垃圾分类推动环卫行业升级

■ 清华大学环境学院教授 刘建国

伴随着环卫服务市场需求的不断释放以及更多企业的加速涌入和布局，环卫市场化趋势越来越突出。环卫行业逐步出现了将清扫、保洁、中转、收运、处理进行一体化打包的项目。相对以往单项目模式，这种一体化的项目模式更受市场和政府的青睐。无论是从处理链条上看，还是从处理对象、市场区域而言，环卫一体化都将是行业发展的重要方向之一，一体化推动了环卫行业的升级和转型。

垃圾处理能力和结构在不断升级

中国垃圾处理能力一直在持续上升。改革开放以后，我国垃圾处理事业实现了从无到有，开始有了真正意义上的垃圾收集。

从上世纪90年代开始，我国垃圾的无害化处理量开始逐年上升。进入21世纪，特别是近十年以来，随着我国环保要求的不断提高，垃圾处理技术水平也在不断提升。这一阶段，我国垃圾处理经历了由差到好、由好到优的过程。

2016年～2018年三年间，中国城市生活垃圾无害化处理率分别达到了96.6%、97.1%、98.2%。

这对于一个发展中国家是十分不容易的，是环卫人多年努力取得的结果。这些数据给了环卫人很大的信心，也是接下来进一步工作的基础。

在能力不断提升的同时，我国垃圾处理结构也在持续优化。本世纪初，我国还有一半的垃圾没有经过规范化处理，即使是规范处理，也基本上是“填埋处理”一统天下。

但近十年以来，我国垃圾处理技术不断趋向多元化、现代化。其中，垃圾焚烧的比例迅速提升。不规范处理占比逐年减少，到2017年、2018年左右，不规范的垃圾处理基本上已经消失；到2018年，城市生活垃圾焚烧占比已经达到45.1%；2020年，垃圾焚烧的占比将超过50%，东部城市将超过60%。

虽然我国垃圾处理在能力和结构上都在不断升级，尤其是垃圾焚烧异军突起，但目前依然面临很大的困境。

如一直以来，“邻避效应”都是困扰垃圾处理设施建设的难点之一，且愈演愈烈。如北京、广州、仙桃、西安、上海等地，都曾遭遇过类似的邻避问题，邻避问题已经成为垃圾处理行业不得不正视的难题。垃圾处理设施的建设、运营管理的水平要不断提高，社会的法治化水平也要不断提高，做好邻避问题的应对。

行业需要不断升级破解难题

尽管我国环卫设施的运营已经越来越好，很多设施的运营管理水平甚至已经达到了国际领先水平，但相关投诉却依然居高不下，行业需要不断升级。

第一，理念升级

需要从政府大包大揽的管理向多元主体共同参与的治理转变。过去环卫垃圾处理多是政府大包大揽，以市场化为主要手段，以无害化为主要目标，行业形成了很好的垃圾处理模式。但随着市场的发展，这种模式的潜力已经挖掘殆尽，新形势下需要寻求新突破，亟需新理念引领形成新模式。多元主体共同参与垃圾治理，充分促进政府、居民、企业、社会组织等利益相关方自我及相互管理、服务、教育、监督，形成垃圾分类人人参与、人人尽责的良好局面，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感、安全感。

唯有如此，垃圾分类处理才能取得实质性的进展，探索出新的路径。

第二，路径升级

从末端设施效能提升达标排放到全链条优化全过程管控的升级。过去谈到垃圾处理的升级，往往强调的是末端处理设施。片面强调末端处理设施先进性，忽略垃圾处理是一个完整的链条，会造成污染物在不同处理环节、环境介质、存在形态之间循环往复式地迁移与转化，污染减排变成了污染转移、延伸与扩散，环境质量难以根本改善。

垃圾分类本质上就是垃圾处理路径的升级。如果前端垃圾没有变化，再好的技术也不能全方位的解决所有的环境问题。如果收集的垃圾成分依然没有变化，再好的技术都不能很好地解决大量渗滤液处理难的问题。

要做到路径升级，需要政府协调、部门协作、行业协同，实行全生命周期无缝管理，开展全链条优化设计，构建从清洁生产、源头减量到产品循环使用、物质再生利用、产业生态链接，再到能量回收利用和少量残渣安全处置的处理系统。

第三，垃圾处理系统升级

垃圾处理系统的升级，一个重要的原理就是物质和能量的守恒。如果不符合物质守恒、能量守恒原理，任何技术都只能是伪技术。

在传统的垃圾处理系统中，由于建设投资和运行成本相对较低，对垃圾的适应性相对较强，卫生填埋曾长期占据主导地位。但随着经济的快速发展，人们的消费水平也在快速增长，垃圾产生量也不断增长，稀缺的土地资源已经不堪重负，焚烧发电行业在这一时期快速发展，最大限度的减量节约了土地资源。

在此基础上，再生资源回收利用系统也得到很好的构建，但在传统模式中，再生资源回收利用还只是在短缺经济阶段弥补了部分物资短缺，完全市场主导抗冲击能力弱，“小散乱污低”特征明显。

在传统模式中，垃圾分类只是在特定城市的特定社区、在特定时间内孤立地开展。“表演” “作秀”大于实际意义，成本高、效益低、动力弱难以持续。

随着环境治理要求的提高，要求进一步降低污染物排放量。虽然我们希望通过减量去减少垃圾的产生量，但是很遗憾，这一目标在短时间内不可能实现。垃圾的产生量还会持续增加，不以人的意志为转移。

今年年初，国务院办公厅印发了“无废城市”建设试点工作方案，提出“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

因此，在新型模式下，填埋封存只是作为保障，作为必不可少的战略储备和应急处置设施，只接受稳定化后的残渣入场填埋。

焚烧发电作为垃圾处理的主要技术，还会有很大的发展空间，成为大城市垃圾处理必不可少的核心设施，承载着进一步提高能源回收效率以及进一步提高全过程污染控制水平的责任。

在整体环境绩效方面，物质的回收比能量的回收要高一个层级，要优先做物质回收。再生资源的回收必须纳入到规范管理中，实现两网融合。有机垃圾适度适量多元处理实现土地利用，减少低端非标产出注重产品标准化高值化。

只有源头分类做好了，垃圾回收利用的品质才会提升。标准化、高质化的垃圾分类也会带动垃圾焚烧发电效率的进一步提升和污染的进一步降低。

垃圾分类是垃圾处理系统优化升级的重要驱动力

垃圾源头分类实际是整个系统优化升级的驱动。从某种意义上讲，垃圾分类引领了垃圾处理系统优化升级重构。

目前，我国垃圾处理的现状依然过度依赖末端的处置。通过垃圾分类系统的完善，垃圾处理的重心会更好地向前端的源头减量、资源回收、能源回收转移。这是垃圾分类承载的重大历史使命。

就垃圾处理而言，并不意味着垃圾分类后会马上产生多大的经济效益，而是更好地补齐短板、打通链条、提升效能、构建系统。

在过去的系统中，垃圾不是进焚烧厂就是进填埋场。但在垃圾分类的推动下，垃圾整体会被分为四类，后端必须有四大类的处理设施：可回收物要进入资源再生利用中心；厨余垃圾要进入好氧厌氧生物处理厂；其他垃圾，多数会进入焚烧厂；有害垃圾的产生量不大，会进入危险废物处置中心。

垃圾处理行业要补齐短板

从过去线性单一的系统到现在的综合、复杂、网络状的系统，垃圾处理行业还需要补齐目前的短板。

首先，可回收物规范分类与安全利用。这是垃圾处理升级的重点方向。再生资源也是垃圾的组成部分，“两网融合”是经济社会发展进步的必然趋势；“小散乱污低”的再生资源回收不符合经济社会发展要求，被时代淘汰是必然结局；改变再生资源回收由市场主导、垃圾收运处理由政府主导的二元分治模式是必然要求；提高产业集聚度、拓展延伸产业链、提升再生产品质量，实现转型升级是必然选择。

环卫行业需要通过规范化、智能化、一体化的手段，不断改善行业从业者的精神面貌。

其次，厨余垃圾适度分类与土地利用。这是垃圾处理升级的关键领域。如果不正视厨余垃圾的处理，垃圾处理系统的减量和提质增效是很难实现的。但厨余垃圾分类不要绝对化，要适度分类，而且要注重分类后最终能回到土地当中，否则效率会微乎其微。

第三，焚烧发电的转型和升级。在垃圾焚烧转型升级的过程中，也面临一定的机遇和挑战，比较受关注的就是垃圾热值升高以及电价补贴的退坡。

近日，财政部经济建设司网站发布了财政部就全国人大代表王毅在今年全国两会上提出的“关于保障垃圾处理产业健康稳定发展的建议”的答复。其中强调，考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况，将逐渐减少新增项目纳入补贴范围的比例。

虽然这一回复引发了众多行业人士的讨论，普遍认为垃圾焚烧发电补贴退坡尚没到合适的时间。但在众多业界人士看来，补贴的不断降低和逐渐退出只是时间问题。

而垃圾分类后，可能带来的新市场机遇也值得市场关注。

流化床和炉排炉是我国垃圾焚烧发电的主要技术手段，很长一段时间二者在市场上平分秋色。但近年来，炉排炉的发展明显快于流化床，抢占了绝大多数的市场。随着垃圾分类的推动，流化床对高品质垃圾的焚烧优势也会凸显出来，将来可能会有新的发展空间。这些都是行业面临的新思考，也会给垃圾焚烧行业带来一定的冲击。

第四，农村垃圾的规范治理。这一领域需要城乡一体化与就地分类处理相结合。农村垃圾处理是行业可以拓展的重要领域。国家应该为农村垃圾治理提供基本的资金、队伍和设施的保障。在制度和标准上，必须要为农村环境的迅速改善提供保障，尤其是农村的垃圾治理。现在有很多制度障碍，导致农村垃圾处理的问题在短时间内无法得到解决。

环卫行业升级的三大原则

环卫行业在升级过程中，要掌握以下几点原则：

第一，求真务实、因地制宜、循序渐进。第一个阶段一般解决的是环境卫生提升的问题，是从0分到及格60分的过程。第二个阶段是环境质量改善，是从差到好的过程，开始从60分向85分努力。第三个阶段是环境安全保障，从85分向95分努力。不要在一开始就定很高的目标，要有循序渐进的过程。

第二，面向高质量发展要求。从过去以量取胜，到质、量并重，再到以质取胜，占据价值链高端。

第三，要形成可持续运营机制。从过去低投入、低产出，到现在进入高投入、低产出的阶段。而环卫行业的成熟阶段，会实现高投入、高产出，但也需要漫长的过程。低投入、高产出，还是一个理想化的阶段，世界上迄今也没有看到这样的模式出现。