加快推进国家公园体制试点建设切实加大生态保护力度

■本刊记者 王 琪

在7月9日召开的国家林业和草原局新闻发布会上，记者了解到，目前全国共有10处国家公园体制试点，涉及青海、吉林、黑龙江、四川、陕西、甘肃、湖北、福建、浙江、湖南、云南、海南等12个省，总面积约22万平方公里。

自党的十八届三中全会提出“建立国家公园体制”以来，我国国家公园体制建设经历了近4年的探索。2015年1月，国家发展和改革委员会联合13部门印发了《建立国家公园体制试点方案》（以下简称《试点方案》），希望通过3年的试点（2015—2017年）为建立国家公园体制提供支撑。2017年9月，在总结试点经验的基础上，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》），初步完成了我国国家公园体制的顶层设计。2017年10月，党的十九大报告提出要“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这是继《总体方案》之后，进一步明确了国家公园的定位和作用，标志我国的国家公园建设进入实质推进阶段。2018年，国家林业和草原局确定为国家公园主管部门后，在党中央、国务院的统一领导下，在中央有关部门的高度重视和大力支持下，承担了统一管理国家公园等各类自然保护地和推进国家公园体制试点的重任。

国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐小平介绍，“中共中央办公厅、国务院办公厅于近日印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，明确了‘建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式’的战略目标，特别是进一步明确了国家公园的功能定位、主体地位的内涵和实现路径。我们理解国家公园的主体地位和功能作用将主要体现在质量和价值上，而不是简单的数量规模上。”

热带雨林森林公园

国家公园在自然保护地体系中拥有重要的地位与作用。一是代表性强。国家公园以保护具有国家代表性的自然生态系统为目标，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富聚的区域。其保护范围大，生态过程完整，具有全球价值和国家象征，国民认同度高。二是生态区位最为关键。国家公园将在维护国家生态安全关键区域中居于首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中居于主导地位，在自然保护地体系的生态功能中居于主体地位。第三，保护管理最严格。国家公园设立核心保护区和一般管控区两个分区，原则上核心保护区禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。第四，管理事权最高。国家公园属于国家事权，全部由国家批准设立，中央直接管理、中央与省级政府共同管理，或委托省级政府管理，国家公园建立后不再保留相同区域的其他保护地类型。

为了未来国家公园体制构建，一方面要进一步推动试点方案中未完成各项改革任务的落实，破解各方面制约；另一方面，为了建立健全体制机制，需启动相关配套改革，包括推动自然保护地体系优化和制度创新，开展自然保护地和国家公园立法，构建国家公园全民共建共享、多元共治、品牌增值和科学决策机制与治理体系。

“2018年，机构改革后，明确组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，统一管理国家公园等各类自然保护地，标志着自然保护地领域多头管理的问题得到解决，这是一项非常重要的改革进程。”唐小平说，目前东北虎豹、祁连山、大熊猫依托国家林业和草原局驻地专员办成立了国家公园管理局，实现了跨省区的统一管理，同时与有关省分别成立了协调工作领导小组，共同推进试点工作。青海省、海南省均成立了省级直属的国家公园管理局，统一行使其国家公园范围内的管理事权，明确了主体责任，其他各国家公园体制试点区也分别成立了专门的管理机构。

唐小平介绍，在试点中，各地持续加大生态保护力度。东北虎豹国家公园将珲春、汪清、老爷岭等多个自然保护区连成一个大区域，自然保护地破碎化问题得到较好解决，自然生态系统原真性和完整性进一步提升，野生动物数量稳步增长。祁连山、东北虎豹、三江源、神农架、钱江源等试点区初步搭建了自然资源监测平台，为实现国家公园立体化自然资源及生态环境监管格局打下了基础。国家公园试点区分别启动了生态廊道建设、外来物种清除、茶山专项整治、裸露山体生态治理等工作。

我国国家公园体制试点在保护地整合、国家公园立法、日常管理制度、集体土地的用途管制和社区发展机制等方面进行了积极探索，积累了一批可复制、可推广的经验。目前，一些保护地还存在“不统一”的现状，存在交叉重叠、多头管理，自然生态系统被人为切割的现象。唐小平表示，国家林业和草原局将加快国家公园立法进程，明确国家公园设立标准和程序要求，构建并完善国家公园标准规范体系，推动各类自然保护地整合，符合条件的区域优先设立国家公园。同时，加快推进东北虎豹、祁连山、大熊猫等国家公园总体规划、专项规划的审核、报批，持续加强与各部委的沟通联系，积极争取政策及资金方面的支持。此外，还将制定《国家公园体制试点评估方案》，组织开展第三方评估。针对各国家公园试点区的矿权退出、生态搬迁、资金使用、项目建设等问题开展督查督导。

据悉到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。到2030年，国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高。

秋天脉动 王昊鹏 摄