行政诉讼30年：“民告官”难的文化根源

杨 欢

(西华师范大学，四川 南充 637002)

“民告官”作为行政诉讼的俗称，是指公民、法人或其他社会组织针对侵犯其合法权益的行政行为而提起的诉讼。民告官的民，是指公民、法人和其他组织，官一般指行政机关。当“官民”利益发生冲突，当行政主体做出不适当的行政行为而损害了行政相对人的利益之时，《行政诉讼法》就显得格外重要了。自1989年4月十二届全国人大常委会制定并发布《中华人民共和国行政诉讼法》以来，行政诉讼制度在三十年来的实践中不仅推动着当代中国民主法治的建设，影响着政治经济与社会的发展，还进一步在保障公民权利，监督行政权力方面取得切实成效。然而尽管行政诉讼制度在现代中国三十年的发展和实践中已取得较大进步和成果，但其在现实中依然还存在着种种问题和困境，一方面是现实中其背后往往存在着复杂的利益和矛盾冲突，另一方面，“民告官”之难，其中还蕴含着特殊的文化基因，有着深刻的历史文化根源。

一、行政诉讼制度变迁中的文化基因

(一)行政诉讼制度变迁概述

自1914年行政诉讼制度在近代中国正式确立，已逾百年历史。1840年鸦片战争前传统政治文化时期，中国没有确立完整独立的行政诉讼制度，“民告官”的方式主要依赖于传统的直诉制度与监察制度。1840年鸦片战争后，清政府在内忧外患的压力下，开启了一系列的变法改革，拉开了中国近代法制化的序幕，而中国近代行政诉讼制度则起源于清朝末期的官制改革。自此到新中国成立之前，行政诉讼制度的发展大致经历了清末行政裁判院时期，民初平政院时期及五权分立下的行政法院制度时期。新中国成立后，宣布废除国民党时期的旧日法统，这一时期的行政诉讼制度主要体现于《共同纲领》、《宪法》以及其他法律与条例之中。此后随着改革开放的到来，市场经济不断发展，民主法治不断进步，终于1989年第七届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。《行政诉讼法》的正式颁布是中国行政诉讼制度变迁历史中的重要转折点和里程碑，标志着着新中国民主法治建设的重大进步。此后，随着2014年和2017年两次对《行政诉讼法》的修法，我国的行政诉讼法制建设进一步走向健全和完善。

纵观我国行政诉讼制度发展和变迁历史，不可谓不曲折，所幸其尽管起于微末，但始终在不断发展完善之中。新中国《行政诉讼法》的正式颁布和其后修法都对我国依法治国，依法行政，有着重要意义，同时也促进着我国民主法治的进一步发展。其颁布三十年来，一方面在对于“把权力关进制度的笼子里”方面取得了一系列现实成效，另一方面，也一定程度上增强了普通群众的人民主权意识和抗争意识。但与此同时，不可否认的是，行政诉讼中依然还存在着诸多问题，其最大问题便在于“民告官”之“难”。

(二)行政诉讼制度变迁中的文化基因

纵观行政诉讼制度变迁史，行政诉讼制度在近代中国虽滥觞于清末变法图存土壤之中，在对西方进行法制移植的基础上，对行政诉讼制度上进行了一系列尝试，取得了一些积极成果，但最终因为政治经济，思想文化，时代变迁等因素而现实成效大打折扣。而在种种因素之中，思想文化传统的影响最为深远。人们的行为习惯往往受思想文化的影响。而两千来传统的政治文化，思想伦理早在我们的思维习惯中打上了深刻的烙印。在近代中国行政诉讼制度变迁之中，不难看到它与传统文化的矛盾冲突、碰撞与妥协。在制度移植上，行政诉讼制度在近代中国仿照西方经历了“行政裁判院”“平政院”到“行政法院”的历程，借鉴的是德国法国为主的大陆法系模式。但是任何一种取得实效的制度模式，都是有其内在的文化精髓为基础，成功的政治文化必然有其精髓，和其本国独特的地理条件、风土人情、历史变迁等形成的特有的文化传统不可分。贸然借鉴模仿外来制度，其形式易得，但内在的文化精髓便难以与本国实情相得益彰，从而发挥效用。从近代中国对西方行政诉讼制度的模仿来看，便显现出了固有的文化传统对异域文化的抵制。

从西方行政诉讼制度的内在精神来看，其内在宗旨是以制度上的设计，来形成权力制约，从而保障公民的自由与民主，其基本理念是法治行政和服务行政。而近代中国移植西方行政诉讼体制，其一开始便旨在变法图存，而不是真正为了保障公民权利。从一开始的清末行政裁判院来看，其主要目的是试图建立传统君权统治下的行政诉讼体制，其内在宗旨在于监督官员行为，打击官员违法，从而达到廉政的目的，而不是为了保障公民权利。乃至后来的北洋政府时期，虽然其平政院的设立与《行政诉讼法》的颁布，标志着行政诉讼法制在近代中国正式确立，行政诉讼法制较之清末无论是在法理上还是制度上都有了更大的进步，但其实质无论是从法制具体内容，还是实际成效来看，仍然是在于对官吏进行廉政监督，其行为模式仍然与传统君权时代都察院处理民告官案件大体一致。因此，移植于西方行政诉讼制度便与传统的政治文化传统之间有了不可调和的矛盾，其主要表现为分权与集权的矛盾，个人本位与公权至上的矛盾，权利意识与臣民意识的矛盾。这也表明，中国在进行制度移植，借鉴源于西方宪政文化的行政诉讼制度之时，必须与中国传统文化重新融合分解，才能真正行之有效。

二、“民告官”难的文化根源

(一)宗法制影响下的“家国同构”

宗法制的起源，可以追溯到原始社会时期。原始社会末期，随着社会生产力的发展，母系氏族社会最终被父系氏族社会取代，宗法制也在父权社会父系家长制中开始萌芽，并在周王朝时期正式确立。最具代表性的便是西周的分封制度，按照父系血缘亲疏关系，分为不同的等级，不同等级之间有着严格的尊卑上下关系，并以礼制来维持这种关系。随着社会的发展，进入阶级社会之后，这种等级关系与礼制仪式也并未消亡，而是得到了进一步的演变和发展，并通过统治阶级进一步发扬开来。如“君权神授”，“君权至上”思想，君臣父子之间严格的上下尊卑等级关系等。而这种等级关系之下，上级往往比下级拥有更多成文或不成文的特权。

而宗法制影响下，“家国同构”成了宗法社会下显著结构特征。其具体表现为：家是小国，国是大家。在家庭之中，父权是家族核心，在家庭之中拥有最高地位；在国家中，君王是权力核心，拥有至高无上的地位，而各级行政长官也被视为民之父母，有所谓的“父母官”之称。在这种宗法制渗透到社会方方面面的情形下，普通百姓对行政长官也就自然有了天然的敬畏之心。随着时代的发展，在社会主义市场经济下的现代社会，这种存在发展了千年的思想，依然有着不可忽视的影响力，根植于许多普通百姓思想中。因此，也成了在行政诉讼中，民告官难的文化根源之一。

(二)人治思想传统下的“官本位”思想

相对于法治来说，所谓人治，它更侧重依赖于“圣人贤治”，换句话说，也就是依赖于执政者个人水平德性修养来治理国家的一种治理方式和理论思想。传统社会时期，一元化的权力结构下，以儒家思想为主导的政治文化中，这种思想主张曾被统治者长期奉为正统思想。儒家思想重视人治，主张为政在“仁”，虽然法也固然不可或缺，但执政者“其身正，不令则行，其身不正，虽令不从”。

随着社会的发展，现代社会中依法治国已成为时代主流，但依法治国和以德治国的思想理论依然是一大争论点，由此可见，我国悠久漫长的历史发展中一直以来的人治思想对于当今的政治文化以及社会生活的影响仍然是深刻的。封建社会时期，一度有着“刑不上大夫”的传统。而由人治思想带来的封建社会中形成的诸如“官重民轻”,“民不可告官”,“官本位”等传统特权权力观念依然还存在于一些行政机关以及领导干部心中，官僚主义作风盛行。他们往往把自己的地位放在了人民之上，认为自己是高高在上的管理者而不是为人民服务的职业者的平等地位。在这种思想的影响之下，某些领导者更是认为法律是为上层建筑的利益服务的。而有时候，在权力没有受到有力监督与制衡之时，这种情况也确实已经成为现实。这更导致了他们在面对“民告官”事件之时，不但不反思自身行为的失误，调整失当行政行为，反而会认为“民告官”事件发生让自己失了颜面，极力遮掩。总之，“官本位”思想的膨胀，使得一些机关和领导漠视司法，久而久之，也会损害司法和法律的权威性，从而不仅使政府，也会使司法和法律都逐渐失信于群众。

(三)公权至上思想影响下薄弱的民主意识和法律意识

在传统社会政治权力结构中，君权作为权力核心，其权力来自神授，君主是代表神的旨意治理国家。君主作为天下人的父母，“君治”就是国家的公共利益，同时也代表了百姓的公共利益。因此在传统政治文化中，形成了公权至上的文化体系。而在此基础上的管理制度与政治制度，也旨在保障君权的实施，从而使国家长治久安。在这种传统统治文化下，个人意志难以得到发展和张扬，人民的民主意识、自由意识、权利意识等也就难以得到启蒙与发展，也很难建立起真正为了保障公民权利的行政诉讼制度，因此，公民的民主意识和法律意识一直以来较为薄弱。到了现代，这种行政文化影响下薄弱的民主意识与法律意识依然普遍存在。尽管《行政诉讼法》已经问世三十年，然而行政相对人对于行政诉讼的法律意识依然不强，遇到事情往往第一反应是寻求上级领导做主，也就是所谓的“上访”。这说明老百姓中不懂诉讼的人依然很多，法律意识普遍来讲依然较为薄弱。

(四)传统“民告官”的特殊模式与旨趣

封建社会统治下的传统政治时期，虽然在传统行政法制文化中，缺少对权力的逆向制约机制，没有形成专门的旨在保障公民权益的行政诉讼制度与法律，但“民告官”案件也切实存在着，并不代表着在古代中国公民权益受到官僚侵犯时得不到救济。但是由于传统社会时期的“行政”，在其特殊的政治文化下形成的内在涵义是“为民父母”行政，与近现代社会行政法意义上的行政有着本质区别。因此，在面对民众权益受到官僚侵害之时，其体现的也是“为民做主”这种传统行政法制模式，一般表现为，为其提供一些击鼓鸣冤、陈情请愿的场所、途径与方式。而其在制度上，主要表现为：“以上制下”的逐级申控制度、“从严治吏”的御史监察制度、“为民伸冤”的直诉京控制度与“便民特告”的越诉特许制度。而这些制度是在君权统治权力一元化之下的行政与司法权不分的产物，其主要目的在于巩固君权，维护统治，从而对官员进行廉政监督。虽然这种模式对于保障公民权益能起到一定积极作用，但它始终无法从根本上维护公民权益，也无法真正对权力进行逆向的制约与监督。而这种长期以来权力制约机制的缺失，势必也会产生深刻的影响，导致民众自由民主思想与个人权利诉求思想的匮乏与湮没。

三、行政诉讼文化的重构

(一)消除传统政治文化中的不良遗存

已知传统行政文化对于当今行政诉讼依然有着深刻的影响，如上文总结的宗法制的影响，“官本位”思想的传统遗存，民众法治观念淡薄，传统“民告官”模式及其特殊旨趣等。因此，要使行政诉讼制度进一步顺利推行和发展，就必须重构行政诉讼文化，消除传统政治文化中的不良遗存。为此，可以从以下几方面入手：

一是对于普通民众而言，要加强法律知识、法治思想的宣传，培养公民的权利意识。公民权利意识与法律思维的普及也代表着一个国家的法治建设进程。在过去传统社会时期，为了维护以君权为核心的稳定统治，普遍侧重强调的是公民义务，侧重于培养服从管理的“顺民”式公民。这种长期的统治模式下造成的根深蒂固的思想，在当今社会依然有着深刻影响。而在当今社会，依法治国背景下，法治行政与服务行政已逐渐成为主流趋势，传统的“顺民”式管理与思想有悖于现代法治精神，也不利于现代国家的法治建设。因此，加强普法教育，培养公民权利意识和法治观念是我国法治建设中不可或缺的一环。要使群众认识到，当“权利”与“权力”发生冲突时，不是通过上访，求助上级政府来主持公道这一种方式，还可以运用法律手段来保障自己合法权益。二是对公务人员而言，要加强公务人员的培训与学习，使他们树立正确的行政法治观念，培养正确的权力观，清除官本位思想。当代社会，政府职能从管理型政府向法治型、服务型政府转变已逐渐成为主流趋势，这也是依法治国背景下，建设法治型政府的必然趋势。而依法治国的前提是依法行政，再进一步讲，是否依法行政主要具体体现在政府及其工作人员的行政行为之上，而政府中公务人员的思想观念往往影响和指导着具体的行动。因此，必须加强对公务人员的培训，使他们树立正确的法治观念与权力观念，并且要在切实行政中依法办事、依法用权。可以说，只有基于此基础上，落实依法行政，才能真正实现行政诉讼的法治化与现代化。三是培养一批高素质的、专业性的法官队伍。在行政诉讼中，法官是其中必不可少的角色，而行政法官是否具备着高素质与专业性往往对诉讼结果有着直接而重要的影响。因此，必须加强对行政审判人员专业性的保障。

(二)制度与观念的互动

事实上，行政诉讼之难的原因往往是多方面的，除了文化阻力，制度方面的原因也是深刻的。虽然在社会环境中，观念往往起着先决性的作用，往往由于意识形态的先行变化，从而推动制度的变化改革。但与之相对的，制度也会作用于观念，影响观念的变化。纵观近代中国行政诉讼制度的变迁，虽然新的制度与传统旧观念之间有着难以调和的矛盾冲突，但不可否认的是，其依然在近代中国社会中埋下了民主法治观念的种子，在传统思想中注入了新的活力。在制度与观念的互相作用之下，新的制度中所代表着的新思想观念也会逐渐影响并取代传统政治文化中的一些旧的思想意识，或者与之发生融合，从而使文化本身产生变化和革新，而新的文化又会为新的制度提供更好的生存土壤。现代社会中，虽然在依法治国背景下，行政诉讼制度也在不断发展和完善，但受到现有体制下国家行政权力分配影响，司法权往往受制于行政权，从而导致司法缺乏独立性，行政诉讼制度的实际效果也就大打折扣。因此，我国目前的行政诉讼制度还需要不断进一步完善、改革与创新，使其充分保障公民权利的同时，也能更好地监督行政权力，促进法治行政、服务行政的发展。而在制度改革与创新中，不仅要注意消除传统政治文化中法律工具主义的负面影响，而且要避免教条、机械地照搬套用西方行政诉讼制度。除此之外，更重要的是在行政诉讼体制的组织设计中，应该要保障其独立性与专业性，实现司法机关在人员、财产等方面的独立。总而言之，在新的历史时期，在依法治国背景下，在推进行政诉讼制度的进一步发展完善以及革新之时，制度与观念的互动必不可少。