提纲而众目张 振领而群毛理
——中国古代政治制度两大基本关系的剖析

安徽

秦汉以来，皇权专制与中央集权共同组成中国传统社会的政治基因。纵观近几年高考试题，对中国古代政治制度的考查多集中于凸显传统政治的两大基本政治关系，即中央与地方、君主与官僚集团的关系。帮助学生深入理解和掌握这两大政治关系，能收到据源引流、水到渠成之效，是中国古代政治制度复习的重中之重。

一、中央与地方的关系

1.辨析中央集权与地方分权

复习秦朝的地方官制时，通过对郡县制与分封制内涵的分析和比较，使学生明确中央集权与地方分权的区别，即中央政府与地方政府权力关系的界定不同。简而言之，中央集权体制指中央政府能够直接、有效地管理和控制地方，而地方分权体制则指地方行政机构拥有高度的自主权和较强的独立性。

2.依时序梳理重要史实

西周时期，诸侯、卿大夫享有地方治权。分封制和井田制的实行，使他们在政治、经济和军事上均有较大的自主权，因而整个国家的重心在下而不在上。但值得注意的是，西周地方分权体制下的国家结构较之后的郡县制更为松散，但较之前的殷商时期则更为紧密。商朝不过是由众多方国组成的一个松散的政治联合体，西周则在宗法血缘关系的基础上实行分封制，将政治关系血缘化，强化了周天子的权威，也加强了中央对地方的统治。

秦统一后，重心在下的国家秩序被颠倒过来，在全国范围内废分封、行郡县，建立起中央集权制国家。汉高祖吸取秦始皇因郡县而亡、项羽因分封而灭的教训，调和二者，采用了以郡县制为主，封国制为辅的政治模式。此制度在惠帝、文帝和景帝时，均引发了地方诸侯王叛乱。宋太祖鉴于唐末藩镇割据和唐朝灭亡的教训，在军事、行政和财政诸方面削弱地方权力，以达到“强干弱枝”的目的，大大加强了中央集权。元朝幅员辽阔、民族矛盾突出，行省作为中书省分驻在地方的派出机构，拥有较大的经济和军事权力，便利了中央对地方的管理，巩固了多民族国家的统一。

3.强化中央集权的主要途径

（1）人事任免：西周分封制下，地方行政官员是各级受封的贵族，拥有世卿世禄特权。中央集权体制下的地方主要官员，则多由中央政府直接任免，以实现中央对地方的垂直管理。如汉代的郡守、县令，均由皇帝和中央政府任命，且须避用本郡本县人。至唐宋时期，“海内一命之官并出于朝廷，州郡无复辟署之事”，地方州县长官由中央吏部任用，且其部属亦由中央分发。

（2）权责界定：地方权力过大，存在与中央分庭抗礼、形成割据势力的隐患。西汉初期，封国与郡县并存，终酿成“七国之乱”。汉武帝颁布“推恩令”后，地方诸侯仅能“衣食租税”，失去了地方治权。北宋“令诸州自今每岁受民租及筦榷之课，除支度给用外，凡缗帛之类悉辇送京师”，严格控制地方财权。明初，朱元璋将地方行省之权一分为三，分设承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司，“三司”分治、互不统属、彼此牵制，直属中央相关部门。

（3）岗位监察：秦统一后，建立了中央监察机关御史府，在郡一级普遍设置了监郡御史。监郡御史隶属于御史大夫，其主要任务是监察地方官吏。至汉武帝时，设十三州刺史，驻当地专司监察地方。唐朝的监察御史、北宋的监司与通判、明朝的提刑按察使司等，均是代表中央政府负责监察地方的官员。品秩不高的监察官被君主赋予很大的权力，他们以皇权为依托，同时回避原籍、任期短、与监察对象无隶属关系，以更好地发挥“以小驭大”“以卑监尊”的监察功效。

（4）政区调整：中国古代地方行政区划层级有二级、三级、四级之别，其层级调整主要涉及中央与地方关系的变化。如前所述，汉武帝创立刺史制度，其初衷是加强中央对地方的监察，而作为监察区的州最终演变为事实上高于郡一级的地方政区，由二级制演变为三级制。再如隋唐前期的州（郡）、县二级，变为唐代后期和宋、辽、金时期的道（路）、州、县三级。

古代地方政区的划界大多体现两大原则：山川形便和犬牙交错。就演变趋势而言，越来越淡化山川形便，究其原因在于若地方政区地形过于险峻，易守难攻，易形成割据势力。因而，汉较秦、宋较唐，其地方政区划界更偏离山川形便的原则，至元代行省更趋极端。

4.认识中央与地方关系演进的趋势与复杂性

（1）趋势：纵览中国古代中央与地方的关系史，大体演化趋势是地方权力不断被削弱，中央集权不断得以强化。这有利于国家的统一与管理，推动国家经济的发展和各民族文化的交流。

（2）复杂性：中央与地方关系绝非简单化的直线型演进，而是像钟摆一样，左右摇摆不定。中央集权过大，易造成地方行政效率低下，运转不畅；放权过多，易造成地方各自为政，演变为割据势力。因此，统治者在中央与地方关系上不断做出调整。从历史经验上看，集权与分权处理适当、主辅结合，有利于政局稳定，社会发展；关系失衡，则会造成政局动荡，社会失序。

【真题再现】

例1.（2017·全国新课标Ⅰ卷·25）

表1

该表为西汉朝廷直接管辖的郡级政区变化表。据此可知 （ ）

A.诸侯王国与朝廷矛盾渐趋激化

B.中央行政体制进行了调整

C.朝廷解决边患的条件更加成熟

D.王国控制的区域日益扩大

解析：解题关键在于正确分析表格中地方政区调整的信息。郡级政区数量的大幅增加，是西汉王朝逐步削藩，加强中央集权的结果。中央集权的强化，使解决边患问题的条件更为成熟，故选C项。A、B、D项均不符合史实和题干信息，为错误选项。

例2.（2018·全国新课标Ⅰ卷·5）据学者研究，唐朝“安史之乱”后百余年间的藩镇基本情况如表2所示：

表2 “安史之乱”后百余年间唐朝藩镇基本情况表

由此可知，这一时期的藩镇（ ）

A.控制了朝廷财政收入

B.彼此之间攻伐不已

C.注重维护中央的权威

D.延续了唐朝的统治

解析：题干信息仅能反映朝廷财政收入受到藩镇影响，A项中“控制”表述错误；题干未体现藩镇之间的攻伐，故B项错误；根据所学可知唐中期以后藩镇林立的局面严重削弱了中央集权，且材料中“藩镇自擅”“不上供”和“少上供”等信息反映中央权威下降，故C项错误；从材料中“朝廷任命”“驻重兵防骄藩”“驻重兵守边疆”等信息可以看出唐朝统治得以延续，故选D项。

二、君主与官僚集团的关系

1.理解两者关系的双重性

（1）相互依附：一方面，在皇权专制体制下，国家的治理非君主一人之力可及，必须依靠官僚集团的协作与支持。文官集团正是君主集权大厦的柱石，成为君主专制体制的重要组成部分。另一方面，从专制制度下君权的绝对性出发，也必然要求一种“君为臣纲”的君臣关系，必然要求官僚集团对君权具有高度的依附性，一切以君主的意志为转移。

（2）潜在冲突：君主专制政体的本质在于“家天下”“私天下”，君主将国家权力视为私产。虽然君权不能离开官僚组织而独立存在，但君权的排他性又决定了君臣之间很难建立起真正的信任关系，君对臣往往是且用且疑。如黄宗羲所言：“（君主）用一人焉，则疑其自私，而又用一人以制其私；兴一事焉，则虑其可欺，而又设一事以防其欺。”因此，君臣关系，尤其是君相关系是相当脆弱的。历史上的许多功臣良相虽显赫一时，但能得善终者寥寥无几。

2.突出君相权力的博弈

在君臣矛盾关系中，宰相处于特殊地位。宰相是官僚集团和士大夫的领袖与重心所在、协助皇帝处理政务，是皇帝之下权力最大、地位最尊的职务。在君臣关系本就十分微妙的情况下，宰相的这种特殊地位和身份更容易遭到皇帝的猜忌，引起皇权与君权的摩擦、冲突。所谓“明君善于择相，贤相竭诚事君”，君臣交洽无嫌，大抵只能流于政治理想。

秦统一后，丞相仅系文官之长，太尉掌武事，御史大夫掌监察并参与处理朝政，相权受到一定牵制。汉武帝始设内外朝，唐朝三省制下分散相权，宋朝置参知政事、枢密使和三司使，均旨在加强君主对相权的驾驭与控制。明初，朱元璋废除宰相制度，之后形成的辅政机构内阁并非法定的权力机构，阁臣仅是皇帝的私人秘书，这就从制度上解决了相权对君权的威胁。

3.认识节制君权的因素

君主权力无限滥用的结果往往是政权的灭亡。因而，历代君主鉴于历史教训，认识到中枢决策机制必须具有一定的纠错功能，以规避因君主个人专断而产生的决策失误。此外，深受儒学浸染的文官们也希望通过对君主一定程度的约束，来实现“君道”与“天道”的合一。因此，在中国君主专制体制中，对皇权进行一定的约束是不可避免的。

（1）体制内因素：就中央官制而言，无论是秦朝开创的三公九卿制，还是隋唐形成的三省六部制，就中枢决策过程而言，均能不同程度地集思广益，这在一定程度上有利于减少决策的失误。作为文官集团领袖的宰相，手握朝中大权，对皇权进行一定的制约。如唐朝有“不经凤阁鸾台，何名为敕”（注：凤阁指中书省，鸾台指门下省）的成例，皇帝的命令只有经过由中书省和门下省官员共同办公的政事堂会议正式通过，才具合法效力。

此外，各朝皆置谏官，专司劝谏天子过失之责。“木从绳则正，后（君主）从谏则圣。”谏官对君主行为的建议和匡正，有助于王朝的长远利益，同时对皇权也进行了一定的制约。除谏官制度外，史官制度对君主言行的影响也不容忽视。中国古代具有重史传统，“务从实录”“秉笔直书”的实录精神为历代杰出史官所传承。历史上有许多不虚美、不隐恶的正直史官，这样的“古之良史”对帝王言行起到了一定的约束作用。

（2）体制外因素：自汉武帝儒学独尊之后，萌发于周文化的“天命观”“仁政”“民本”等儒学思想对皇权产生了一定的制约作用。汉代董仲舒的“天人感应”“君权天授”学说，一方面神化君权，另一方面也节制君权。君主统治只有顺应天意，才能得到上天的庇护。反之悖逆天意，上天就会降灾予以谴责。历代大臣往往以“天谴说”为武器，利用大自然的灾异来告诫皇帝，这对限制君主行政的随意性、改善王朝政治起到一定积极作用。儒学中的“民本”“仁政”等思想，主张君主节制个人私欲、关心百姓疾苦，统治才能长久。“秦皇以民众为刍狗，历二世而亡；唐宗以民众为根本，创盛世之兴。”历代有为的君主均能以史为鉴，领略为政的取舍之道。

但应注意的是，中国古代王朝的政治架构凸显了皇权的绝对性，这就决定了古代政治“人治”、专制的本质。无论是节制君权的中枢决策机制，抑或是谏官制度和史官制度，其运行效果如何均取决于君主治国能力与个体素质。而绝对权力的旁落，会使皇权专制异化成宦官专权、外戚专权或朝臣专权等政治局面。

【真题再现】

例3.（2017·全国新课标Ⅱ卷·25）《史记》《汉书》均为私家撰著。魏晋以后，朝廷任用史官负责修撰本朝或前朝历史，甚至由宰相主持，皇帝亲自参与，这反映出官修史书（ ）

A.记载的真实性

B.评价历史的公正性

C.修撰的政治性

D.解释历史的客观性

解析：由题中“朝廷任用史官”“宰相主持”“皇帝亲自参与”等信息，可见修史在很大程度上受政权的干预与影响，故选C项。记载的真实性、评价的公正性和解释的客观性在题干信息中均无从体现。

例4.（2018·全国新课标Ⅱ卷·26）武则天时期，将中书、门下二省名称分别改为凤阁、鸾台，通过加授“同凤阁鸾台平章事”头衔，使低品级官员得以与凤阁、鸾台长官共同议政，宰相数量大增，且更替频繁。这一做法的目的是 （ ）

A.扩大中书、门下二省的职权

B.为官员提供迅速晋升的机会

C.便于实现对朝政的全面控制

D.强化宰相参政议政职能

解析：此题考查武则天时期君相权力关系的变化，武则天增加宰相数量、频繁更替宰相意在分散相权，以达到驾驭宰相、控制朝政的目的，故C项正确；题中并未提到扩大中书、门下二省的职权，A项错误；由题意分析，“为官员提供迅速晋升的机会”“强化宰相参政议政职能”并非武则天这一做法的目的，故B、D项错误。