当地房地产企业发展时，地方政府的税收优惠政策也是不遗余力。一个典型的例子是在2006年，国税总局出台了通知规定，“从8月开始，居民在进行个人二手房转让所得的出让收益需要缴纳20%的个税，但对于没有房屋原值凭证的，可以按交易全额的1%～3%计税”。在通知下达后，各地地方政府出现对该通知的各种变相解读和执行。如，上海、杭州等地方政府出台相关规定要求，对于进行二手房转让的居民，能提供房屋原值凭证的，可以在减去各种合理费用后按房屋售价和购买时的成本价格的差额征收20%个税；而不能提供房屋原值凭证的，则直接按房屋售价的1%进行纳税。而在实际的执行过程中，相关的减免更甚，这些地方政府执行人员根本不让居民提供房屋的原值凭证，直接按住房的售价的1%进行计税（宋春合、吴福象，2017）。不仅如此，杭州、成都、西安等城市都出台过减免契税或者直接暗中对购房者给予财政补贴的政策。

四、 房地产市场长效机制需要地方政府发挥积极作用

所谓房地产长效机制，就是指使制度能够长期正常运行，同时能够发挥预期功能的一种配套制度，是房地产市场相对稳定的引导机制。房地产市场长效机制是系统性改革，需要多方面的配合。地方政府作为地区房地产政策的直接执行者，不能因为地方利益的需要使得政策变形变质得不到有效实施。构建房地产市场长效机制，不仅需要规范地方政府行为，更需要调动地方政府的主观积极能动性。

一方面，加快完善地方税收体系，适时推出房地产税。从前文分析，地方政府热衷于推动商品住房投资及住房价格上涨一个重要原因是它能给地方政府带来巨大税收利益，而这本质上是地方税制体系建设存在先天缺陷。我国现行的税收制度虽然划归地方税的种类不少，但主体税种不明确，总的税收收入规模也偏小，不能很好的保障地方经常性支出的需要。因此，进行科学的财政税收体制改革势在必行，逐步调整中央和地方的事权分配，将一些事关全局的民生支出上收中央，进一步减轻地方政府的财政压力；推进税收领域的制度创新，从各国经验来看，适时开征房产税，降低房地产流通环节的税费，适当提高保有环节的税收，是规范房地产行业健康发展的非常行之有效的途径。这不仅可以为地方政府带来稳定的税收收入来源，同时抑制炒房囤房等住房投资投机行为，实现“房屋是用来住的，不是用来炒”的目标。

另一方面，建立合理的人事干部选拔制度，纠正“唯GDP”的干部考核评价体系。随着我国经济进入新常态，我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，发展方式开始从规模速度型向质量效率型转变。政府的人事干部选拔制度也应适时做出调整，积极推进我国干部人事制度改革，逐步轉变以单纯的经济增长为核心的官员考核，更加注重民生和经济质量。促进地方政府树立更加正确的政绩观，规避地方政府官员为仕途利益对土地财政和房地产市场的过分以来，实现我国地方政府和房地产市场的稳健发展。

五、 地方政府在构建房地产长效机制中的措施建议

1. 适当增加城市商业住房建设用地的供给，构建土地供给与常住人口、房价与常住人口之间的联动机制。在坚持“招标挂”的土地出让制度前提下，明确对竞拍企业的资质要求，土地用途，规划方案及有关配套指标的公示要求，加大对房地产开发企业囤地迟建，捂盘惜售的行为的处罚力度，严格规定在开发周期内完成建设。增加保障性住房建设和租赁住房建设用地的需要，加大房地产开发企业的土地开发自持比例。

2. 加快完善住房租赁体系的建设。完善住房租赁体系是进一步深化我国住房制度改革的重要内容，同时也是实现居民住有所居的重要途径。地方政府在通过增大房地产企业土地自持比例，确保租赁住房建设的力度的同时，更需要加大对租赁住房的扶持力度和相关管理。建立住房租赁信息中心，提供集约化，专业化的服务，给予财政补贴和税收优惠，加强行业监管力度，规范和完善市场行为，建立高效透明的住房租赁市场。

3. 加大基础设施建设和基础服务的均等化。人们对住房的购买热情很大程度上是源于住房和医疗，教育等公共资源密切挂钩关联。稀缺的公共服务和不均等分布造成了人口的流入和集聚，从而造成部分地区的房价高涨。构建完善的房地产市场宏观调控长效机制，解决公共资源的过度集中是问题的关键。地方政府一方面要提高基础设施，特别是关乎居民生活的医疗教育和交通等的建设力度，这需要地方政府对地区居民生活质量的足够重视。另一方面，加大对基础设施服务的均等化，使地区之间、农村和城镇之间的居民都能享受同等的教育医疗条件。

4. 降低地区经济对房地产行业的依赖，大力谋求和发展其他产业经济。建立房地产长效调控机制，就要根除地方政府和地方经济对房地产市场的过分依赖，这能从根本上解决地方政府因为利益问题对房地产市场进行胡乱干预，从而扰动房地产市场的健康发展的问题。当然，由于房地产行业长期占据国民经济的重要地位，其他产业一时难以取代房地产对地方经济的影响。但在逐渐建立起住房市场的长效调控机制过程中，逐渐培育起其他地区支柱性产业是大势所趋的。

房地产长效机制的建立涉及到土地制度改革、金融风险防范、财税制度健全、相关法律完善等方方面面，需要各方参与者的共同努力。地方政府要真正从整体利益出发，以身作则，完善自身责任机制，充当好房地产市场宏观调控政策的执行者角色，为我国房地产市场的长期平稳健康做出自己的力量。

参考文献：

[1] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究，2007，（7）：4-20.

[2] 陶然，苏福兵，陆曦，朱煜铭.经济增长能够带来晋升吗？——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估[J].管理世界，2010，（12）：13-26.

[3] 范剑勇，莫家伟，张吉鹏.居住模式与城镇化——基于土地供给视角的经验研究[J].中国社会科学，2015，（4）：44-63.

[4] 郑思齐，张英杰.保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实[J].现代城市研究，2010，（9）：18-23.

[5] 宋春合，吴福象.相机抉择、房价预期与地方政府房地产市场干预[J].经济问题探索，2017，（1）：9-15.

作者简介：刘艳（1981-），女，汉族，山西省吕梁市人，中国人民大学财政金融学院博士生，山西省财经大学讲师，研究方向为财税理论与政策；孙传辉（1991-），男，漢族，江西省吉安市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为财政货币政策、房地产经济。