中国混合所有制改革与国有企业对外直接投资的新机遇

摘要：在世界经济陷入深入调整期，“逆全球化”趋势渐增，中国经济面临结构转型、发展方式转变的大背景下，近几年中国对外直接投资的迅速发展成为中国经济发展中的亮点，而国有企业作为对外直接投资的主力军，在其中发挥着重要的作用。但国有企业自身面临着企业效率低、活力小、发展模式固化等问题的同时，还需要应对国际政治、经济环境复杂变化以及西方发达国家限制性政策增加的挑战。作为一个历史过渡性的制度安排，混合所有制改革能够渐进式地解决国有企业自身的问题，并给国有企业对外直接投资带来新的机遇。

关键词：国有企业；混合所有制改革；对外直接投资

一、 引言

从2008年经济危机爆发已经过去十年了，世界经济并没有迎来期待中的全面复苏，各大经济体依然处于增长缓慢、深度调整的状态中。经济的长期低迷伴随着“逆全球化”趋势的逐渐增强，贸易保护主义抬头，多边贸易合作机制缩水等等。反观中国经济，经济增速虽有下降，但逐渐趋稳，经济发展处于L型的相对平缓阶段，但也面临转型升级的压力，因此我们更需要发展深度的国际合作，全面融入国际市场，中国对外直接投资（OFDI）的迅速增长、“一带一路”倡议的发展既是中国经济国际化发展需求的体现。

自2000年，“走出去”战略提出并实施，近20年期间，中国企业不断的深入国际市场，融入全球产业链，为中国经济提供增长的动力，推动经济转型升级。2015年，中国对外直接投资首次实现了直接投资项下的资本净流出，但自2016年12月中国企业OFDI出现了大幅回落的趋势，2017年，投资额为1 200.8亿美元，同比下降29.4%。其中，中国对北美地区投资下降35%，房地产业，文化、体育和娱乐业的OFDI下降比例也比较明显。原因一方面来自于国内，由于政府加强了对外直接投资的审查和限制力度以遏制非理性投资，维持国际收支平衡，避免金融系统风险；另一方面来自国外，部分发达国家如美国、德国等出于中国资本的恐慌，收紧了作为东道国接受OFDI的政策和制度。

在中国对外直接投资的参与者中，国有企业是中国企业“走出去”的排头兵和主力军，同时，也是我国国民经济发展的中坚力量，但随着中国资本在国际市场中发挥越来越重要的作用，国有企业作为西方发达国家质疑中国“国家资本主义”的主要对象，其对外直接投资首当其冲的受到了各种政策限制，这给中国资本“走出去”带来了新的挑战。2013年，新一轮的国有企业改革开始，在划分国有企业不同类别的基础上，对其中一部分国有企业进行混合所有制改革，转换国有企业经营机制，提高国有资本运营效率的同时，又能充分发挥各种所有制资本的优势。2017年，党的十九大报告中指出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业”，这意味着，国有企业混合所有制改革对于中国企业全球化发展具有重要意义。

二、 中国国有企业对外直接投资的现状及面临的挑战

1. 中国国有企业对外直接投资的现状。首先，国有企业数量占比迅速下降，存量占比下降缓慢。根据商务部的统计数据，2016年末，中国对外直接投资者达到2.44万家，国有企业仅占5.2%。2006年～2016年，国有企业投资者数量和其占比基本处于连续下降的趋势，但投资者数量下降幅度明显小于占比，可見，在这10年期间，中国对外直接投资者中民营企业数量增加迅速。从存量上看，国有企业OFDI在中国企业“走出去”的早期占到主要部分。2006年，国有企业非金融类对外直接投资存量占81%，近几年，随着中国OFDI的多元化发展，占比逐渐小幅下降，2016年末，国有企业存量占比依然过半，达到54.3%。

其次，从行业角度来看，国有企业在中国对外直接投资发展的初期主要投资于侧重于能源产业，随着“一带一路”倡议的不断发展以及对海外市场的深入了解，国有企业的投资逐渐拓宽到制造业、基础设施、高端技术产业等。据统计，2015年，国有企业对外直接投资行业分布占比最多的是交通运输业、能源、房地产领域，三个行业占比达到78%；民营企业更多的是聚焦于服务业、加工制造业等领域。

再次，从地理分布来看，国有企业主要投资于发展中国家，2015年，国有企业对巴西的直接投资达到61.5亿美元，其次是巴基斯坦、印度尼西亚。而民营企业主要投资于发达国家，主要是由于民营企业对于风险的抵抗能力较小，更倾向于选择制度优良的国家进行投资。

最后，从收入水平地区分布来看，国有企业从主要投资于中高收入地区向低收入地区转变。而民营企业对于中高收入地区的投资热情一直不减，而较少投资于低收入地区。

2. 中国国有企业对外直接投资面临的挑战。在中国对外直接投资发展的初期，国有企业在中国对外直接投资中的占有重要地位，主要是由于一方面部分大型国有企业在特定行业内具有垄断性优势，具有高盈利能力；另一方面，部分国有企业可以获得低成本的融资或投资补贴、政策保障等优惠条件。但随着国际国内环境的改变，国有企业对外直接投资面临着严峻的挑战。

第一，从国有企业自身来讲，投资运营、风险意识、企业灵活度等综合素质不足。首先，国有企业在国内无论从资金来源还是市场占领，国有企业都有着天然的优势。但是，在面对复杂的国际投资环境，与国内法律、经济、人文环境都有着巨大差异的国际市场时，国有企业的这些固有模式和认知成为了束缚其对外直接投资的发展"裹脚布"。其次，国有企业在自身技术、管理经验、法律意识等方面比民营企业略差，从而导致企业进行对外直接投资的过程中出现信息不对称、效率低、容易出现纠纷等各种问题。再次，国有企业由于背后有政府的支持，造成在对外直接投资目的地和项目的选择时，倾向于承担更大的政治、经济风险，但国有企业自身灵活度较差，导致在面对风险时无法及时应对，最后带来了企业和国家的损失。

第二，从政策环境来看，国有企业对外直接投资的国际政策和国内审查均趋向收紧。近几年，中国资本在国际市场中的活跃度引起了部分西方发达国家的质疑。美国、加拿大、德国等国家都对国有企业的对外直接投资加强了审核，并在部分行业进行了限制准入的条款。在2015年的“资本狂欢”之后，中国外汇管理局联合中国商务部等一起加强了对企业对外直接投资真实性、合规性的审查，其中国有企业作为重中之重，可以说，国有企业的对外直接投资受到了国内与国外政策环境的严峻挑战。

三、 新一轮中国国有企业混合所有制改革的现状及成果

新一轮国有企业改革始于2013年党的十八届三中全会，会议中明确提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式；发展混合所有制经济的重点在于通过国有资本股份化和股权多元化将国有企业的所有权和经营权分开。混合所有制作为国有企业发展过程中的一种过渡性制度安排，通过增强企业活力和创新力、提高国有资本运营效率、转变监管方式，同时避免剧烈改革带来的不确定性风险，“培育具有全球竞争力的世界一流企业”。2017年是中国国有企业混合所有制改革的落地之年，也是改革实施的关键之年，改革已经初有成效。

1. 混合所有制改革的政策体系已经基本完善。我国政府各部门针对此轮的国有企业改革制定了“1+N”文件体系。2015年9月，中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》作为新一轮国有企业改革的纲领性文件，也就是“1+N”文件体系中的“1”。随后，中央部委层面出台了102个配套文件，各地方也相应出台了926个配套文件。此外，中央企业和地方国有企业根据自身改革的需要，制定了更有实践性和针对性的方案和规划等。

2. 混合所有制改革在各层级、各省份的改革路径均有所创新。本轮混改将国有企业的功能界定和分类作为进行混合所有制改革的首要任务，以此在促进国有企业差异化改革和发展路径，同时有效加强国资委等部门的精准管理。根据2015年12月发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（简称《指导意见》），建议将国有企业分为公益类和商业类两大类，更进一步的，将商业类再划分为三类，并对三类不同的商业类国有企业在混改中的国有资本控股比例进行了指导。随后，从2016年开始，浙江、山东等各省份在《指导意见》基础上，结合各省实际情况，对省属国有企业进行分类。此外，2017年6月国资委对中央企业的分类也有新的发展和规划，“未来中央企业将主要分为三类，即实体产业集团、投资公司和运营公司”。“三类公司”肩负着不同的使命，运营公司着重于对国有企业资本运营效率的提升，投资公司侧重于推动产业升级和国有资产结构优化，而实体产业集团主要专注于实体经济。

3. 试点先行是推进具有垄断性质的重点领域混改的重要方式。由于重点领域的混合所有制改革对于国企改革来说属于突破性举动，所以推行试点能够在保证国家政治经济稳定发展的前提下，探索出适合的改革道路，加快改革的深度。第一批试点确定了9家企业中央企业；第二批确定了10家中央企业，前两批企业涉及配售电、电力装备、铁路装备、航空物流、民航信息服务、基础电信、国防军工、金融等领域。2017年12月，第三批试点企业名单已经确定但还未公布，共31家，部分地方国有企业入选，这次试点不仅仅是数量的增加，而且涉及领域不断扩大，石油天然气和铁路两大领域很有可能加入。

4. 混合所有制改革在各类、各级、各行业企业中的深度和广度不段拓展。混合所有制改革的推进是并非全面展开，而是伴随着制度的完善、路径的规划等等逐步进行的。依照国资委对国有企业功能和类别的划分，处于充分竞争行业的商业类国有企业的混改进展最快，而公益类企业进展最为缓慢。从企业所处行业来看，房地产、建筑、通信等行业的混改成果较大。从企业层级来看，中央企业集团仅有三家为混合所有制，一级子公司占比达到22.5%，混改比例随着层级减低而增加，四级子公司比例达到了90%。此外，据统计，截止2016年底，省級国资委所出资企业及各级子企业中混合所有制企业占比达到47%。随着混改的深度和广度不断拓展，国有企业的体制不断健全，盈利能力也得到提升，据反馈，完成混改的东航集团、中国电子信息产业集团在2017年社会效益和经济效益均有所提升。

四、 混合所有制改革给国有企业对外直接投资带来的新机遇

中国对外直接投资的迅速发展契合了当前推动全面开放新格局的需要，促进了国内经济发展，中国OFDI的逆向技术效应、贸易促进效应等均显著，同时也能够有利于东道国的经济发展，增加税收和就业，促进技术进步，完善制度环境等等。但在当前中国对外直接投资发展的前期，严峻的国际环境对国内企业提出了更高的要求和挑战，而国有企业作为对外直接投资的主力军，就更急需破冰前行。部分学者研究证明，母国制度环境对中国OFDI的经济效应、区位选择等均会产生影响（王培志等，2018；陈培如等，2017；衣长军等，2015），所以混合所有制改革作为现今我国经济发展和制度环境完善的重要环节，能够为国有企业“走出去”提供更好的制度保障，在解决当前困境的同时，创造更多的机遇。

1. 增强国有企业市场意识，达到资源配置的更高效率。国有企业在长期的发展过程中，因为与政府的紧密关系，从而获得了很多政策性优势，比如融资约束小、市场占有率高等等，一方面这给国有企业发展带来了不可替代的比较优势，但另一方面也给部分国有企业的发展带来了负担，如某些地方政府为了追求政绩而引导地方国有企业过剩投资，造成产能过剩的同时，更损害了市场配置效率。通过混合所有制改革，大部分的国有企业注入社会资本，尤其是让处于充分竞争行业的国有企业脱开固有的政策性优势，真正的进入市场，提高国有企业的市场意识，从而实现资源配置的更高效率，从而达到国有资本和社会资本的双赢。在中国全面开放战略格局下，国有企业面临国际化发展的需要，面对更加充分竞争的国际市场，企业市场意识的提高能够有效的提高对国际市场的适应度，从而促进国有企业对外直接投资目标的达成。如经过与多家PE机构整合的绿地集团，迅速实现了海外市场的扩张，在2013年投资在亚洲、欧洲、美国、澳大利亚等共计200多亿元。

2. 增加企业灵活程度，增加对外直接投资盈利能力等。国有企业长期的发展和经营模式造成了企业内部发展固化、企业灵活度差、创新能力较低等问题，给企业国际化发展带来了困境。早期国有企业对外直接投资的案例中，由于企业经营模式而带来的问题在部分东道国产生了不良影响，也是现今某些国外企业顾虑所在。混合所有制改革一方面为部分国有企业引进民间资本，民营企业具有较强的活力和生机，但民营经济在发展过程中会面临一些无形的障碍，如机会、规则、权益等的不平等现象，国有企业和民营企业的合作完美实现了优势互补，给国有企业的国际化发展带来更多机遇；另一方面也致力于国有企业的公司制改革，2017年，中央企业和地方国有企业已经基本完成公司制改革，引入了现代管理模式，从而使企业可以更好的适应国外市场，也能够更好的服务于国际消费者。此外，通过混合所有制改革，国有企业开始自负盈亏，而不再有政府“保底”，倒逼企业更加谨慎投资和经营，提高盈利能力。

3. 跨越市场和制度壁垒。随着中国对外直接投资的快速发展以及“逆全球化”潮流的增长，部分西方发达国家开始设置更多的贸易、投资的市场和制度壁垒来保护本国产业，部分限制更是针对国有企业，给中国企业的国际化进程带来了巨大的挑战，混合所有制改革能够有效的解决当前的困境。

一方面，混合所有制改革引入的民间资本包括了部分外资，根据我国利用外资的情况分析，高端制造业和服务业占比很高，与我国现有产业升级的需求相吻合，也和我國企业对发达国家投资的产业相吻合，所以这就可以作为外资参与混改的方向。国有企业外资的引入可以让企业更深入的了解外资所在国经济、政治、文化环境，而且可以有效的避免市场壁垒，给企业对外直接投资带来便利。另一方面，混合所有制改革改变了西方国家对国有企业投资背后的政治目的的认知。西方国家针对国有企业的限制政策多数是由于顾虑国企OFDI背后隐含的政治目的。例如2012年加拿大对于国有企业投资油砂企业的限制，2015年清华紫光集团被美国外资投资委员会以“危害美国国家安全”否决了对美国美光集团的收购等等。在混合所有制改革中，民企资本、外资的加入有效的削弱了国有企业中政府的力量，而且此轮改革致力于将国有企业进行公司制改革，这对于改变西方发达国家认知我国国有企业仅仅以经济目的“走出去”谋求市场和利润具有极强的说服力。

五、 结论

在新的时代背景下，以“企业国际化战略”和“中国全面开放新格局”的目标的新一轮混合所有制改革迎合了我国经济发展的新需求，作为国有企业渐进式改革的方式，在改革中可以实现国有企业经营模式、管理模式的创新，增强企业活力、创新力，提高企业对国际市场的适应度，有效避免东道国市场和政策壁垒，为中国国有企业的对外直接投资带来新的机遇。

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作者简介：任奕嘉（1991-），女，汉族，山东省聊城市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为中国对外直接投资。