关于完善西藏“双创”工作的若干思考

杨杰 马伟茗

(1．西藏自治区社会科学院经济战略研究所，西藏 拉萨 850000;2．西藏自治区人民政府办公厅，西藏 拉萨 850000)

一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中指出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”“创新是社会进步的灵魂，创业是推动经济社会发展、改善民生的重要途径。”［1］近几年，以“大众创业、万众创新”为核心的“双创”在全国范围内方兴未艾，成为我国经济社会发展的重要动力支撑。可以说，“双创”推进的广度和深度，深刻影响了全国各地产业结构的调整和经济结构的转型。

本质上看，“双创”在我国的提出和深入推进，既是全球新一轮科技革命背景下各国应对人类社会发展挑战的战略举措，也是我国经济发展新常态的必然要求。自2014年9月李克强总理在夏季达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”以来，“双创”在国家层面有条不紊的推进，近两年更是进入了发展的快车道。2015年“双创”被正式写入政府工作报告，被定位为我国经济继续前行的“双引擎”之一。当年6月，国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，“双创”工作在全国范围内正式启动。随后，中共中央、国务院以及国家各部委关于激发“双创”主体活力、政府简政放权、支持众创空间发展、建设大众创业万众创新示范基地、减免小微企业税费、建立创投引导基金等系列政策密集出台［2］。2018年9月，国务院又发布了打造“双创”升级版的文件，明确要推动创新创业向更高质量发展。通过“双创”在国家层面的演进脉络可以看出，“双创”的推进是一个系统工程，全要素的配置至关重要［3］，涉及政府政策供给、自身改革的深化、“双创”载体平台的建设、金融支持体系的健全等。西藏自治区结合自身实际，在国家总体政策体系的指导下，制定出台了一系列支持“双创”的政策措施，成效初显。本文从要素视角出发，梳理出较完整的西藏“双创”现状，并展开对西藏“双创”面临的困境分析，力图为政府优化“双创”决策、改进“双创”工作提供实践建议。

二、西藏“双创”发展现状

总的判断，西藏“双创”目前整体完成了起步阶段的要素配备，“双创”的初级版已基本形成，具备了一定的政策支撑、平台载体、金融支持、政府服务以及创新文化基础，并表现出政府重视程度高、推动作用明显的特征。

(一)基本建立了支持“双创”的政策供给体系

“双创”作为政府面向市场培育和催生经济社会发展新动力的主动选择，其创新制度供给、统筹协调创新要素等方面能力的高低，直接决定了政府帮助市场主体解决外部性和协调问题能力的高低，深度影响着“双创”活动的顺利开展［4］。客观来看，面对世界范围内对科技和新兴产业发展制高点的激烈争夺，创新创业对来自政府的系统政策支持表现出强烈需求。客观来看，面对世界范围内对科技和新兴产业发展制高点的激烈争夺，创新创业对来自政府的系统政策支持表现出强烈需求。我国实施“双创”战略以来，党中央、国务院密集出台系列政策，如《国家创新驱动发展战略纲要》《关于推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于建设大众创业万众创新示范基地的实施意见》《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》《关于深化投融资体制改革》等。总的来看，国家对创新创业的政策支持集中在战略定位、简政放权、财税优惠、金融支撑等维度。

与此类似，“双创”国家战略开始实施后，西藏在国家出台的引导性政策的基础上，也结合实际加强制度创新，制定了一系列符合西藏实际的“双创”配套政策，鼓励和支持“双创”的开展(见表1)。

表1: 西藏双创政策供给梳理

表1梳理了西藏自治区层面的“双创”政策网络和体系构建，从中能够看出，西藏“双创”政策的关注点紧紧围绕“创新”“创业”“就业”展开，从内容上看可以分为综合类、专业类。综合类是关于“双创”整体路径设计的政策，专业类可细化为涉及税收优惠、知识产权、普惠性财税金融等具体措施，注重对创业主体活力的激发、对载体平台的建设、对健全的财税及金融支持体系的推进以及对提供“双创”便利化政府服务的强调，与上述美、德、日等国对创新创业的政策支持维度大同小异。这当然是对国家“双创”战略的贯彻落实举措，但更是推动创新创业发展的必然要求。可以说，目前西藏初步形成了“市场+法制+政策”三大环境组成的创新创业系统，探索建立了以政府股权投资为引导的投融资机制，积极营造了满足“双创”发展需求的创业服务体系，一定程度上实现了“双创”要素的集聚。

(二)基本搭建了层次分明的“双创”载体平台

各类众创空间是“双创”的重要载体平台，承担着加速“双创”资源集聚、培育创客人才、孵化企业组织的重要功能，是“双创”系统的重要组成部分［5］。西藏“双创”工作推进3年多以来，众创空间、新型孵化器、协同创新中心等系列载体发展迅速，初步形成了以示范基地为引领、包含各种载体类型、辐射至七市(地)的载体集群。

1．建设了一批国家级和自治区级“双创”示范基地。西藏拉萨市被列入“全国小微企业创业创新基地城市示范”名单，2016—2018年每年获得来自中央财政3亿元的资金支持，专项用于小微企业创新创业。拉萨柳梧新区(拉萨高新技术产业开发区)正式升格为国家级高新区，获批成为全国双创示范基地，并成功争取到了中关村科技成果产业化示范基地落户。西藏大学、西藏民族大学先后被认定为全国深化创新创业教育改革示范高校。省部共建青稞和牦牛种质资源与遗传改良国家重点实验室获国家科技部、西藏自治区人民政府批准建设，填补了西藏无国家重点实验室的空白。首个国家级可持续发展试验区“林芝可持续发展试验区”获批挂牌创建。“国家藏文化数字化工程技术研究中心”和“西藏科技文化旅游创意产业化示范基地”建设稳步推进。拉萨、林芝、日喀则、那曲等农业科技园区和成果转化基地功能不断完善。截至2017年底，西藏共有3个国家级农业科技园区、1个国家重点实验室、1个国家级可持续发展试验区和1个国家现代服务业文化科技旅游创意产业化示范基地，33家自治区级重点实验室和工程技术研究中心、2个自治区高新技术产业开发区和1个自治区可持续发展实验室。

2．建设了一批众创空间和孵化器。西藏以“孵化+创投”、孵化楼宇、创业苗圃等新型孵化生态为重点，初步形成了“创业苗圃+孵化器+加速器+园区”的全过程孵化服务链条，并依托西藏区内产业园区(包括高新技术开发区、经济技术开发区、工业园区、产业园区、农业园区)、高校科研院所、大中型企业等推动发展各具特色的“双创”载体。截至2018年6月，西藏共建“双创”载体59个，其中科技孵化器7个、众创空间34个，创业孵化基地3个，星创天地5个、乡镇创业农牧民创新创业基地10个。其中，首批自治区级众创空间培育示范基地有3家，即拉萨科技众创空间、西藏太阳能+创客空间和拉萨高新区N．次元众创空间，共吸纳在孵企业和创新创业团队121家，吸纳就业670多人，其中毕业大学生158名。西藏(成都)科技企业孵化器、拉萨市达孜区科技企业孵化器、昌都芒康县高原特色产业孵化器和西藏民族大学大学生创业创新孵化基地等4家孵化器场地孵化面积达到3．4万平方米，累计孵化企业193家，毕业76家，培育国家级高新技术企业13家，上市企业1家。

(三)很大程度提升了围绕“双创”开展的政府服务

鼓励“双创”，激发全社会创新潜能和创业活力，必然要求政府主动“自我革命”，破除不合理的行政审批门槛，让创业者顺利走进市场，要求建立相对完善的社会保障制度，让创业者减少后顾之忧。因此，推进“双创”与推进政府改革必然联系，简政放权是“双创”根本的制度保证，“双创”是促进政府观念和职能转变、体制机制改革的重要动力。3年来，西藏通过采取放宽登记限制、减免税费、提供社会保险补贴和创业奖励、完善科技成果转化机制等系列措施，进一步破除束缚“双创”的制度障碍，优化了激励“双创”的服务环境。西藏坚持深化商事制度改革，围绕“简政放权、放管结合、优化服务”改革总目标，不断降低市场准入门槛，下放企业登记权限，简化住所登记手续，营造宽松便捷的市场准入环境。在西藏全区推进“五证合一”“两证整合”①“五证合一”指工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证合一登记。“两证整合”是指将个体工商户登记时依次申请，分别由工商行政管理部门核发营业执照、税务部门核发税务登记证的原有模式，改为一次申请、由工商行政管理部门核发一个加载统一社会信用代码的营业执照。详细信息参照 http://china．findlaw．cn/gongsifalv/gongsishelifa/yingyuezhizhao/yyzzchangshi/1286902．html。改革，强化事中事后监管，使市场主体持续快速增长，政策释放效应明显，西藏市场主体总量不断扩张。截至2017年6月底，西藏市场主体总量同比增幅超过20%，首次突破20万户，注册资本继续高速增长，同比增幅达65．25%。企业实力不断壮大，特别是注册资本亿元以上的企业达到1155户，是商事制度改革前的28倍。从行业发展来看，大众创业的热门行业集中在科学研究和技术服务业，文化、体育和娱乐业，信息传输、软件和信息技术服务业，户数同比增速分别为60%、38．87%和24．77%，为推动西藏产业转型升级提供了巨大潜力。西藏还不断加大减税降费力度，对持《就业创业证》从事个体经营的劳动者、高校毕业生自主创业者、吸纳一定比例特定人员就业的企业施行扣减税费的优惠;对农民工等人员返乡创办的企业、创业者开办的企业(国家限制行业除外)等依据相关政策提供社会保险补贴。同时，结合初创型企业实际需求，西藏为自主创业者在一定时期内提供场地租金、水费、电费等方面不同程度的减免，并提供金额不等的创业奖励资金①详情可见2016年由西藏自治区人民政府下发的《关于贯彻落实国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作意见的实施意见》和2017年中共西藏自治区委员会、西藏自治区人民政府下发的《关于促进高校毕业生就业创业的若干意见》。。

(四)基本建立了渠道畅通的金融支持体系

创新创业离不开充足的资本投入。特别是在西藏这样市场经济发育不足、社会资本匮乏的地区，发挥好政府在创业创新中的资金引导作用，千方百计拓宽融资渠道至关重要。为建立渠道畅通的金融支持体系，西藏注重加大财政补助和引导力度，并以政府担保贷款为核心充分发挥政府政策担保功能，旨在解决“双创”融资难、融资贵、风险高的问题。西藏于2012年由财政出资成立了规模5亿元的创业引导基金，旨在通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。同时，通过设立创业担保贷款基金，引导金融机构加大对创业主体的信贷支持，效果明显。如《关于进一步做好创业担保贷款工作的实施意见》施行仅半年，西藏包括大学生“村官”创业富民贷款、城乡妇女小额贴息贷款、青年创业小额贷款在内的西藏创业担保贷款余额达2607．67万元，比政策出台初期增加501．5万元，增长23．81%。西藏重视搭建融资平台，提高直接融资比例。如共青团西藏区委邀请各大银行金融机构、区内外各类风险投资机构和扶持创业基金及知名企业家、专业投资人士组成“西藏青年创投团”，在2016—2020年间为西藏青年创业项目提供资金总额达20亿元的银行贷款授信服务，并落实了2016年800万元的投资协议。西藏还相继开展“双创”金融政策进校园、进基地活动，组织西藏自治区内商业银行到高校为毕业生开展零距离金融辅导和咨询，加大政策宣传力度，并通过在众创空间、大学生创业孵化基地、学校就业中心等地设立银行业务柜台、开辟绿色通道、指定专属客户经理等方式，为入驻众创空间的个人、企业提供金融产品和服务，提升“双创”金融服务水平。

三、西藏“双创”发展面临的困境

受制于发展历史、市场化程度、交通设施、产业基础、投资环境、政府工作效率等因素，西藏在中国经济版图中一直处于第三梯队，导致西藏“双创”工作推进先天不足。虽然从西藏自身前后发展情况看，“双创”推进工作各方面都取得了显著成效，但从国内省际比较情况看，结果并不乐观。根据西南交通大学发布的《中国大众创业指数(MEI—2016)》［6］排名看，2015年西藏创业需求排名大陆省域第7位，创业产出排名第28位，创业服务、创业人才排名垫底。2016年除了创业需求排名28位，其他三项均垫底。这说明，虽然西藏在突破自身不断进步，但进步速率远远低于其他省区。值得警惕的是，西藏的创业需求排名遽降，仅高于新疆、青海、贵州，反映了支撑创新创业的需求动力下降，长远来看对西藏提升竞争力、缩小与其他地区发展差距不利。结合西藏实际综合分析各类评价指标，西藏推进“双创”工作存在的不足主要有四个方面:

(一)“双创”政策落实不到位

调研中发现，西藏出台的很多政策落实不到位。有些是因为配套改革欠缺，影响了“双创”政策的落实。比如规模5亿元的政府创业引导基金，因为受制于审计对国有资产流失的僵化规定，投资顾虑多、压力大，成立近5年只出资4000万元参股投资了1项，撬动社会资本效果微弱。有些是因为政府各职能部门各管一块，条块分割，各有各的思路，各有各的侧重，各有各的资金渠道，影响了创新创业的整体推进。同时由于没有确立统一科学的评价指标体系，各部门的“双创”工作推进参差不齐，做得好的不一定得到鼓励，做的不好的一定没有惩戒，直接影响到了联动效果。

(二)“双创”载体平台软件建设滞后

目前来看，西藏“双创”载体平台主要包括三部分，一是高校内的“双创”基地，二是各市(地)依托各类高新区、产业园区、工业园区、新区等“筑巢引凤”工程打造的“双创”载体，三是各类众创空间、创业孵化基地、创客产业园等平台。这三部分都不同程度的存在一些问题。高校“双创”基地辐射创客群体范围小，基本限于在校生，单一地看重前期创意，忽略了之后的系列应用、生产、经营等环节，致使创新与生产经营脱节，无法形成经济效益，距离“大学—产业—政府”模式还有很大差距。各类园区大多处于建设过程或基本建成状态，缺乏坚实的产业支撑，尚未形成良好的园区生态，且更多偏重招商引资功能，对鼓励支持创新、创业的针对性并不强。各类众创空间等平台基本是政府全额出资打造提供各项硬件基础设施，但缺少为入住企业提供的包括企业注册、财务管理、法律咨询、知识产权设计等在内的专业化软件服务。有个别平台如拉萨高新区N次元众创空间、那曲市色尼区红船领航众创空间等在软件建设方面采用政府购买服务的形式运作，但也存在自身盈利模式有限、市场化运作不足、平台细分不够等问题，导致服务针对性不强，制约了入驻企业的成长壮大。

(三)“双创”教育，创新文化基础薄弱

“双创”教育问题不为西藏独有，全国来看都比较突出。据2015—2016全球创业观察(GEM)用1—9的评分指标来评价不同国家学校阶段创业教育充分程度的研究显示，当前世界平均水平为3．1，而中国为2．59(排名43位)，落后于世界平均水平。对于西藏来说，困难和问题则更大一些。文化积淀方面，由于西藏整个地区市场发育程度低，民营经济薄弱，缺乏现代企业家教育和企业家精神，重守业，轻创业。特别是受社会、家庭及传统就业观念的影响，广大民众重体制，轻企业，阻碍“双创”蓬勃开展的思想惯性强大，弊端凸显。调研中发现，西藏很多高校毕业生都将进入企业工作作为临时性的无奈选择，将企业作为暂时的“栖息地”，并随时关注公务员招考信息，一有机会拔腿就走。即便有些高校毕业生愿意留在企业工作，往往也抵挡不住来自家庭的迫使其考公务员的压力，在已良好适应企业环境或成长为企业骨干后半途而废，不仅违背自身意愿，也使企业蒙受损失。同时，相比于内地发达地区，西藏大学生创业创新在低意愿、低比例和低成功率方面尤为突出，反映了“双创”教育的滞后。据反映，由于对高校开展“双创”的激励不足，教师积极性普遍不高;由于高校的专业、课程设置不能满足大学生创业创新需求，“双创”项目的数量质量都还有很大的提升空间。

(四)“双创”人才支撑不够

一方面，西藏的科技顶尖人才匮乏。虽然目前西藏在加大科技人才培养、引进工作上有些进展，一定程度上缓解了西藏对科技创新人才的需求。但由于地处偏远，工作生活环境艰苦，对科技人才吸引力不够，导致支撑高新技术产业发展的人才尤其是科技领军人才匮乏。另一方面区内既有人才资源尚未盘活。由于尚未正式出台支持和鼓励事业单位专业技术人员创业创新的意见以及与之相配套的如深化职称制度改革的意见等、科技成果“三权”①科技成果“三权”是指对科技成果的使用、处置和受益权。改革等政策，高校、科研院所科研人员的创业积极性不高，科研人员科技成果转化意愿没有得到有效激发，事业单位专业技术人员对“创业创新”仍持等待、观望态度，有初步创新创业规划的就更少了。此外，西藏现有人力资本存量不足。西藏15岁及以上文盲人口占比高达40%，为全国最高，现有人才无法有效满足经济发展的巨大需求。

四、推动西藏“双创”发展的若干思考

“双创”本质是一种市场行为，是短期内需要政府搭台推动、提供启蒙引导与服务的实践，更是需要不断提升全社会创新活力和创业动力的一项长期战略，具有长远的战略意义。完善西藏的“双创”工作，需要在此前提下注重结合自身实际，挖掘比较优势，保持战略定力，不急不躁，循序渐进的推进，最终打破旧有价值观中的思维束缚，高扬创新思维和创新文化，实现制度创新、文化创新，为西藏经济社会健康发展提供最根本的持久动力。

(一)进一步深化改革，完善政府“双创”政策供给

“双创”的深入推进，必然要求政府进一步创新体制机制，搞活金融市场实现便捷融资，实现创新创业便利化。从某种意义上讲，健全金融支持，丰富双创投资渠道，是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的投融资方式，是推动“双创”的重要资本力量。未来，西藏要创新各级政府设立的创业就业引导基金、创业担保贷款基金的使用方式，力避资金分配行政化、投不准、投向分散、绩效监管缺失等问题，探索建立直接资助、间接资助、支持协同创新、建立服务体系相结合的财政资金支持体系，进一步完善双创资金支持体系和管理办法，加强对双创资金的监管和规划，更好发挥财政资金准确、有效地支持双创的集聚效应和引导作用。要发挥市场在资金配置中的决定性作用，激励民间资金特别是风险投资基金对双创的投入，进而提高资金绩效。西藏政府自身改革应围绕降低“双创”成本展开，用权力剥夺权力的勇气，从管理型政府走向服务型政府，并最终走向授权型政府。要以增加有效制度供给的方式，用宽松的制度文化环境降低双创的制度成本，从而提高制度绩效;以法律的力量完善双创分配制度，保障双创主体权益，营造公平、宽容、有序的竞争环境;以市场的力量集聚高端双创要素，保证双创资源配置效率，在实现要素价值的同时，实现双创结果的帕累托最优。

(二)完善“双创”载体平台

无论是高校的“双创”基地、各类众创空间还是各类园区，本质上都是一种新型双创服务平台，其优势在于低成本、便利化、全要素、开放式，应遵循市场化机制，具备专业化服务［7］。西藏高校的“双创”基地、各类众创空间应加强知识产权服务、检验检测服务、财务和法律服务等中介服务，为创新创业提供有力保障。西藏各类园区应有正确的、符合地区比较优势的产业做支撑，提升产业集聚度并延长产业链。政府应统筹对区域范围内园区设定规划，避免出现同质类竞争，避免各地(市)盲目上摊子，分散要素集聚，避免因此而影响园区作为“双创”平台或基地发挥作用。

(三)厚植创业创新文化，引领更高的精神追求

创新不仅可以让一个社会拥有更多的财富与资本，通过增加产品的附加值来改善一个经济体的贸易结构，以减少资源消耗的方式创造价值，为人类自身创造令人难以置信的美好生活和神奇的未来，更重要的是它将改变人们的观念，并以观念的力量改变社会。从长远来看，创新给人类带来的思维、文化、观念的收获甚至高于创新所创造的财富或产值。这一内涵，不仅是我国实现新旧动能转换的方向指导，更是建设创新型国家的最终目标，对西藏尤其具有警示及借鉴意义。一直以来，西藏由于发展起点低、起步慢、宗教消极因素及总体供给模式的影响，某种程度上滋长了依赖思想、“等靠要”思想，背离了“双创”所倡导的文化价值。高扬创新思维和创新文化，就是要打破封闭、保守的文化壁垒，提升对外开放程度，培育、激发文化的创新、创造活力，增强不同文化、理念的碰撞，建设创新型的文化土壤，用观念改变人，让人改变世界。

“双创”不是一场运动，而是一次带动产业结构调整和经济转型的变革，是西藏乃至全国从政策开放走向制度开放的必然选择，是走向开放型经济的新路径。高扬创新思维和创新文化，就是要培育视创新为民族生命力的认知与理念，培育一种正确的发展观与价值观，使创新成为一种稀缺生产要素，参与创造价值与财富，成为一种思维方式、一种生存哲学、一种文化理念。

(四)广开渠道丰富“双创”人力资源

在“双创”战略内涵中，创业是生产要素的重新组合，创新是建立新的生产函数，二者的实现基础是人才，稀缺资源也是人才。对于西藏这样长期属于人才洼地的地区，开展“双创”，人才的重要性不言而喻。西藏在吸引人才方面不尽是劣势。西藏拥有独特的自然环境、人文历史、宝贵资源，是很多全球范围内高端研究突破的必然依托，很多高精尖研究领域在高原独特生态方面的参数、数据获得都需要落地西藏开展研究。扬长避短，有效挖掘自身吸引人才的潜在资源，在发展战略层面树立“人才为先”的指导方针，是西藏起飞发展的密匙。在发展理念上，要有高远的站位、宽阔的视角、深邃的发展观，有“广开进贤之路、广纳天下英才”的大气魄、大手笔。借鉴国内人才大省的有效做法，在西藏开展思想解放、人才解放、科技生产力解放大讨论，凝聚共识，为人才体制机制改革铺路。在人才队伍建设方面，要结合自身发展阶段特征，处理好引进人才与培养本土人才、盘活本土人才资源的关系，优化梯队设计、结构设计，不好高骛远，不故步自封。要顶天，重视栋梁之才，引进具有创造性和探索性的高科技顶尖人才，提出新理念、发展新技术、创造新模式。要立地，培养企业家，实现新技术的商业化应用、新产品新服务的市场化，创造新的市值，驱动经济增长;培养农牧业科技带头人、致富带头人、现代新型农牧民，培养大学生创新创业者，实实在在带动广大农牧民群众增产增收，真真正正推动社会和谐稳定。