浅析地质灾害防治工程项目中的变更管理

□淳安县规划和自然资源局 徐高建 朱华平

杭州市淳安县地质环境条件复杂，地质灾害易发区占县域国土面积的96%左右，其中高、中易发区占11.55%，是浙江省受地质灾害威胁最为严重的地区之一。全县地质灾害呈“隐患数量多，分布范围广；灾害类型多，崩塌、滑坡占多数；灾害规模小，危害程度大”的特点，给人民群众生命财产安全带来了巨大威胁。

按照浙江省地质灾害隐患综合治理“除险安居”三年行动要求，该县地质灾害防治工作坚持以人为本、预防为主、避让搬迁和治理相结合的原则，“防、治、搬”三手并举，做好地质灾害“预防、治理、处置、监测”四篇文章，有效开展地质灾害隐患综合治理工作，保障人民群众生命财产安全，确保群众实现安居梦。

根据资料统计，“除险安居”三年行动要求淳安县完成的地质灾害综合治理项目共53个，其中采取工程治理措施的有25个，占比47%，由此可见工程治理防治仍然是地质灾害项目综合整治中的重要手段。但由于治理工程项目存在主观及不可抗力等客观因素，经常会涉及工程变更。合理合法的工程变更不但能保障工程治理项目的进度、质量等，还能提高各相关参与方的积极性，保障各方利益。但变更的程序繁琐，变更是否合理，直接影响到治理项目的进度，也涉及工作人员对政策的把握等问题。结合工作情况，本文将浅析该县地质灾害防治工程项目的变更问题和对策。

一、治理工程变更的基本原因

透过现象看本质，工程项目变更的基本原因分主观原因和客观原因。主观原因主要是指因发包方、承包方、监理方、设计方等各参与方导致的变更；客观原因是指因不可抗力导致的变更，如治理工程地质条件的改变、突发的自然灾害等。

（一）勘察不到位引起的变更

主要有两种形式。一是没有进行现场地质勘察就直接进行设计，主要因为地质灾害治理项目需要紧急处置抢时间或应急排险造成，如某项目因需紧急排险，设计单位在没有进行地质勘察的情况下就对该治理项目进行图纸设计，图纸上既无地质勘察资料又无土石方鉴定分析，挖填方估算时笼统地按四类土估算总量。在工程施工过程中，发现要开挖的坡体以较坚硬岩石为主，而项目给出的是四类土的挖方价格，施工单位按照此价格施工，明显亏本，导致项目不得不变更而增加相应的费用，以确保项目顺利实施。二是没有对设计方案进行针对性勘察，如某项目的实际为滑坡地质灾害项目，而设计单位按照崩塌地质灾害的勘察手段开展项目勘察，得到的勘察结果完全不能指导设计，项目在实施中发现与设计方案不能按图实施，不得不重新进行勘察设计，从而引起项目变更，延误工期。

（二）设计不合理引起的变更

由于设计单位在调查收集基础资料还不够齐全的情况下便进行图纸设计，致使在项目施工过程中，发现设计方案与实际情况不符，无法施工，不得已修改工程设计，引起工程变更。如某项目设计单位，没有考虑到灾害坡体与既有建筑物之间的距离，按照常规要求设计为锚杆格构梁加固坡体，项目施工阶段，发现根本没有足够的空间给施工单位搭设脚手架及安放钻孔作业设备，项目施工受阻，不得不变更采取其他加固措施，导致工程延期两个月。又如某设计单位没有充分考虑现场实际情况就进行工程图纸设计，导致在项目施工过程中直接影响到了居民的日常出行，不得不增加临时便道及安全措施，以保障出行居民的安全，造成工程变更，工程造价也随之增加。

（三）建设单位提高建设标准而产生的变更

在项目实施过程中建设单位擅自提高建设标准，从而出现变更工程项目、增加施工材料价格、引起施工进度变化等问题。这样做的后果使工程造价远远超过投资限额，增加政府债务。如某治理项目原设计的挡墙为浆砌块石挡墙，要求简易勾缝进行美化即可，但建设单位认为简易的勾缝不够美观，要求施工单位挂大理石面板，以增强美化效果，导致工程变更，费用增加。

（四）未按规定签订施工合同引起的变更

某工程在招标文件明确规定：“本工程采用固定总价合同，投标人应充分考虑市场价格风险和政策调整性风险……”。而施工合同专用条款中约定：“本工程主要材料按甲乙双方签订价格或市场价进行调整”。该条款违背了招投标文件实质性条款，违反了招投标法的规定。

（五）工程量预算有误造成的变更

工程招标过程中，项目业主急于开工，对合同工程量清单没有进行认真地核对，在施工过程中发现存在丢项、漏项、工程量误差大而引起工程变更，工程造价也相应增加。还有部分地质灾害治理项目因特殊的施工工艺，没有明确概预算标准，相关部门对治理工程的核价低于实际造价，使得工程治理项目资金不足，不得不进行变更，延误工期。

（六）不可抗力引起的变更

如某边坡治理项目，施工期间恰遇百年一遇的局地强暴雨，强暴雨导致已开挖的好坡体出现大面积山体滑坡，原已经施工好的挡墙及水沟也因山体滑坡全部被毁。暴雨结束后，建设单位及时组织各方现场勘察，重新拟定治理方案，导致工程变更，费用增加，工期延误。

二、变更造成的不利影响

（一）对工程施工和工期的影响

不合理的工程变更，不仅给建设单位带来经济损失，同时也会打乱施工方的施工计划，甚至拖延工程进度，导致应该按时交付的灾害治理工程延期交付。如某工程，签订合同要求在4月中旬及汛期来临前完工，结果由于变更，工程完工时间一拖再拖，迟迟未按合同要求结束，使得治理工程未能发挥应有防灾作用。

（二）对建设资金安排计划的影响

治理工程变更给工程造价和工期带来不利影响的同时也会打乱政府投资的计划安排。有的工程变更由于费用增加成倍，不得不追加政府投资，甚至需要占用年度投资计划的其他资金，导致其他项目的资金不能及时支付，扰乱了政府建设资金的安排。由于资金的支付不及时，施工单位的资金支付计划也将受到影响，应该按时支付的材料款得不到支付，给施工单位增加资金压力。

（三）增加各方压力，造成不良社会影响

▲滑坡治理工程现场踏勘

某滑坡治理工程，本该在雨季来临前结束，因涉及工程变更造成汛期还在赶工期，无形之中增加了风险压力。为了保障地质灾害点受威胁群众的生命安全，在主汛期期间，每次出现强降雨，属地政府都要组织受威胁群众进行撤离转移。这不但增加了属地政府的压力，群众对此也不理解，使得属地政府处于非常被动的局面。同时因工程变更程序繁杂，工程完工后，尚有材料款、农民工工资尚未完全支付到位，造成施工单位拖欠民工工资，无形中给当地政府增加了信访压力和不稳定因素。

三、管理建议

（一）规范各相关参与方的市场行为，督促各相关方严格按照法律法规、相关规范开展工作

2018年12月18日袁家军省长签发第373号浙江省人民政府令，颁布了《浙江省地质灾害治理工程质量和安全生产管理办法》。该管理办法自2019年2月1日起施行，为各参与主体明确了法定的义务和权利。要及时督促地质灾害治理项目各参与方认真学习研读该管理办法，领会文件精神，严格按照管理办法落实各方责任，确保治理工程质量和安全生产，保障项目的顺利实施，减少工程变更。对该管理办法的学习，可以以学习班、聘请专家解读授课等方式，组织各相关方集中学习。监察机关也要介入，加强对地质灾害治理项目各主体的监督检查，对责任落实不到位的要予以处理，并进行通报。

（二）严格把关，严控变更，将违规变更消灭在萌芽期

不管何种因素引发的工程变更，各相关参与方要严格把关，予以控制。设计方要进行验算复核，施工方要检查是否按图施工，监理、建设方要实地检查核实。要以召开征询意见会等形式明确变更是何种因素引起的、是否同意变更等。同时要加强施工工程的管理，对出现的合理变更，隐蔽工程实施前，各相关方要及时赴现场踏勘确认、签证，锁定变更证据资料。对于想通过虚报工程量、虚列分项工程增加费用的违规变更，各相关方要予以拒绝，并按相关规定执行，从严追究相关方的责任，形成震慑，将违规的变更苗头消灭在萌芽期。

（三）抓紧出台地质灾害治理工程的概预算定额标准

目前地质灾害治理工程设计单位及预算单位主要是参考《浙江省市政工程预算定额》《浙江省建筑工程预算定额》等定额标准编制地质灾害治理工程的概预算，没有充分考虑到地质灾害治理工程施工工艺特殊性及动态变化特性，导致地质灾害治理工程经常发生预算不足、漏项或在治理实施中发生变更。因此亟待出台地质灾害治理工程的概预算定额标准，确保地质灾害治理工程项目概预算有据可依，保障资金使用合理规范，更好地指导相关单位实施地质灾害治理工程。

（四）按照“最多跑一次”改革要求，对合理合法的工程变更予以简化变更程序，确保工程变更及时得到批准，保障工程质量及各相关方利益

目前地质灾害治理项目为政府投资居多，治理工程一旦涉及到变更，各参与方都不愿意看到。2015年12月30日，经淳安县政府同意，各相关部门联合印发了《淳安县政府投资项目工程违规变更责任追究暂行办法（试行）》（淳监〔2015〕25号），无形地给工程变更加上“紧箍咒”。对于施工单位的一些合理合法的变更，应该给予支持。原来的变更程序相对繁琐，需要财政、审计、发改等多部门联合踏勘，开会研究，然后上报淳安县政府研究，来来回回需要消耗很多时间及精力。建议淳安县政府简化变更程序，压缩审批时间，顺应“最多跑一次”改革要求，以确保地质灾害治理项目顺利实施，保障群众的生命财产安全。