制度软约束下地方政府投资行为研究

摘要：由于长期以来对经济建设的过度强调、事权与支出责任的不对称和财税体制的不健全，地方政府投资存在着投资规模偏大、投资结构失衡、投资决策过于主观和融资渠道过于单一等问题。因此，需要完善地方政府的投资决策机制，提高投资决策水平；建立合理的政绩考核指标体系，引导正确的投资方向，优化投资结构；积极培育地方主体税种，通过PPP等模式缓解财政压力，提高投资效率。

关键词：地方政府投资行为；投资结构；财税体制；PPP

政府在收入分配、环境保护、资源可持续利用和公共物品提供等市场失灵领域发挥着无可替代的作用。中国改革开放近40年从一个积弱落后的国家一跃成为世界第二大经济体，创造了世界经济增长奇迹，在这一进程中，地方政府投资功不可没。没有地方政府不遺余力地推进基础设施建设，我们不可能取得今天举世瞩目的成就。然而，由于我国市场机制不完善、政治体制不健全，导致地方政府投资存在很多问题，尤其是新常态下，过去靠地方政府大规模基建投资拉动GDP增长难以为继，需要对政府投资行为进行进一步规范和治理。

一、 地方政府投资行为存在的问题

地方政府的投资模式基本都是大规模投资基础设施建设来推动GDP增长，投资模式粗放，投资效率偏低，对私人部门挤占较多，市场扭曲较大。

1. 投资规模偏大。随着经济总量的增加，世界各国政府投资的绝对规模也不断增加，但占GDP的比重却呈逐年下降趋势。以美国为例，美国政府投资占GDP的比例总体趋于下降，1959年是7%，1978年下降至4.6%，1998年下降至3.7%，2009年为应对金融危机，政府投资增加至4.5%，2009年以后又呈逐年下降趋势。目前受紧缩政策影响，美国公共领域的投资占GDP的比重下降至3.4%，低于战后5%的水平。1995年～2015年欧盟国家政府投资稳定在2.3%～3.7%之间，英国在1.2%～3.5%之间，德国在1.8%～2.9%之间，法国在2.8%～4.3%至今，英国、德国政府投资水平略低于欧盟，法国略高。然而，就目前掌握的资料来看，中国政府投资规模从1996年的3 045.1亿元增加到2015年的111 508.3亿元，年均增长率高达23.6%，政府投资规模占GDP的比重由1996年的4.3%增加到2015年的15.3%，远高于世界主要发达经济体。政府投资规模过大势必会对私人部门投资产生“挤出效应”，从而造成全社会投资效率的下降。

2. 投资结构失衡。政府投资作为弥补市场失灵的主要宏观调控手段，应该集中在以下领域：具有非竞争性和非排他性的公共物品；具有显著的正外部性受益的产品和服务；具对经济的引导和调节作用的产品和服务。但从目前地方政府的投资行为来看，政府投资涉及面过广，除了公共产品领域外，政府投资还广泛分布在竞争性领域。根据中国社科院财经战略研究院发布的《中国公共财政建设报告2014（全国版）》，各级政府预算内资金投资行业分布仍然较宽，2009年～2011年60%以上的竞争性行业有国家预算内资金投入，且竞争性行业固定资产投资中来自预算内资金比重不断增加。报告提供的数据显示，2009年预算内资金对竞争性行业的投资比重为8.91%，2010年为11.40%，2011年为12.83%。

3. 投资决策具有较大的主观性和随意性。地方政府的投资活动缺乏有效的约束，其投资大多数是处于对政绩的追求，而在任期内最大化追逐经济利益，忽略了投资项目本身对资源环境的掠夺和破坏带来的负外部性。投资决策缺乏科学性，上不上项目、上什么项目完全由主要领导和分管领导根据自身的政治意图拍板决定，即使是领导班子集体决策，大多也是服从主要领导的意图，从而使投资项目的决策具有很大的随意性和主观性。再者，社会公众缺乏参与政府投资决策的渠道，政府投资项目的透明度很低，公众的知情权被严重剥夺，即使实施政府重大建设项目批准和实施领域政府信息公开措施，鉴于公众缺乏信息反馈和参与决策的渠道，也只是流于形式，投资决策民主化程度很低。此外，地方政府投资尚未建立起第三方论证评估体系，在决策机制上缺少第三方决策参与，缺乏必要的风险论证和可行性论证，决策约束欠缺导致社会风险明显上升。

4. 融资渠道单一。地方政府为各项基建项目和公共服务的融资主要依靠地方政府融资平台来完成，但是资金来源比较单一，85%以上主要依靠银行贷款。地方政府以土地出让收益和财政专项收费作为还款来源，地方财政直接或间接承担偿债责任，为融资平台注入政府信用，企业运营缺乏监管，造成了融资平台过度负债，风险不断积累。2014年9月，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出“划清政府与企业界限，剥离融资平台政府融资职能，政府债务只能政府部门举债，融资平台不得新增政府债务”。2017年5月财政部等6部委发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》规定“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源”。这些规定基本上废除了地方政府通过融资平台进行项目融资，过去的融资模式难以为继，地方政府亟需探索新的融资模式来弥补财政资金缺口。

二、 地方政府投资行为产生的深层次原因

地方政府投资问题的根源在于中央与地方事权与支出责任划分不合理，财税收入过于向上集中，政绩考核偏重经济建设。加之，地方政府投资处于制度软约束下，缺乏有效的监督机制，导致地方政府在投资决策时具有很大的主观性和随意性。

1. 中央政府与地方政府的支出责任划分不合理。我国中央政府和地方政府财政收入和财政支出严重不对称，中央财政收入占比过高，但支出责任小；地方政府财政收入占比低，但支出责任大。从2011年～2016年中央和地方政府的财政收入和支出情况可以看出，地方政府用55%以下的财政收入却承担了85%以上的支出，支出责任明显高于中央政府。而在美国，2004年～2016年，联邦政府支出占政府总支出的比例均在50%以上。具体来讲，我国中央和地方支出责任呈现出以下特点：一是在全国公共财政支出各类项目中，中央支出比例超过一半的只有4项，在一半以下的高达18项；地方政府支出比例超过90%的高达14项，在90%以下的只有8项。二是没有中央政府全额承担的项目，即使在国防和外交全国性服务领域内，地方政府也承担一定比例的支出。三是中央政府在社会保障、医疗卫生和基础教育里承担的支出责任较低。

2. 政绩考核标准过于偏重经济建设。长期以来，地方政府官员的政绩考核主要与经济指标相挂钩，经济发展好、GDP增长快的地区行政主官更容易得到升迁。导致地方政府一味追求GDP，盲目举债搞“政绩工程”，恶性竞争、重复建设，地区产业同构化严重，造成严重的资源浪费、生态破坏和环境污染，留下一摊子烂账。近些年，虽然中央有意淡化经济增长指标，不搞地区生产总值及增长率排名，有意增加民生改善、社会进步、生态效益等考核内容，但这些指标缺乏客观的、可量化、可对比的标准，且涉及民生利益和生态环境治理的工作进度缓慢，任期内难以有明显改善，而GDP考核仍是政绩考核的重点内容。

3. 地方政府投资缺乏有效的监督机制。一是缺乏有效的公众监督机制。与发达国家相比，我国地方政府在公共事务管理和公共服务提供方面积极性较差，政府更热衷投资开展大规模城市建设。其主要原因在于地方政府官员的任命权在上级政府而非公众手中，公众手中缺乏决定官员“政治生命”的选票，因而政府官员在进行投资决策时，很难从公众利益出发，选择对民生福祉改善较大的投资项目，而是更关心投资项目对本地区GDP的贡献率。另一方面，我国长期以来实行的户籍制度，制约了公众在地区间自由流动，“用脚投票”来选择优质公共服务的机制也得不到有效发挥。在“手脚被缚”的情况下，公众对政府投资的监督渠道被堵塞，公众监督积极性普遍不高。二是缺乏有效的内部监督机制。目前地方政府投资项目仍然局限于内部监管，主要由政府设立的隶属于自身的专门监管机构实施监督管理，这种监管方式缺乏公正性、合理性和科学性。三是没有建立第三方监督体系。从目前地方政府投资管理实际来看，大多数没有引入独立的第三方力量对政府投资活动进行监督，目前存在的一些工程咨询公司也和政府有着千丝万缕的利益联系，往往做出地方政府期望的决策，有失客观性。

4. 财税体制不合理。我国财税体制的不合理性主要体现在两个方面。一是财税收入过于向上集中。分税制提高了中央财政收入在全国财政收入的比重，地方税收收入规模偏小，但支出责任偏大。以2016年为例，中央税收收入占全国税收收入的50.4%，地方税收收入占49.6%，但在全国一般公共预算支出中，中央财政支出比重为15%，地方财政支出比重却高达85%。二是地方缺乏主体税种。国地方政府的税收收入长期以来主要依靠增值税和营业税为主的流转税，2016年增值税和营业税征收总额占全部税收收入的46%。营改增全面实施以后，地方税主体税种缺失问题进一步凸显，地方政府财力被进一步削弱，然而支出责任并没有减弱。这种情况下，巨额的土地出让收入成为各级地方政府竞相追逐的“香饽饽”，同时也迫使地方政府重点发展对财政贡献较大的工业，拼命拓展财源，重复投资、资源浪费、环境污染等怪相层出不穷。

三、 规范地方政府投资行为的对策

新常态下，政府财政收入很难保持以往的高速增长，政府应该利用好手中能够用于投资的资金，改变以往贪大求全追求高增长的投资理念，坚持有所谓有所不为，进一步明确投资方向，优化投资结构，提高投资的质量和效益。

1. 合理划分中央与地方政府财政事权与支出责任。进一步明确各级政府的投资事权，适度加强中央的财政事权，将保障国家安全、维护全国统一市场、体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面事项划给中央。将社会治安、市政交通、城乡社区事务等地域性强的基本公共服务确定为地方的财政事权。逐步减少中央与地方共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围和影响程度，将义务教育、科技文化、社会保障、跨省重大基础设施建设和环境保护等既体现中央意图又具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，避免由于职责不清造成互相推诿。

2. 优化政府投资结构。明确投资方向和投资的优先顺序，优化投资结构，将政府投资主要集中于以下领域：一是城乡、区域间基础设施的互联互通。我国拥有世界上最大的高速公路规模，但总体通行能力却不如发达国家，各省、市交界处存在很多“断头路”，贫困山区一些市县有的还没通高速公路。下一步要重点推进行政交界处"断头路"的建设，推进集中连片特困地区交通基础设施建设和道路扩容改造。二是市政建设。加快推进"海绵城市"建设，有效缓解城市内涝，重点推进城市排水设施、污水管网、污水收集和利用设施建设。三是环境保护。根据发达国家经验，环保投入占GDP的比重达1.5%时环境才会停止继续恶化，达3%以上时，环境质量才会有所改善，而目前我国环保投入之占GDP的1.2%（2016年数据），投资量远远不够。下一步要加大对环境保護的资金投入，重点开展大气、水、土壤污染的综合治理，强化重点污染物的治理，实施重大生态修复工程，全面提升环境承载力。三是智能制造和“工业4.0”。未来政府应该不遗余力加大对智能制造的投入力度，重点促进移动互联网、物联网、大数据、云计算为代表的新一代信息技术发展，并促进信息技术在农业、服务业领域的运用，促进产业融合发展。四是健康养老。到2020年，我国老年人口将增加到2.6亿，2050年，将达到4.4亿左右。快速增长的老龄化人口和养老服务的巨大需求缺口预示着养老产业进入重要发展时期，这是需要政府加大投资的领域。

3. 完善政绩考核指标体系。政绩考核指标体系要因地制宜，根据地区实际情况设置各有侧重、各有特色的考核指标。根据主体功能区的定位和发展要求，对于优化开发区和重点开发区在保留GDP增长率等经济指标的同时，增加产业结构调整和自主创新能力的考核，同时将地区可持续发展、义务教育、公共服务、社会保障水平、人民生活和生态文明建设纳入到干部政绩指标考核体系中，确定具体的量化标准，并赋予更多的分值和权重；对限制开发区域和生态脆弱区要逐步取消GDP考核，重点考核农业发展和生态效益指标；对禁止开发区重点考核资源管护情况和生态改良情况，可与自然资源资产负债表结合起来；对国家扶贫开发工作重点县要增加贫困发生率、居民健康状况和基本公共服务指标的考核。

4. 建立科学的投资决策机制。建立基于现代决策理论评价体系的科学决策机制，凡是政府投资项目都要引入符合资质要求第三方机构开展评估论证，通过招投标方法确定第三方机构，避免其与政府的利益交叉。特别重大的项目还应实行专家评议制度，充分听取专家的意见和建议，对专家提出的“不可行性”分析进行详细论证，对于一半以上专家反对的投资项目要及时中止，以防专家评议制度流于形式。实行重大决策听证会制度和终身责任追究制度，对涉及公众切身利益、可能影响社会稳定的应当举行听证会，通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论等程序，提高投资决策的科学化、民主化、透明化水平。

5. 积极培育地方税主体税种。借鉴发达国家地方政府的经验，开征财产税，研究并尽快出台房地产税的征收细则。美国和英国都选择财产税作为地方政府主体税种，财产税占全部税收收入的70%以上。日本也选择财产税和所得税作为地方政府的主体税种，两种主体税种合计占比80%左右，是地方财政的主要收入来源。财产税中占比最高的是房地产税，因为房地产税税基具有稳定性、区域性和非流动性，最适合作为地方税的主体税种。2011年，我国共有135亿平方米的住宅可以征房产税，按照平均房价6 000元/平方米，房产税率1.2%，住宅部分的房产税可达9 700亿元以上，高于同期的土地出让净收益。随着住宅面积的增加，房产税可以作为地方稳定的收入来源。同时，在不违背宪法和税法的前提下，赋予地方政府适当的税权，在一定范围内适当调整税率，以激励地方政府挖掘本地区的税收潜力。

6. 积极稳妥地推进PPP模式。积极稳妥地鼓励和引导社会资本参与城市基础设施建设与公共产品和服务的供给，通过设立合资企业、特许经营、合同承包、管理者收购、国有企业股权装让或政府补贴等形式开展公私合营。完善投资回报机制，建立稳定可预期的、动态可调整的、激励相容的投资回报机制，同时为防止社会资本出现道德风险，设置惩罚机制，根据社会资本的表现调整投资回报。中央有关部门应根据PPP项目的行业特性，借鉴国债收益率的定价基准方法，分行业、年限制定PPP项目行业收益率标准指导性文件，并随时间推移进行动态调整，以增强社会资本对投资回报的预期。在PPP项目实施过程中，政府应改变以往的强势主导地位，本着公平公正的契约精神，确定双方都能接受的投资收益率均衡点。建立合理的风险分担机制，由于PPP项目建设运营周期较长，不确定性因素较多，需要项目参与方共同的分担不同的风险，政府部门主要承担法律风险、政治风险、政策风险、国有化风险和最低需求风险，私人部门主要承担设计、建设、经营、财务等风险，不可抗力风险由政府和私人部门共同承担。同时，加强政府信用建设，对政府对PPP项目承诺的支出责任纳入年度预算，防止“新官不理旧账”，消除社会资本对政府换届的顾虑。

参考文献：

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作者简介：王旭阳（1986-），女，汉族，山东省滨州市人，中国社会科学院研究生院投资经济系博士生，研究方向为区域经济学、宏观经济学。