一起行政决定被行政复议撤销案的思考

王 华，刘 伟， 谢二威，姚德华， 邓宗云，石 兰，袁孟伟

（1.湖南省攸县畜牧水产局，湖南攸县 412300；2.湖南省株洲市动物卫生监督所，湖南株洲 412000；3.成都市农业综合执法总队，四川成都 610041）

《动物防疫法》对于新时期下动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业健康发展，保护人体健康，维护公共卫生安全具有重要意义。农业农村部依据该法制订的《动物防疫条件审查办法》设定了行政许可注销的相关规定，基层执法实践以此为据。作者通过对一起行政决定被撤销的行政复议案的思考，为基层执法人员更好依法履职提供参考。

1 案情简介

2018年7月18日，X省Y县动物卫生监督执法人员对Y县A养殖场进行监督检查，发现该养殖场圈舍内无存栏生猪，场主称已于2017年4月23日停止了生猪养殖。执法人员现场填写了《Y县饲养场所（养殖小区）监督检查内容与记录表》。执法人员提出如下处理意见：一是该场于2018年4月23日停止养殖，无存栏生猪，建议注销原已办理的动物防疫条件合格证。二是该场须按照相关规范要求，清理剩余粪污，消除隐患。

7月25日，Y县畜牧水产局决定对A养殖场的动物防疫条件合格证予以注销，并于当日在Y县政府门户网站上进行了公示。8月7日，该养殖场知晓了Y县畜牧水产局作出的行政决定后，8月14日向Y县人民政府申请行政复议，要求依法撤销该行政决定。Y县人民政府受理审查后，根据《行政复议法》的相关规定，认定Y县畜牧水产局具体行政行为违法，决定撤销其行政决定。

2 Y县人民政府的行政复议决定

行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为[1]。Y县人民政府的行政复议决定中认为Y县畜牧水产局作出的行政决定违法，主要存在适用法律依据错误、违反法定程序和主要证据不足等3个问题。

2.1 认定注销许可适用法律依据有误

本案中Y县畜牧水产局作出注销A养殖场的行政决定是依据《动物防疫条件审查办法》第32条关于注销的规定“本办法第二条所列场所停业的，应当于停业后30日内将动物防疫条件合格证交回原发证机关注销”的规定。Y县人民政府复议认为：《动物防疫条件审查办法》第32条的规定是《行政许可法》第70条第六项“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形，而《动物防疫条件审查办法》属于部门规章，不是上述70条第六项中的法律法规，规章无权规定应当注销行政许可的其他情形。为此，Y县人民政府认定Y县畜牧水产局直接适用该条作出注销决定，适用法律依据有误。

2.2 认定注销许可违反法定程序

《X省行政程序规定》第六十条：“行政机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程序，明确承办人、审核人、批准人，按照行政执法的依据、条件和程序，由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，由批准人批准决定。”本案中，被申请人的行政执法事项未按此程序进行，也未经批准审核决定，由此复议机关认定本次行政决定行为属于程序违法。

2.3 认定注销许可主要证据不足

Y县畜牧水产局作出对A养殖场停业事实的认定时，只有《监督检查内容与记录表》和6张照片，证据未形成完整证据链。为此，认定本案主要证据不足。

3 思考与建议

3.1 对依法办理行政许可注销手续的思考

对《动物防疫条件审查办法》第32条，执法人员存在不同的理解。

观点（一）：按照《行政许可法》第70条第六项：“法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形”的规定，行政许可注销的所有情形均由法律法规规定，而《动物防疫审查办法》第32条是以规章规定了注销情形，属于无效规定。此观点也是A养殖场提出行政复议申请的理由之一和Y县人民政府做出行政复议决定的依据之一。

观点（二）：《动物防疫审查办法》第32条并非是在《行政许可法》之外新增的注销情形，而是停业后，行政相对人主动将许可证件交回原发证机关办理行政许可的注销手续的一种程序性规定，并非注销行政许可的其他情形。作者同意此观点。但实际情况往往是行政相对人即便停业，也不主动交回许可证件。《动物防疫审查办法》也未规定动物防疫条件合格证的有效期，因此A养殖场即便停业也不适用《行政许可法》第70条第一项行政许可有效期届满未延续的情形。

为此，作者认为，法无授权不可为，在注销行政许可无法可依的情况下，行政机关不得主动作出注销决定。

3.2 对注销程序的思考

注销是对行政许可的延续性监督，既非行政处罚，也非行政强制，对行政相对人没有实际损害，执法人员普遍都认为注销无须必要的程序。因此，对于证照的注销仅在政府门户网站进行公示，并未按照相应的程序规范操作。作者认为，注销作为一种行政行为当然理应受到行政法的调整，而程序正当是依法行政的基本原则之一。因此，在现行法律、法规对注销行政许可的程序未作出具体规定的情况下[2]，基于对公权力的约束、对行政相对人权益的保护，行政机关应严格遵循信赖保护基本原则，也就是政府要“诚实信用”[3]，非法定事由并经法定程序，行政机关不得变更已生效的行政决定。在行政许可方面，行政机关一旦作出行政许可的决定，不能随意更改或者注销。依法应当注销的，应当履行必要程序。

这提示应考虑制定农业行政许可注销程序。规范行政机关注销行政许可行为，避免出现程序违法。同时，应明确被许可人未在规定时限内交回或者拒不交回许可证件时，行政许可机关应当如何履行告知、注销行政许可决定，以及作出该决定的理由、依据、时限等，避免因出现个人对法条理解的偏差造成程序违法。此外，还应完善审核、签批等内部程序。

3.3 对主要证据的思考

本案中的A养殖场是该县招商引资重点项目，但因养殖污染问题，在2017年成为中央环保督查的督办案件，该养殖场迫于环保压力停止养殖生猪。但停止养殖和停业并不等同，这也是本案的关键所在，需要执法人员收集证据，查清事实。本案仅用一张《监督检查内容与记录表》和6张照片作为该养殖场停业的证据显然证据不足。“先取证，后裁决”是行政程序的基本规则，行政机关作出具体行政行为时，应全面收集与作出行政决定有关的证据。

3.4 不断提升执法人员依法履职能力

执法人员在执法过程中应加强对法律法规学习，深刻领会法条具体含义，要敢于坚持原则、坚守底线，正确运用法律，依法行政。同时，作为农业行政执法人员不仅应当精通与本领域执法工作相关的实体法和程序法，还应当运用法治思维去理解和掌握这些法律关系、规则和制度背后的立法本意，才能真正做到依法行政。