推进城乡公共服务融合促进高质量发展

肖俊彦

（国务院发展研究中心农村经济研究部，北京 100010）

一、目前我国城乡公共服务的基本态势

一般所说的公共服务即是基本公共服务。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出：“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”①

对目前我国城乡公共服务的基本态势，国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》指出：“十二五”以来，我国已经初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，各级各类基本公共服务设施不断改善，保障能力和群众满意度进一步提升；我国基本公共服务还存在规模不足、质量不高、发展不平衡等短板，表现为城乡资源配置不均衡，基层设施不足和利用不够并存，体制机制创新滞后，社会力量参与不足等问题。鉴于此，国家“十三五”规划确定发展目标，到2020年，基本公共服务体系更加完善，体制机制更加健全，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展，基本公共服务均等化总体实现。国家“十三五”规划还制定了涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的81项目标任务清单。

二、目前城乡公共服务融合的主要问题分析

在已经初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系的背景下，实现基本公共服务均等化无疑需要加快推进城乡公共服务融合。推进城乡公共服务融合又涉及诸多方面，关键是推进城乡建设空间与公共服务设施的融合。

从城市公共服务发展看，一方面，按照现有城市发展模式和城镇化速度，城市空间主要用于人们的居住、工作、行政、商业活动，而诸如文化、科技、教育、体育等方面为公众提供公共服务的设施建设空间越来越稀缺，其建设成本也随之趋高；另一方面，由于我国人均耕地资源紧张和农村集体土地制度特点，征占农村集体土地变为城市国有建设用地的难度越来越大，依赖“摊大饼”式城市扩张以增加公共服务供给难以为继；再一方面，随着居民生活水平的提高，对高质量公共服务供给的需求逐步增加，不仅要求空间宽敞舒适，还要求自然生态环境清洁优美，城市显然很难提供。在此背景下，近年来一些教育设施、体育场所、动物园等开始迁移到城区之外。

从乡村公共服务发展看，目前我国乡村公共服务供给水平仍然较低，一些短板还相当突出。如据第六次全国体育场地普查数据公报，我国乡村室内体育场地面积总计仅500万平方米，不到城镇拥有总量的1／10，平均一个行政村不到10平方米。再如，在行政村设立的卫生室中，村集体办占55.2%，乡卫生院设点占10%，私人办占23.2%，联合办及其他占11.5%；有7.2%的行政村没有设卫生室；农村每千人口卫生技术人员数量在城市的50%以下（见表1）。

表1 我国每千人口卫生技术人员（2017年）人

导致乡村公共服务发展落后的主要原因，首先是传统城乡二元体制形成的不平衡发展影响至今尚存，多数地方财政对乡村公共服务设施投入较少。其二，多数村集体经济较弱，村集体投入公共服务建设缺乏经济能力。其三，由于大多数青壮劳动力外出就业，村区域内经济社会发展活力不足，村公共服务需求也不足，地方政府和村集体增加村公共服务供给缺乏内在动力。乡村公共服务发展的难点在于：增加公共服务供给，既缺经济来源又缺公共服务需求；维持公共服务供给缺失状态，导致乡村既缺乏吸引力又缺乏经济发展支撑。

城乡公共服务供给存在的诸多问题，也暴露了其应对我国重大趋势性社会问题的能力不足。目前，我国老龄化趋势加快，老人康养产业的需求急剧增加，但城乡养老供给条件明显不匹配。据国家民政部门统计，2017年末，城市、农村养老机构床位数分别只有144、176.74万张，年末在院人数分别只有70.35、98万人，与目前2.5亿人规模的老年群体现状很不相符。从高质量老人康养标准看，老人康养是系统性工程，需要医疗、居住、饮食、娱乐、自然环境等方面的综合有机构成，单纯依靠城市或乡村自身条件难以达到要求。

三、城乡公共服务融合发展的现实价值

提供高质量基本公共服务供给，是建设高质量社会的必然要求和重要标志，也是促进经济社会协调发展的重要途径。由于长期的城乡二元体制和城市发展模式等原因，城乡自然、经济、社会资源隔离，各自孤立发展，不仅造成二者发展的不平衡、不公平，还导致公共服务资源的不足与闲置并存、浪费与短缺并存。实际上，双方各有其优势和短处，恰好互补互惠。在城市方面，拥有较强的公共服务需求及丰裕的资金、技术、人才，而增加公共服务供给缺乏建设空间和自然生态资源；在乡村方面，拥有较优的建设空间及自然生态资源，而增加公共服务供给缺乏资金、技术、人才。据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《中国城乡建设统计年鉴》数据，目前全国城乡居民建设用地基本状态是：城镇建设占地约9万平方公里，城镇居民人均城镇工矿建设用地约150平方米；村庄用地面积约14万平方公里，农村居民点人均用地面积约为300平方米。同时，乡村还拥有更多的集体建设用地和优美的自然生态环境。无疑，城乡公共服务融合发展，完全能够在质与量方面都明显改善城乡公共服务供给。

从更广阔的角度看，城乡公共服务融合发展，对实现城乡协调发展、促进乡村振兴、培育国民经济新增长点，都具有重要的现实作用。城乡公共服务融合发展是政府行为，能够对全社会城乡资源融合起到示范引导作用，推进相关改革，促进优化配置和改善城乡自然、经济、社会资源。乡村振兴需要城市人力、智力、物力和资金的长期持续输入，城市生活质量提高也需要乡村地理空间与自然生态资源的支撑。城乡公共服务融合发展，对城市而言，可以增加公共服务供给的建设空间，拓展、优化、提高、完善城市公共服务的功能，解决城市空间不足与公共服务需求升级的矛盾；对乡村而言，可以获得输入资金、技术、人才的渠道，增加公共服务供给，增强乡村产业发展能力，解决乡村就业和增加村民收入，从而改善优化乡村整体面貌，增强乡村发展吸引力，积累可持续发展能力。从国民经济整体发展的角度看，城乡公共服务融合发展涉及产业广泛，使用消费群体众多，融合发展带动面广、强，经济价值体量巨大，能够壮大新型产业，培育国民经济新增长点。

目前，城乡公共服务融合发展条件已经比较成熟：

其一，未来城市土地供给增长规模受限。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》确定，2030年城镇建设空间为11.67万平方公里，比2015年的8.9万平方公里增加31%。如按2030年全国15亿人、其中70%成为城镇居民计算，则城镇人口比2015年增加36.4%。这意味着，推进城乡公共服务融合发展，利用好乡村土地资源，才能改善城市公共服务供给。

其二，共建共享才能全面改善城乡公共服务供给。城市增加公共服务固然难以解决建设空间和自然生态环境，乡村也同样存在严重的建设经营困难。乡村一般村庄人口多者数千人、少者几百人，加之大量青壮年人口外出就业，全面建设高标准的公共服务体系既不现实，建成也是闲置浪费，仅仅维护运行就缺乏人力物力供给。城乡结合则可寻找到双方可持续经营的共同点，各自发挥优势，从某项或几项公共服务项目开始并带动其他公共服务的发展，供给服务才具有可持续性。

其三，城市公共服务的提高升级需要城乡融合发展。目前，我国人均国民总收入已经迈入国际中等偏上收入国家行列，特别是城市居民收入水平更高，城乡居民的公共服务需求也将提档升级，对公共服务供给的要求从“有没有”提高到“好不好”标准，发展型需求如文化、体育等将进一步增长。这就需要宽敞地理空间和优美自然生态环境的支撑，只有通过城乡双方融合发展才能实现。

其四，基础设施整体改善提供了城乡融合发展便利。目前，城乡之间、乡村内部的交通通讯等基础设施框架比较齐备，日常生活用品供给比较方便，城市居民出行到乡村活动比较便利，有利于公共服务设施的建设经营。

四、城乡公共服务融合发展的模式与路径

城乡公共服务融合发展是新思路，没有成熟经验可资借鉴。近年来一些相关做法有所启迪，如村集体建设用地转让给国有、私营企业使用，村集体利用村集体建设用地建设厂房供企业租用，村集体向学校、科研机构出租村集体建设用地和空置民房作为基地等。这些做法表明，城乡公共服务融合发展是能够操作的，可以创造多种发展模式和发展路径。

（一）发展模式

（1）综合发展模式，即将乡村作为城市人口迁移居住点，建设公共服务综合体。在未来，一部分居民可能选择长期居住在近郊小城镇，要求功能比较齐全，最终类似主城区的卫星城。此种模式适合在数个村区域内进行建设。随着城乡户籍制度、城镇建设模式的改革，此种模式完全可能大范围推行。

（2）集群发展模式，即将相近公共服务项目设施组合建设。为提高整体使用效益和经济效益，将类型相似的项目合并集中建设，达到互补和规模效应。如集中建设康复医院、特殊康复医院、专科医院、老人康养公寓等设施，集中建设适应青少年的科普教育、历史文化、动物保护、运动娱乐设施等，将会产生良好的经济社会效益。

（3）主业发展模式，即具有规模带动效应的单项公共服务项目建设。某些项目建设规模较大、附属设施建设较多、管理半径较大，拉动服务产业作用明显，适宜在一个村或数个村建设。比如自行车、汽车运动场所，占地面积较大，除了运动场地外，还需要建设相应的修理、食宿、医疗、休息等设施，并能产生较多就业岗位。

（4）单项发展模式，即对环境有独特要求的单项公共服务项目建设。某些项目要求环境比较安静、封闭或者具有独特的自然资源，适合科研、教育、艺术等机构建立科研教学基地，也能够带动乡村公共服务及其经济社会发展。

（二）发展路径

（1）政府与村集体合作建管，即公共服务部门与村集体利用村集体建设用地合作建设和经营管理。

（2）政府租用建管，即由公共服务部门向村集体租用村集体建设用地土地建设并经营管理。

（3）政府委托村集体建管，即政府许可、提供资金并监管，由村集体利用村集体建设用地建设公共服务设施并经营管理。

（4）政府委托非政府机构建管，即政府许可、提供资金并监管，由非政府机构（如国有企业／民营企业等）利用村集体建设用地建设公共服务设施并经营管理。

（5）政府委托非政府机构、村集体合作建管，即政府许可、提供资金并监管，由非政府机构、村集体合作利用村集体建设用地建设公共服务设施并经营管理。

实际中必然会出现更多创新，但在起步阶段，应着眼长远、严格规范，以前3种发展路径为主，便于探索经验、防止偏差、减少弯路，为较快发展提供可靠借鉴。

五、推进城乡公共服务融合发展的政策建议

按照目前的体制和政策，推进城乡公共服务融合发展，需要多方面的重大突破。

一是城乡发展战略思路变革。在国民经济社会发展战略中，要确立城乡融合发展的战略定位，将其纳入国民经济社会发展规划，充分体现其战略性、可融性、互补性。其一，要充分认识到城市和乡村拥有自然、经济、社会资源的各自特点，二者融合发展则两利、二者相互隔离则两害。其二，要充分认识到城乡融合发展是建设高质量社会的重要方面，是促进国民经济社会发展的重要途径，特别是对实现乡村振兴具有重要的现实意义。其三，要充分认识到在推进城乡融合发展中，政府积极率先推进，具有可操作性、示范性、引导性，能够起到良好的推动作用。

二是适当调整和修改城乡土地建设制度。按照现行法规，城市建设必须征占农村集体土地变为国有土地进行建设。但从法理上看，在不改变农村集体所有土地性质的条件下，政府机构以及国有企业等可以利用农村集体建设用地建设公益性设施并经营管理。

城市建设主要是房屋及设施建设，其土地占用的主要特点：有偿转让获得国有土地使用权建设建筑物，房屋是地上建筑物。其所谓房屋产权是地上建筑物的产权，并非国有土地的产权，最多不过是占用国有土地的部分使用权。所谓国有土地使用权及其上的房屋产权，实际上也有限制范围，不同类别有不同法定年限，市场交易存在诸多限制条件。由此可知，所谓转让国有土地以及建筑物产权，并没有改变国有土地的国有性质，只是在一定时间内其土地使用权实行了“出租”。同样，在法理上，不改变农村土地的集体性质，政府等机构完全可以有偿长期使用农村集体建设用地的使用权，在其土地上建设相关房屋设施并拥有产权。

在目前情况下，可以考虑明确：政府机构、国有企业、民营企业等可以租用农村集体建设用地建设公益性设施；租用农村集体建设用地建设公益性设施的期限可以与目前国有出让土地的建筑物产权期限一致，以利于减少和处理交易纠纷；不得违法违规使用农村非集体建设用地，严禁占用基本农田；由于现阶段相当数量农民外出就业不稳定，租用农民宅基地用作公益性设施期限不宜过长，协议应有弹性，以便解决农民返回居住以及诸如征占处置等问题。

三是制定支持城乡公共服务融合发展政策。由于城乡公共服务融合发展的公益性质，应当给予政策优惠支持，特别是在发展初期。第一，对建设公共服务项目及经营给予支持，包括土地租用和建设的税费减免、经营收入的税费减免、项目投资的财政补贴与贷款优惠等。第二，鼓励政府公共服务机构与村集体合作建设、管理公共服务设施，增加村集体收入，提供村民就业，增加村民收入。第三，政府公共服务机构为促进乡村振兴进行的其他公益和产业项目，给予财政、税收优惠支持。

四是做好城乡融合发展基础服务工作。其一是制定具有城乡融合特色的发展规划，使之有重点、有质量、可持续发展，防止一哄而起、圈占土地等流弊，防止在乡村建设城区复制品。在乡村区域发展城市公共服务是新课题，其发展规划具有自身特点，不能照搬目前的城市发展规划方法，要考虑到乡村的自然生态功能、经济社会发展需求、城市高质量公共服务需求三者之间的有机组合。其二是加强对乡村的基础建设与管理服务。目前，乡村管理服务有了很大改善，但与城市比较差距甚大，对引入城市公共服务建设、吸引城市人口消费都不利。对具备基本条件的乡村，目前主要是近郊区和具有特色的乡村，政府要按照城区的标准进行基础设施建设、管理服务全覆盖，形成生活设施齐备、交通便利、安全可靠的环境。其三是加强对村集体的扶持力度，选配好村“两委”班子、理顺村集体经济产权与经营体制、选择好村经济支柱产业、优化村风民风等，打造村域良好环境。

五是推进城乡公共管理制度对接融合。首先，推进城市公共服务管理部门与农村集体组织的融合。农村集体土地区域内的管理经营机构是村委会、村集体经济组织，城市公共服务设施及管理人员的进驻，就必然产生“谁管谁”的问题，涉及乡村管理服务的“社区化”转型。这主要有两种情况，一种是外部人员数量超过原住村民，村集体在法律上的村民自治权力难以管理覆盖，应当建立居委会进行全面管理，村集体“两委”班子可派代表参加居委会；另一种是外部人员较少，也应当建立居委会进行全面管理，村民、村集体与外部人员协商建立居委会，可由村委会代行居委会职能。其二，改革户籍制度，鼓励到乡村从事公共服务。政府机构招聘在乡村从事公共服务的人员，属于农村户籍的，在工作年限、社保缴纳等达到一定条件后，可以转入城市户籍。当地村民自愿放弃村集体经济成员权益的，转为城市户籍，享受城市居民的全部社会保障福利待遇。其三，推进城乡公共服务设施共享。同一行政辖区内的城乡公共服务设施，辖区内城乡居民应当享有同等权利，均可以按照统一规则使用，以提高公共服务设施利用率，也有助于加快公共服务均等化。