从一例非法用地案看设施农用地的认定

□ 庆元县国土资源局 叶隆生

一、案情

2017年8月，L市中级人民法院行政判决上诉人吴某芬、周某伟诉L市国土资源局土地行政处罚一案败诉。2014年吴某芬与L市D区蓝天街道莲西村村民签订租用协议，将位于莲西村周畈乌坛口的30亩土地用于项目开发，吴某芬等未经批准于10月17日起搭建三个球形大棚和一个金字塔大棚，总面积3893平方米。经查此地块已于2011年1月经省人民政府批准办理农用地转用手续。2015年12月，L市国土资源局立案查处，2016年2月作出行政处罚决定，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米20元的罚款，当事人不服提起行政诉讼，一审驳回诉讼请求，二审驳回上诉，维持原判。

二、分析

本案的焦点：大棚是不是建筑物，建筑物是否为区别设施农用地与建设用地的标准；现状是否为判定设施农用地的依据；在建设用地上可否进行设施农业。

大棚是否为建筑物。涉案的蔬菜大棚是由L市农业科学研究院设计建造的球形大棚和金字塔大棚，名称为卵巢型球体生态温室，是为农业设施。《现代汉语词典》对设施的解释：为进行某项工作或满足某种需要而建立起来的机构、系统、组织、建筑等。因此这种设施农业构架体现为一种建筑。根据《民用建筑设计术语标准》（GB／T50504-2009），建筑物是指用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。而按照建筑的使用功能及属性进行分类，建筑一般分为民用建筑、工业建筑和农业建筑。农业建筑是指以农业性生产为主要使用功能的建筑。因此，大棚属于建筑物。

由于大棚属于建筑物，建筑物还区分民用建筑、工业建筑和农业建筑，是否为建筑物，不是认定农业设施的依据。

利用现状是否为判定设施农用地的依据。根据《土地利用现状分类》（GB／T21010-2007），国家主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素，对土地利用类型进行归纳、划分。反映土地利用的基本现状，但不以此划分部门管理范围。设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农用地按照现状分类为其他土地，在《中华人民共和国土地管理法》“三大类”中归属农用地，按照农用地管理。利用现状是土地利用现在状况，体现的是外表特征，从本质上设施农用地是农业用途，按农用地管理，现状为建筑物，不能排除农业用途，故利用现状不是判定设施农用地的标准。本案中，从现状看还存在进行耕种的情况，表象还为耕地，但涉案地块已经农用地转用，并具体实施征地行为，现状并不影响对涉案地块建设用地性质的认定。

在建设用地上可否进行设施农业。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利用地、旅游用地、军事设施用地等，是根据土地利用总体规划确定的土地用途。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。国家实行土地用途管制制度，限制农用地转为建设用地，特别是要对耕地实行重点保护。从法理讲，编制土地利用总体规划，实行土地用途管制制度，限制扩大建设用地范围，保护农用地。在建设用地上进行设施农业按理本应允许，而且国家还鼓励农村宅基地整理，有效增加耕地面积。但土地利用总体规划是一项科学规划，是根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排。在建设用地区，同样要合理规划，科学安排用地布局，确保土地集约节约利用，使土地利用总体规划所确定的建设用地都是有效使用面积。科学合理利用建设用地，在一定程度上也能促进农用地保护，特别是有效保护耕地。所以建设用地区一经划定，就应当严格执行。本案中，吴某芬等未经批准在建设用地区上搭建三个球形大棚和一个金字塔大棚，同样要受制于建设用地区管制，其所适用的法律为对非法占用土地处罚的没收条款。只要建造的建筑物与土地利用总体规划不冲突，就不必拆除。因此在建设用地上可否进行设施农业，关键在于是否符合土地利用总体规划所期待的目标用途。在农用地上，建筑物只有符合设施农业要求，属于设施农用地范围，才按照农用地管理。如果不符合设施农用地备案条件，则应认定为非法占用土地对建造的建筑物予以拆除。

三、认定

根据《土地利用现状分类》对设施农用地的定义和归属，实施设施农用地的用途管制。设施农用地不改变土地农业用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于非农业建设，不得改变直接从事或服务于农业生产的的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。而随着农业现代化的推进，设施农业长足发展。与此同时，以发展设施农业为名，擅自改变农业用途的情况也时有发生。在实践当中对于认定设施农用地也经常存在困难。从本案延伸，对设施农用地的认定和管理提出建议。

农地农用，是设施农用地的基本定位。农业集约化和规模化经营，促成了设施农用地的形成和发展。过去虽然也有零星的诸如畜禽舍、工厂化大棚、水产养殖地、晾晒场等设施存在，但还不具有现代设施农用地的意义。最早将设施农用地独立出来，按农用地进行管理是国家标准《土地利用现状分类》。设施农用地的出现是农业产业结构深层次变革的结果。为了适应农业现代化发展的要求，支持设施农业和规模化粮食生产发展，国家层面规范和保护现代农业发展，改审核制为备案制，既加大了政策扶持力度，充分保障了设施农业合理用地需求，又完善了农村土地经营管理规制，促进了现代农业依法依规和可持续发展。因此，设施农用地应当为现代农业服务，实现农地“物尽其用”。

排除生活用房用地。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，是直接用于农产品生产的设施用地。国家严禁随意扩大设施农用地范围，对于经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。排除生活用房用地，严格按照农用地管理，不仅能体现农地农用，还能为变相进行非农业建设设定障碍，为违法事实认定提供制度依据。

用途决定用地命运。过去有一种观念，建造临时建（构）筑物的，按农用地管理；建造永久建（构）筑物的，按建设用地管理。但建筑物是人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所，涵盖了生产和生活等方面。而构筑物虽是不直接进行生产、生活活动的工程建筑，但也涉及到生产和生活。因此以临时建（构）筑物或永久建（构）筑物区别农业用途或非农业用途是不科学的。所谓设施农用地改变用途，指的是在设施农用地上偏离了农业用途，进行了非农业建设活动。在认定用地时既不能以“永久性建（构）筑物”为标准区分农用地与建设用地，也不能因为是非“永久性建（构）筑物”而认定为农业用途。《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，其目的是为了实行土地用途管制。对非法占用土地行为的查处，在很大程度上也是围绕土地用途进行，并根据土地用途决定不同的行政处罚种类。

准确把握“审核”与“备案”的关系。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》取消设施农用地审核，改为备案制度。从土地用途管制制度讲，土地用途管制依据土地利用总体规划划定的土地用途，依法规范利用行为，限制农用地转为建设用地，特别是对耕地实行重点保护。设施农用地本质上属于农用地，备案制除了清理行政许可的整体要求外，还在于农业内部的自我调整功能所需要。便农事，重监管，是备案制的基本定位，只要农业用途，不进行破坏性活动，在农用地用途范围内不进行过多干预。实行备案制后，相关职能部门应当强化监管，制止和查处违法用地，确保设施农用地的农用地用途。

四、启示

本案给予设施农用地监管和执法监督检查工作以启示。以土地外貌形态为标准判断是否属于建设用地或设施农用地，并结合批文判断是否属于违法用地，这是一个误区。对于设施农用地的认定比较困难的一个原因是，用途改变无常。结合以上分析和认定，我们深受启发，在设施农用地监管和执法检查工作中应当重点做好以下工作。一是始终围绕“用途”监督检查。设施农用地功能是农业用途，外在建设用地的形态，除了占用基本农田需要严格审查，对各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田等情形，不能任意认定非法占用土地，需要结合实际用途及其他关联事项严格认定。二是做好巡查工作。不能因为“备案”，就消弱监管和巡查工作。相反正是因为“备案”，不是“审批”，在用地者和监管者中更会随心所欲，用地者任意用地，监管者抛之不管，一旦发现违法用地行为，工作就十分被动。三是重视证据收集。在设施农用地监管上，面临的最大问题是收集证据比较单一。卫片等技术手段只是证据之一，不是证据全部，大量的涉及改变用途的事实需要执法人员收集各种证据。凡与案件相关的事实都需要进行调查，询问笔录中涉及到的事实应有相应的证据证明，在证据上把土地用途做实。四是进行关联性证明。严格审查种类证据，注重从种类证据之间的链接证明与相关行业要求的关联性，用证据原理论证，学会自我质证，从证据材料的合法性、关联性和真实性进行认证，准确和科学认定违法事实，从而为正确适用法律和作出行政处罚决定打下坚实的事实基础。