深化住房制度改革已进入存量改革阶段

文/牧子犁

2017年底，中共中央政治局会议将“加快住房制度改革和长效机制建设”作为2018年着力抓好的重点工作之一。这个决策或表明在结束福利分房的住房制度改革实施近20年之后，我国住房制度改革进入了深化阶段，即由培育发展房地产市场的改革和加强房地产市场调控向建立由中央政府统一部署的长期性和基础性制度方向发展。

一、深化住房制度改革已进入存量改革阶段

1978年，党的十一届三中全会开启了中国改革开放进程，至今改革开放取得了举世瞩目的成就。我国40年改革成功的独到之处在于走了一条“增量改革”带动“存量改革”、“体制外的改革”倒逼“体制内的改革”的渐进式改革道路。在此过程中，住房制度改革也经历了相似的阶段。

经济学家吴敬琏曾对我国四十多年进行的各种改革采取鸟瞰式分析，认为中国改革历程可划分为三个阶段：1958—1978年为“行政性分权改革”，1979—1993年为“增量改革”，1994年以后为“整体推进”。这个渐进式改革中的增量改革阶段，正是我国住房制度改革启动和展开的主要历程（住房制度改革虽然在我国改革的整体推进阶段启动，但还是以增量改革起步的）。增量改革的含义是最初的改革不从调整资产存量入手，而是对存量部分保持以前的利益格局和配置机制不变，但对新增资源采用新形式的市场机制进行配置。所谓“增量改革”，就是以“做大增量”为特征的改革，这种改革以不损害既得利益群体的利益为前提，来提升其他利益群体的地位，从而使社会整体利益增加，其目的是减少改革阻力，积蓄改革力量，缩短改革进程。“增量改革”在启动改革上发挥了积极作用。从住房制度改革的实践来看，它也是从增量入手的，例如：1998年后，以住房商品化开启的住房制度改革推动了房地产

市场“异军突起”，政府一方面以各种优惠政策出售公有住房，同时建造大批商品房，通过切断住房分配、建立公积金制度和差价购房等举措，引导对资源配置的新机制产生需求，另一方面建立住房保障制度，产生新增资源后，形成产品分配体制和资源配置制度的双轨制。双轨制作为一种过渡形式，把市场机制第一次引入产品分配和资源配置中，并使市场的轨道逐渐拓宽，最终过渡到完全以市场来配置住房资源。住房制度改革经过十多年的实质运作，我国从总体上告别了住房短缺时代，并已初步建立了新型的住房制度。

随着改革深入，“增量改革”的局限性也显现出来。从住房制度改革的实践来看，住房商品化、社会化、分配货币化过程中困难依然存在，一些新的矛盾又逐渐显现。第一，经济发展不平衡，东西部之间发展失衡，城乡发展不平衡，导致房地产市场发展不平衡，各社会阶层收入差距不断拉大，社会矛盾凸显等，这些增加了改革的社会成本；第二，房价不断攀升，超出城乡居民的支付能力；第三，在改革过程中形成新的利益集团，他们不断做大，通过自我强化成为深化改革的现实阻力。在这种情况下，对住房制度改革的质疑在增加，改革的动力在减弱，对改革的畏难情绪在增大。“增量改革”的边际效用不断递减，“增量改革”到了转为负效应的临界点。若是固守这样的改革，势必会导致改革红利减少、改革的成本大于改革的收益，从而偏离改革的初衷。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着我国进入了全面改革的新阶段，对此，不少经济学家使用了“存量改革”一词。所谓“存量改革”，是指通过对旧体制进行实质性改革实现最终的制度创新，是以“优化存量”为特征的改革。习近平总书记在2014年接受俄罗斯电视台专访时说：“中国改革经过三十多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大喜欢的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”存量领域是今天中国社会的矛盾聚集区，啃“硬骨头”的改革，主要存在于存量领域。如果说“增量改革”是一个做大蛋糕的过程，那么“存量改革”就是“切蛋糕”的过程。改革的核心问题是利益问题，深化改革难，关键是触及了利益，势必会面临阻力重重、举步维艰的困境。“存量改革”是利益的再分配，也是新的活力得以释放的关键所在。深化住房制度改革的内涵，包括土地使用制度改革，开征房地产税，房地产开发建设体制改革，房地产金融体制改革，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，公有住房管理体制机制改革，公有住房租金制度改革，物业管理制度改革，等等。深化改革一方面是要盘活存量，发挥存量的乘数效应，更好地满足社会对住房的多样化需求；另一方面要增强市场的弹性和韧性，提高市场的资源配置能力和政府调控能力，着力解决市场结构性问题。困难的是，在深化住房制度改革过程中，还要冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱。由于存在改革中既得利益的受惠者——从“土地财政”中受益的地方政府、在房地产经营中获得暴利的房地产开发商、在房地产交易中获利颇丰的众多小业主等群体，深化住房制度改革必将伴随着部门利益、行业利益、地方利益、群体利益等互相博弈，这种博弈可能会异化为不同利益群体对既得利益的全力维护，以及对改革新产生收益的全力争夺。要消弭矛盾与解决问题，唯有不断地深化住房制度改革，当前从增量到存量的改革皆要积极有为，且重点是后者。

二、深化住房制度改革需要新视角、新思维

党的十八大以来，党和政府经济工作理念、思路和战略发生重大变化和调整，需要用新视角、新思维去思考住房制度改革问题。

（一）深化住房制度改革需要顶层设计和整体谋划

我国的经济改革刚开始时，由于没有一个设计好的总体蓝图，而经济体制的各个组成部分之间又存在着密不可分的逻辑联系，当改革进程要求改变相关的体制组成部分时，一旦各方面未能形成配套，就会出现新旧体制摩擦以及改革徘徊不前的局面，改革进程也会出现起伏跌宕，甚至引起发展中的周期性波动，出现经济困难，给深化改革增加难度。所以进入深化住房制度改革阶段，“零敲碎打的调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”，必须重视顶层设计和整体谋划。任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域的改革密切配合。习近平同志指出，现代化经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体。要建设统一开放、竞争有序的市场体系；要建设体现效率、促进公平的收入分配体系；要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系；要建设资源节约、环境友好的绿色发展体系；要建设多元平衡、安全高效的全面开放体系；要建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制。深化住房制度改革要与这个有机整体相衔接，必须加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，统筹考虑、全面论证、科学决策。

（二）深化住房制度改革是提升有效治理国家能力的组成部分

我国全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。深化住房制度改革的目标也是如此，改革的成效最终要落实到建立房地产业健康发展的基本制度和长效机制上来。要更加善于运用制度和法律治理房地产业各项事务，把房地产基本制度和长效机制转化为管理国家的效能，不断提高科学执政、民主执政、依法执政水平。

（三）深化住房制度改革关键是打破利益固化藩篱

深化住房制度改革已进入存量改革阶段，表明改革将涉及利益调整，清除利益固化唯一的途径是进行利益让渡，即在政府的主导和法律的规范下，某一或某些利益群体依据一定的规则向其他利益主体让渡出部分利益，优化利益配置结构，最终实现社会整体利益最大化。可以说，能否打破利益固化局面，在较长的一段时期内顺利实现利益让渡，直接决定着改革能否顺利推进，以及改革的最终成效。对此，不同利益群体都要通过学习和教育达成两个基本共识:一是思维的调整，即改革可能会让一些利益群体“掉一块肉”，虽然在短期内会有“阵痛”甚至是“剧痛”，但在社会整体福利提升后，所有的利益群体都会从中受益；二是对改革进程的认识，未来的存量改革是整体推进式的，所有的利益群体在社会心理上都应当对改革的复杂性和反复性有更深层面的心理准备，从而积极支持改革举措的设计、出台、磨合、修正和实施。

三、深化住房制度改革的内涵与途径

深化住房制度改革如同逆水行舟，不进则退。习近平总书记说：“这就要求我们胆子要大、步子要稳。胆子要大，就是改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。步子要稳，就是方向一定要准，行驶一定要稳，尤其是不能犯颠覆性错误。”

（一）深化住房制度改革需要做好基础性工作

要将住房制度改革的基本轨迹、基本经验、基本规律构成深化住房制度改革的实践和理论基础。一是认真梳理住房制度改革的基本轨迹。全面认识从邓小平同志关于住宅问题的谈话起我国推进住房制度改革的历史，提炼出最核心、最实质的内容，作为研究深化住房制度改革的历史参照。二是总结住房制度改革的基本经验，作出实事求是的总结和概括，作为研究深化住房制度改革的历史借鉴。三是提炼住房制度改革的基本规律，在梳理住房制度改革基本轨迹、基本经验的基础上，还要上升至规律层面加以认识，作出理论概括，作为研究深化住房制度改革的理论指导。

（二）全面学习和深刻领会党中央、习近平总书记关于住房制度改革的决策和讲话精神

党的十八大工作报告提出：“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”党的十九大工作报告提出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”习近平总书记在中央政治局集体学习时说，要“加快推进住房保障和供应体系建设”。历年中央政治局会议和中央经济工作会议提出了有关住房制度改革的决策，李克强总理在全国人大会议上所作政府工作报告也涉及房地产改革内容。党中央这些论述，涉及住房制度改革的重大问题和核心问题，是深化住房制度改革必须遵循的思想准则、行动纲领和重要内涵。

（三）深化住房制度改革要确立三大目标

深化住房制度改革要促进房地产业走向高质量发展阶段，应当确立三大目标：一是从“数量追赶”转向“质量追赶”。改革开放初期，我国从短缺经济起步，经过40年的努力，“数量缺口”基本填满，但“质量缺口”依然很大。进入高质量发展阶段，房地产业发展的主要任务是“质量追赶”，填补“质量缺口”。二是从“规模扩张”转向“结构升级”。随着房地产增量达到市场需求峰值，大规模扩张的阶段基本结束，必须通过改革提升产业价值链和产品附加值。三是从“要素驱动”转向“创新驱动”。随着我国土地、资源供需形势变化，生态环境硬约束强化，依靠生产要素大规模高强度投入越来越走不下去了，必须依靠科技创新，提升全要素生产率。

（四）深化住房制度改革要坚持问题导向

坚持问题导向，是深化住房制度改革的重要原则和思想方法，需要通过全面而深入的调查研究和充分论证，谋定而后动，做到准确把脉、超前谋划、精准施策。

从房地产市场发展现状和中央决策部署来看，深化住房制度改革的当前任务是坚决遏制房价上涨。对此，要坚持因城施策，促进供求平衡，合理引导预期，整治市场秩序，坚决遏制房价上涨。同时，各城市要加快制定实施住房发展规划，切实做好房地产市场调控工作。2018年6月初，深圳市住房和建设局发布住房制度改革新政，对住房供应结构和比例进行调整，即市场商品住房占住房供应总量的40%左右，人才住房、安居型商品房、公共租赁住房各占住房供应总量的20%左右，后三者租售价分别为市场价的60%、50%、30%左右（特困人员及困难家庭的租金为公共租赁住房租金的10%），且实行货币补贴。深圳的这一举措就是把民生属性摆在更加突出的位置，实现住房保障化为主、住房商品化为辅的住房供应基本格局。此方案如果效果明显，可以解决房地产发展中错综复杂的问题，或许可成为未来我国房地产业发展的一种新模式。

深化住房制度改革的长远任务，是加快建立促进房地产市场平稳健康发展长效机制。长效机制是着眼于房地产行业及市场规律、特征、性质、定位所形成和建立的长期稳定有效的运行机制，包括法律、制度、规则等多方面内容。“千里之行，始于足下”，当前应该做好以下基础性工作：一是摸清各地城镇住房情况和房地产市场的供求规模。除了完善不动产登记系统信息管理外，相关政府职能部门应该加强配合，掌握各种不同房源的规模、结构、年限及与人口的对应情况，必要时可开展房屋普查或专项调查。二是对各地房地产市场的现状及未来做出精准分析、科学预判，对未来的供给与需求、减量与增量、销售与租赁做出合理规划，这样既能满足刚需、改善性需求，同时也能防止新的泡沫积聚。三是加强建立完善房地产行业及市场的监测统计制度，整合政府统计部门、房地产主管部门、其他政府职能部门、相关社会机构的数据资源，以反映各环节各节点全流程的变化情况，发现问题，及时预警。四是积极推进房地产税改革立法，尽快开征房地产税。经过若干年锲而不舍的努力，随着一系列土地、财税等长期性和基础性制度的全面落地并走向完善，我国深化住房制度改革的效应和影响将不亚于1998年启动的促使房地产市场进入“黄金十年”的住房制度改革！