论检察机关在公益诉讼中的公诉人地位

王红建,韩子祥

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450001)

自2014年10月十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”[1]，到全国人大常委会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作，再到十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围，完善生态环境公益诉讼制度”，党和国家对公益诉讼工作的重视可见一斑。于2015年2月5日公布的《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，把探索建立检察机关提起公益诉讼制度作为“加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”的重要任务。实践中，检察机关通过提起公益诉讼的方式解决了不少关涉广大社会群体公益的纠纷，取得了良好的社会效果和法治宣传效果。公益诉讼被视为“法治建设中的一个可喜信号”[2]。坚持和发展检察机关提起公益诉讼不仅是有效维护国家利益和社会公共利益、完善我国检察机关法律监督制度的重要环节，而且是促进依法行政、深化依法治国实践、维护法律统一的重大举措。

一、问题的提出

公益诉讼制度发展到今天，其理论脉络日益明晰，实践经验不断丰富，组织架构不断完善。检察机关在实践中积累了大量成功保护公益的案例，这表明检察机关提起公益诉讼能够取得良好社会效果，切实维护国家利益与社会公共利益，是一项值得坚持和发展的制度设计。然而，自该制度创设之初，关于检察机关在其中的身份定位问题就争议不断。理论界存在原告说、公益代表人说、公诉人说和法律监督者说四种主流学说，最终立法者给出了“公益诉讼起诉人”的定位。在相关理论研究日渐深入、立法不断完善的背景下，这一问题依旧没有得到真正解决。

一是称谓问题。自2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)规定，人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼。《解释》虽已给出明确回答，但这个答案似乎没有令理论与实务界满意，争论依旧没有停止。二是上诉还是抗诉，立法者的回答是上诉。《解释》第十条规定：“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。”对于这一问题的争论主要分为两派：一派认为，在公益诉讼中检察机关与普通诉讼中的原告并无不同，应适用上诉的规定；另一派认为，与一般诉讼主体不同，检察机关享有特殊的身份地位，应适用刑事诉讼中检察机关所享有的抗诉权。虽然主流观点认为检察机关在公益诉讼中的定位应该体现出特殊性，但是立法最终没有赋予检察机关在公益诉讼中享有抗诉权。本研究认为，检察机关享有抗诉权更符合公益诉讼维护公益的价值追求。三是对检察机关调查取证权的规定具有一定的妥协性。法律虽然规定检察机关在公益诉讼案件调查过程中享有调查取证权，也要求被调查的民事主体或行政机关等义务人予以配合，但并未明确规定检察机关在遇到不配合、不尊重、妨碍调查等情况时可以使用的救济手段。这意味着检察机关在调查取证过程中遇到相关行政单位或民事主体不配合甚至妨碍之时，没有足够的手段使调查取证工作顺利进行，这必然影响公益诉讼的效率。

二、检察机关提起公益诉讼的制度价值

公益诉讼是检察机关在各级党委的领导与人民代表大会的监督及行政机关的配合下进行的。在保护公益这场“战役”中，行政机关和检察机关始终是同向而行的，而且行政机关始终处在最前线，但行政机关滥用职权、怠于履职致使国家利益和社会公益遭受严重损失的违法行为也时有发生。在检察公益诉讼制度创制之前，因为行政机关处于强势地位，所以存在检察机关想监督但不敢监督、不能监督的情形。检察公益诉讼制度建立后情况有所好转，但此类现象依旧存在，究其根本原因在于检察公益诉讼刚性不足，在提起公益诉讼程序严格的情况下缺乏有效的震慑手段。只有强化检察机关不同于普通原告的主体地位，才能使检察机关在工作过程中顺畅地履行自身的职责。

有观点认为，检察机关应该直接起诉实际造成国家利益和社会公益损害的侵害方，而非行政机关。[3]但从实际情况来看，严重损害公益的行为至少有以下两种：一是侵害人为了谋取私益而不惜直接侵害公益；二是具有监督管理职责的行政机关有违法行为或者不作为。对这两方面的情形自然都要依法处置。对侵害人的行为可以通过提起民事公益诉讼的方式请求法院判令其依法承担民事法律责任，如赔偿损失、恢复原状等，构成犯罪的，应依法追究其刑事责任；对行政机关的违法行为或者不作为可以通过提起行政公益诉讼的方式督促其依法履行职责。当前实践中的做法一般是先由检察机关向有违法行为或者不作为的行政机关发出检察建议，督促其依法履行职责，如果行政机关在法定期限内履行了职责，检察机关就不提起诉讼，否则检察机关就会依法提起行政公益诉讼，追究行政机关的法律责任。检察建议和行政公益诉讼都是监督行政机关依法履职的一种法律监督方式。

三、公益诉讼与刑事公诉的比较

(一)诉讼职权

检察机关以国家名义向法院指控特定的被告人犯有特定的犯罪，请求法院依法审理并判处刑罚的诉讼行为，即公诉。[4]检察机关在刑事诉讼领域有众多监督职能，例如立案监督、诉讼监督、证据监督、执行监督、死刑复核监督等，同时检察机关对整个诉讼过程有诉讼监督的权力，[5]检察机关在公益诉讼中的权力包括调查取证、检察建议、提起公益诉讼或支持其他主体诉讼等。

2017年国家检察体制改革取消了检察机关职务犯罪侦查权，致使检察机关诉讼监督的权能进一步弱化，但是在公益诉讼制度建设中法律重新赋予检察机关调查取证的权力。原因在于现行法律虽已规定有关单位应当配合检察机关的调查取证，但对于不予配合的相应法律责任规定不明，导致制度刚性不足。立法应当进一步明确不予配合检察机关行使调查监督职权的相关主体所应当承担的法律责任。检察机关在民事公益诉讼、行政公益诉讼与刑事公诉中享有调查权的不同之处在于：刑事公诉权是通过制约审判权、监督侦查权的方式达到追究犯罪的目的；行政公诉权是基于检察机关的宪法监督地位，通过监督行政权达到纠正违法行政行为保障法律实施的目的；民事公诉权也是基于检察机关的法律监督机关的宪法地位，通过对民事主体的监督而达到强制民事违法者守法、教育社会公众守法的目的。[6]

(二)两造关系

刑事公诉追求的是诉讼程序和权利的对等。虽然双方在举证期限、庭审辩论等形式方面是平等的，但是在实体方面不平等现象依旧存在。控辩双方的诉讼能力也有差距，公诉人背后有整个检察院甚至检察系统作为其坚实的后盾，公诉人本身也都是训练有素的专业人员，这是被告人难以企及的，庭审尚未开始高下立判。

行政公益诉讼与刑事公诉的不同之处在于，刑事公诉双方的实体利益是对立的，但行政公益诉讼中的诉讼双方有着相同的目标，即保护公益，只是途径不同。在民事公益诉讼中，检察机关作为公益起诉人对侵权的被告人提起公益诉讼，二者在诉讼地位上也是平等的，与刑事公诉一样，双方的诉讼能力并不对等。因此，检察机关在民事公益诉讼中应当保持克制，不应过度强势，以免破坏诉讼双方平等对抗的权利地位关系。

(三)价值追求

我国公益诉讼制度的构建主要是为了贯彻国家政策的统一实施，作为法律监督者的检察机关掌控阀门最为合适，[7]也体现了我国公益诉讼“国家化”的政策考量与制度安排[8]。

作为在刑事公诉与公益诉讼中都发挥着不可替代作用的核心部门，检察机关履行检察权、公诉权、法律监督权的过程也是践行我国检察制度内在价值的过程。在公益诉讼与刑事公诉中，检察机关都是通过诉讼程序来追究违法主体的法律责任，两种诉讼程序在形式上有着极大的相似性，在内在价值的追求上也有极大的一致性。关于检察机关提起行政公益诉讼的争论始终存在，《行政诉讼法》颁布之初不同意见就已尖锐对立。[9]角色混同、职权过大和诉讼结构不平衡是主要的反对理由。就角色混同而言，检察机关既是公诉人又是监督人，同时承担着起诉职能与监督职能。因此，有观点认为，这不符合法律公平正义的基本价值追求。[10]事实上，双重身份并非公益诉讼首创。在刑事公诉中，检察机关始终扮演着公诉人与监督者的双重角色，既起诉犯罪嫌疑人，追究其刑事责任，又监督调查、审判、执行等过程，确保程序的公开透明、合法有序，这其实也是对被告人权利的切实保障，集诉讼职能与监督职能于一身。

行政公益诉讼与刑事公诉有着相同的价值追求，即维护国家利益和社会公共利益。[11]在行政公益诉讼中，检察机关代表国家行使公权力来保护国家利益和社会公益，同时追究违法犯罪者的法律责任，并对整个诉讼过程负有法律监督的职责，所以其身份定位也应是公诉人。 同样，在民事公益诉讼中，检察机关也是以法律监督者的身份行使法律监督权，代表国家保护社会公共利益，追究民事违法行为人的法律责任，也应当被赋予公诉人的法律地位。

四、检察机关在公益诉讼中公诉人地位的证成

作为《宪法》规定的法律监督机关，检察机关具有超然的法律地位，作为司法机关在公众心中具有崇高的社会地位，作为惩治违法犯罪行为的先锋具有坚不可摧的公信力。诸多身份决定了检察机关的特殊性，即使在公益诉讼这个领域，这种特殊性也会继续存在。如果要给公益诉讼中的检察机关一个定位，那么公益诉讼起诉人、原告或者公益代表人等这些定位都不足以体现其在公益诉讼中的职权和目标。本研究认为，检察机关在行政公益诉讼中是行政公诉人，在民事公益诉讼中是民事公诉人[12]，在刑事公诉中是刑事公诉人。行政公诉人制度、民事公诉人制度与刑事公诉人制度共同构成我国三大公诉人制度。[13]

(一)检察机关在公益诉讼中具有特殊性

虽然新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》让公益诉讼有法可依，但公益诉讼依然困难重重。由于公益诉讼与私益无关，因而检察机关与普通的当事人有显著区别。虽然目前《解释》将其规定为“公益诉讼起诉人”，但根据《宪法》和法律的规定可知：首先，检察机关是一方诉讼主体，享有相应权利，承担相应义务；其次，作为监督者，检察机关对诉讼程序的正常运转与审判的实体公正等有实施法律监督之权。这与刑事公诉中检察机关所具有的双重身份并无二致。因此，检察机关在公益诉讼中自然与民事诉讼和行政诉讼中的普通当事人不同，具有明显区别于普通当事人的特殊性。既然不同于普通的当事人，又与刑事公诉中的公诉人具有相同属性，所以根据检察机关提起的不同性质的公益诉讼而将其分别定位为民事公诉人和行政公诉人，是现阶段最符合检察机关本质属性与检察公益诉讼制度价值追求的选择。

(二)公益诉讼的本质是监督，诉讼是手段

“检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长唯一职权是把案件提交到法院判决。”[14]列宁将检察机关的诉讼与监督职能相统一，简明扼要地指出了提起诉讼正是实施法律监督的重要手段和方式。依据《宪法》第一百三十四条的规定可知，监督权是检察机关的根本职权，监督性是检察机关的本质属性。检察机关监督的职权范围十分广泛，在公益诉讼领域检察机关也应该继续发挥其法律监督的重要职能。在诉讼和监督的关系上，诉讼是载体，是检察机关履行其法律监督职能的具体方式和途径，同时为法律监督职能的实现提供刚性保障；监督是本质，是检察监督制度的根本属性和价值追求。将检察机关在公益诉讼中定位为公诉人的主要目的就是以提起诉讼的方式践行检察机关的监督职能。只有如此定位，检察机关才能在提起诉讼的同时实现监督法律实施的价值追求。

(三)公诉人地位是检察机关实现公益保护目的的基本保障

公益诉讼制度诞生的一个重要背景是行政权日益膨胀的同时缺乏有效的监督。虽然在保护公益这场“战役”中行政机关始终冲锋在前，但是在实践中行政机关在行使行政权时难免会产生一些问题，例如怠于履职、地方保护、以权谋私等。国家监察体制改革正是在这样的背景下开展的。公益诉讼的目的就是保护公益。为保障这一目标的顺利实现，检察机关必须与损害公益的违法行为做斗争，同时追究侵害主体的法律责任。在损害公益的主体之中有自然人和一般社会组织，也有行政机关。在面对自然人和一般社会组织时，检察机关凭借国家司法机关的身份要求其配合调查取证，一般能够得到良好的配合。但在面对行政机关有怠于履职甚至违反法律规定的行为之时，检察机关的震慑作用就大打折扣，行政机关拒绝配合乃至推诿阻挠检察机关依法行使调查权的情况在实践中时有发生。面对此种情况，检察机关并没有太多办法，目前的通常做法就是发出检察建议书，或寻求上级部门的协助。目前来看，只有公诉人的身份定位才能使上述现实问题得到解决，才能真正防止和减少损害公益行为的发生，才能真正实现公益诉讼制度保护公益的终极目标。

五、公诉人视角下公益诉讼制度完善路径

(一)拓展公益诉讼的受案范围

《行政诉讼法》与《民事诉讼法》分别规定了行政公益诉讼与民事公益诉讼的受案范围。从实践情况来看，检察机关取得了许多成果。但是作为一个领土面积广阔、人口众多的国家，我国法律目前所列举的受案范围仍稍显狭窄。十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，为下一步相关立法与检察机关的实践拓展指明了前进的方向。实践中的诸多领域存在着严重侵害国家利益和社会公益的情况，在公益诉讼制度不断发展壮大的情况下，立法应继续拓展公益诉讼的受案范围，使国家利益和社会公益得到越来越全面的保护。

(二)增强检察机关诉前程序的权威性

近年来最高人民检察院倡导双赢、多赢、共赢的法律监督新理念。新理念主要应体现在诉前阶段。法律对民事公益诉讼与行政公益诉讼都规定了诉前程序，其中行政公益诉讼的诉前程序具有明显的督促行政机关依法行政、自觉纠正违法行为或者积极履行职责从而达到保护公益目标的价值取向。[15]检察建议是检察机关在行政公益诉讼诉前阶段发挥法律监督职能的一种重要途径和方式。[16]检察建议制度的创制是为了高效保护公共利益，尊重行政机关的独立自主性，给行政机关一个自行纠正行政行为的机会，争取使大部分案件结束在诉前阶段。这无疑是一项符合中国国情的良好制度，但是若行政机关对检察建议不落实、不尊重，则必须进入行政公益诉讼阶段。所谓的双赢、多赢、共赢在诉讼阶段也必须严格遵照司法程序，尊重人民法院判决的结果。

实践中的大量案例表明，检察机关在诉前程序中通过检察建议等手段督促行政机关依法履职、纠正违法行为等，对于处理行政公益诉讼案件效果显著，既能解决纠纷、维护公益，又能节约司法资源，可谓一举多得。因此，在国家监察体制改革的背景下，增强检察机关对行政机关的“震慑”作用，加强公益诉讼制度的强力性，从而引导更多的行政公益诉讼案件在诉前阶段得以解决就显得十分必要。具体的制度设计是多样的，比如法律可以规定对逾期不回复检察建议的行政机关负责人以行政处分，向所属的人大常委会定期报告行政机关回复检察建议的情况等。

民事公益诉讼的诉前程序是检察机关拟提起公益诉讼的，应当依法公告，鼓励法律规定的机关和组织提起公益诉讼。但从实践看，检察机关的公告方式比较随意，有时甚至是直接向不确定的适格主体发放督促起诉建议书。本研究认为，最高人民检察院应该建立统一的民事公益诉讼诉前公告平台，确保符合条件的机关和组织能够获取公益诉讼信息。

(三)赋予检察机关采取强制措施之权

检察机关作为司法机关，有权对损害公益和妨碍公务的行为采取强制措施。虽然立法机关对检察机关提起刑事公诉时的强制措施权做了明确规定，但是在公益诉讼中尚未做出赋予检察机关行使强制措施权的规定。在面临证据有灭失风险、侵害行为严重且紧迫等紧急情况时，立法机关应该赋予检察机关行使诸如发出禁止令、责令停止侵害行为等强制措施的权力。赋予检察机关在公益诉讼中享有实行强制措施的权力，有利于挽救更多的正处于被侵害之中的国家利益和社会公益。虽然这样有造成相对人合法权益受到来自检察机关损害的风险，但是这种风险可以通过制度设计和立法进行控制，同时也是可救济的，这是另外一个层面的问题。

(四)赋予检察机关在公益诉讼中享有抗诉权

检察机关在公益诉讼中的地位不同于传统实体法意义上的当事人，是享有特殊权利义务的公益诉讼主体，其对损害公益的违法行为有着不可推卸的监督职责。对于严重侵害国家利益和社会公益的行为，检察机关有追究到底的职责，这不仅是法律赋予检察机关的职权，也是检察机关责无旁贷的责任。因此，抗诉权是检察机关在公益诉讼中应该享有的一项必不可少的职权。这项权力并不是用来对抗审判权的，它具有震慑所有企图侵害国家利益和社会公益的单位和个人的意义，同时它也是确保所有侵害行为受到法律制裁的最后一道防线。拥有此项权力，检察机关便可以不遗余力地与损害公共利益的违法行为进行彻底的斗争，损害公益的现象必然会得到明显遏制。