社会工作在基层权力场域的承认困境
——以S市社区教育项目“亲情家园”为例

宋 洁

(河南工程学院 人文社会科学学院，河南 郑州 451191)

社区教育是社区建设的重要组成部分，是形成终身教育体制的重要支点。社区教育在发展实践过程中不断探索，以开放共享、普惠优质为引领，积极创新，在弘扬社会主义核心价值观、提供公共服务、传承文化等方面发挥了重要作用。社会工作者以专业化的知识和技能，在社区教育中发挥着重要的引领与支持作用，推动了社会教育的多元化、个性化和丰富化。

中国社会工作的开展是“嵌入式”，基本呈现出由“政府主导下专业弱自主嵌入状态”的浅嵌入格局逐步向“专业合作下的深嵌入”转变，整个过程都伴随着社会管理与社会服务。[1]社会工作的专业性一定程度上决定了嵌入的可拓展空间，其与政府部门、社区工作人员(主要是街道办事处和居委会)的合作能力与实践成果决定了其嵌入社会问题的深度。因此，研究社会工作在基层权力场域下嵌入式发展中面临的困境，探讨其专业化与本土化共同作用下如何面对承认困境，有利于社会工作与街区权力合作，并形成良好的基层治理格局。

一、社会工作介入社区教育是社会治理创新新范式

社区教育是立足特定的地理区域，由社区内组织或个人利用各种资源开发教育项目，来满足社区居民的学习需要，以提升社区文明程度，促进形成终身学习的氛围，打造和谐社会。社区教育已经成为创新社会管理、深化社区治理的有效载体。[2]当前，社区教育要以中共十九大报告为指引，发展成为教育惠民、居民精神家园建设的民生工程。社区作为群众的自治组织是实践多元主体协同共治的重要基地，为群众主动参与社会事务提供了最便利的渠道。以社区为基地的社区教育，区别于以知识为重点的学校教育和以技能为重点的职业教育，也区别于相对封闭的家庭教育，更多是倡导开放、参与，强调分享、互动与合作，同时也体现“以人为本”的善治理念。可见，社会治理与社会工作已经产生交集，彼此互动。[3]

作为社会治理主体之一的社会工作已经多途径、多领域介入社区教育。当前，国内的社区教育最广泛的形式是“街道辖区型”，也有“学校辐射型”。[4]很多地区正在探索实践社会工作机构介入社区教育的工作模式，比如“上海市阳光社区青少年事务中心”形成“一工+两员”模式，即“专业社工”+“社区就业援助员”+“社区教育辅导员”模式。[5]北京市的社区“青年汇”，是以政府资金投入和社会募集的方式提供专业服务，形成“总干事+专职青年社工+志愿者”的工作模式。[6]广州市的区政府和街道办作为政府购买方，社会组织以招投标的方式承接街道家庭综合服务中心项目，根据需求设置服务内容，比如逢源社区老年大学。[7]国内现有的社区教育大多是以政府为管理中心，依托于街道，采取“推动社会共同参与、凝聚社会各种资源”的工作模式，形成的是街道、社区和社会组织互动的社区教育体系。

二、“嵌入式”发展模式下社会工作受制于街区权力场域

(一)社会工作“嵌入式”发展

伴随着市场经济的不断成熟，政府加快了行政体制改革步伐，主动打破政府作为单一主体统揽所有事务的管理约束。社会组织成为弥补市场失灵与政府失灵的重要路径，也成为国家治理的重要主体。国家治理格局要求政府、市场与社会形成纵向与横向互动，达成平等协商、合作共治的善治局面。因此，这个时代下，社会工作俨然已经嵌入社会治理格局，社会工作要达成专业化与本土化的高度融合。一方面，社会工作要以先进的工作理念、专业化的工作知识来开展实务工作；另一方面，社会工作要在政府转变职能的背景下积极参与公共服务供给。这样一来，社会工作必然受到行政权力格局的影响，产生“政治嵌入”[8]。

在“嵌入式”发展格局下，社会工作在介入社区教育的道路上获取承认存在诸多困难。基于黑格尔、霍耐特的承认理论，社会工作的承认是围绕其自身产生的自我承认和他者的承认，以及这两者之间的互动。不同主体之间、不同层次之间的承认都具有“互构性”。[9]平等合作基础不牢固、专业自信不坚实、实践创新成果不系统等，都使社会工作在社区教育的实践中面临种种“蔑视”(1)在霍耐特的承认理论中，蔑视就是拒绝承认，就是承认的否定与剥夺，蔑视行为伤害了个人以主体间性方式获得的肯定性的自我理解。参见：王凤才.论霍耐特的承认关系结构说[J].哲学研究，2008(3)：41-50。。一线社会工作者在参与社会治理过程中不断面对专业理想与现实实践之间的差距与矛盾。因此，“走向承认”是社会工作的发展方向，[10]其介入社区教育要在获得基本政治承认、取得合法地位基础之上，“积极拓展活动空间，实现资源的再分配”[11]，实现专业承认与平等尊重。

(二)社会工作介入社区教育受制于街区权力场域

20世纪80年代，国有企业改革，下岗分流，“单位制”趋于瓦解；20世纪90年代，改革开放，市场经济体制逐步确立，政府机构不断精简；21世纪，城镇化进程不断加快，国家治理能力现代化改变了政府传统管理格局。伴随着这些改变，城市基层管理的思路、内容、对象、方法、方式出现重大转变。一方面，街区办事处逐步从“虚拟状态”过渡到“一级政府实体”[12]；另一方面，简政放权，行政权力向社会开放，社会组织成为社会治理的重要主体。

当下，我国大多数城市的基层管理结构采用的是传统四级管理：市→区→街道→社区。当然，很多地区正在进行扁平化的机构改革，尝试“撤销街道”(2)安徽省铜陵市试点撤销街道办事处，社区事务实行居民自我管理，被民政部列为“全国社区管理和服务创新实验区”，其改革模式也被总结为“铜陵模式”。，但是目前全国并没有大规模实行。街区权力基本上是以街道办事处为核心权力机关、居民委员会为自治组织进行日常运作。街道办事处主要是针对特定区域内的公共事务和行政事务，是“条块”行政管理格局的末端，主要负责传达上级的文件精神，指导居委会工作，落实具体工作到单位和个人，是我国解决基层问题的抓手。居委会虽是群众自治组织，但对街道办事处具有严重的依赖性，是“政府权力在基层社会的延伸”[13]，在社区建设、社区资源配给及社区福利分配上都有一定的权力。

三、社会工作在基层权力场域的承认困境

本研究以S市团市委推出的教育项目“亲情家园”为例。2014年S市团市委与5家社工机构签订了80万元左右的购买协议，建立5所“亲情家园”。这个项目主要针对外来务工青年的工作、生活、心理健康等方面进行教育与帮扶。本研究以其中的一个项目基地——希望社会工作服务中心承办的位于T街道的“亲情家园”M社区教育基地为例进行分析。

(一)社会工作的“行政化”是社会工作在基层权力场域的现状

“亲情家园”面临众多管理主体，从落地的社区到主管单位，再到项目推介者，无一例外地都在项目评估、资金、运行及监督阶段掌握着它的命运。“亲情家园”M社区教育基地的负责人认为存在以下几个问题：第一，合作协议没有明确规定政府管理的权限范围。S市团市委、市民政局，团区委、区民政局，T街道办事处，以及M社区居委会和希望社工服务中心，在资金、运营和日常办公方面均做出指导及提出各项检查。比如，这个项目的落地需要街道办事处协调居委会解决办公场地、硬件配套等问题，这个时候街道办事处就会对项目提出自己的设想和要求。第二，“亲情家园”面临各级的众多检查。社工反映“我们有写不完的报告，开不完的会议”，书面报告和突击检查致使社工大部分精力都用来应付行政管理要求。第三，干涉过多，监督过严。“我们这边要是有人请假，或者因为加班调休，要请示社工服务中心，又要向民政局报备，一点自由权限都没有”；社工工作的范围也被调整，“我们经常被街道办事处的工作人员叫过去帮忙做行政工作，他们基本上认为我们就是他们的下属”。第四，这个社区教育项目要接受街道办事处、居委会和帮扶对象的评价。街道办事处的评价对于项目后续开展十分重要，所以，有时候街道办事处要加入一些本不属于合同范围之内的工作，“我们也不得不接受”。第五，专业社工在实际工作中自身定位偏差越来越大，专业自主性与服务案主的需要经常被书写行政文书、行政报告、行政执行工作所替代。

从根本上讲，社会工作介入社区教育，开展社区学习活动，面临着诸多权力主体的压力，在基层实际运行中又遇到街区权力的具体干预，社会工作的专业性抗争仍旧没有使其逃离日趋行政化的命运。

(二)社会工作在街区权力场域中的“专业化”承认困境

“亲情家园”使用M社区居委会办公场地，开展的一些活动受到了外来务工青年的好评，比如，组建 “单身情歌”小组、篮球兴趣小组，开展“文明邻里”宣传、“心理健康”论坛等。但是，现在外来务工青年具有多元的价值观，涉猎的领域十分广泛，这些活动比较传统，能够满足一定的需要，却引发不了年轻人强烈的兴趣。“亲情家园”专业社工中有心理咨询证书的很少，社会(互联网)资源动员能力欠缺，先进技术运用能力不高，创业的帮扶力度有限。由于知名度较低，“亲情家园”的很多活动仍然要依靠居委会帮忙宣传，带动人员参与。社工介入“亲情家园”，当其专业工作对社区外来务工青年教育的现状无法改变或者改变力度不大的时候，就会严重影响其工作自信心，逐渐降低社工的自我认同感和工作的成就感。这样长久下去形成恶性循环，导致本来人员就不充足的“亲情家园”和希望社工服务中心的社工流失严重。负责人反映“很多年轻人对社工只有三分钟热度，加上工资、福利、地位都不是很高，这里经常被当作跳板，仅仅成为光鲜简历中的一段插曲”。另外，希望社工服务中心聘请一个外部专家作为督导，对社工的专业技能定时进行培训，“亲情家园”的社工每年要接受3～4次规模较大的系统培训，其问题在于培训内容针对外来务工人员的工作方法并不详细，培训效果甚微。

(三)社会工作在街区权力场域中的“本土化”承认困境

社区居委会是社区范围内与居民打交道最多的组织，“人情、感情、互惠”的交往模式深得人心，同时其本身就是社区问题的解决者，社会工作介入社区教育时在资源、人际上对居委会产生很大的依赖性，但二者“同职”化趋势并没有带来合作中相互承认程度的加深，反而彼此为了保护自身的优势不断加大平等合作的困难。社区居委会出于对自身利益的保护而排斥社会工作。[14]同样，社会工作因其具有专业价值，也会刻意保持特立独行。“亲情家园”刚落户M社区时，其中重要的活动就是要入户访谈，起初社工对M社区的外来务工人员的情况不了解，入户调查困难重重，必须由居委会帮忙介绍，才能入户了解真实情况。很多外来务工人员在没有熟悉的居委会人员在场的情况下，对社工心存芥蒂，很难打开心扉。同时，“亲情家园”开展的教育学习经常需要居委会帮忙协调关系，借用他们的办公场所、设备、工具等。居委会也会经常参与各种活动，对活动形式、场地和效果提出要求，并在公众平台进行推送宣传。社工们经常反映“社区年轻人都以为活动是居委会主办的，还经常问我是不是居委会的”。M社区居委会有部分工作人员也考取了社会工作者资格证，他们认为社工工作和他们的工作区别不大，这些活动他们都能办。与此同时，“亲情家园”有社工进行自主性和专业性的抗争，他们更愿意独立组织活动，或者进行个案跟进。当居委会问起此事时，会呈现利益争夺的态势，二者沟通常出现矛盾。

四、承认困境下社会“工作”的自我迷思

从本质上来说，社会工作及社区教育解决问题的方式不是急功近利的，而是缓慢的，追求标本兼治，以达到结果的长久性与稳定性。社区教育很多项目的设计要循序渐进，遵循科学原则，符合教育规律，不能揠苗助长，也不能竭泽而渔。因此，教育的效果往往长时间才能显现出来，教育过程中也会出现暂时效果不好的现象。

然而， 现实中，“亲情家园”M社区教育基地有时候为了达到上级规定的个案会谈时间或者活动数量，会刻意将问题烦琐化，致使参与者对社工的专业性产生怀疑，甚至对此产生厌烦情绪；有时候也会为了快速寻求业绩，刻意回避较难的问题，选择性挑选案主。与此同时，“亲情家园”的社工经常面临外来务工青年反映的不属于其自身工作范围的问题，社工只能将这些问题反馈给街道办事处或者居委会。这种做法让街道办事处和居委会对社工实际问题的处理能力产生怀疑，并认为“亲情家园”工作效率不高，成果不大，社会收益有限。

可见，一方面，社区工作“嵌入”街区权力之后，可以促进社会工作承担项目，获得发展的资源，亦可以在一定程度上推动基层治理的专业化程度加深；另一方面，社会工作参与社会治理的重要机制是政府购买服务，尽管这种购买行为具有市场竞争性，但是双方的权力毕竟不对等，这会影响并促使社会工作的专业化服务于行政化，并陷入承认困境。社会工作者在这种困境中游离，陷入专业化发展迷思，导致其逐步远离服务对象。

五、社会工作介入社区教育的承认获取之路

(一)理顺各项工作关系，形成合理嵌入社会治理的格局

在“亲情家园”的实际运行中，由于街区权力不断向其渗入，社工介入的专业拓展空间受限，再加上考评考核压力，所以社工介入不断让步。政府部门的认可不仅仅是公开采购制度和购买社工服务政策的层面，更深层次则表现为实践中平等合作的角色承认。地方政府、民政部门、社工服务的购买方(团市委)、街道办事处及社区居委会要明确自身的工作职责，避免直接向“亲情家园”下达管理指令。一是条条方面的管理，团市委、市民政部门(或者相关部门)→团区委、区民政局(或相关部门)→街道团组织、街道办事处→社区居委会，可以层层落实。二是社工服务中心与购买方(本案例中的团市委)签订合同，提供服务，接受考核，对其负责；政府作为社会需求的了解者、决策的制定者、公开采购者，要做好预算、评价指标设计、项目监管等。三是社工机构是项目的具体承办方，要组建项目，委派社工，开展工作，负责项目的运行；项目基地要接受社工机构的督导，汇报工作进展情况。四是项目基地与当地的街道办事处、居委会要积极沟通，谋求资源共享，平等合作。

(二)专业定位要准确，赢得自我承认

社工机构介入社区教育，要做好充分的心理、知识及技能的储备工作，通过问题式、体验式、团队式教学，充分利用互联网开展丰富的教育活动。社工不是居委会的替补队员，也不是所有居民问题的解答者。“亲情家园”社区教育不能“全能化”[15]。“亲情家园”的定位要以项目需求为导向，围绕外来务工青年开展公益教育，涉足专项咨询与专业服务，通过互动温情活动让广大外来务工青年尽快融入城市发展，感受到城市的温暖。第一，“相亲相爱一家人”，满足外来务工人员的情感需求。为外来务工人员提供生活信息指南，节假日开展形式多样的文体活动和互动活动，号召社区内所有的居民都积极参与，共建暖心社区。第二，“谈心事”，解决外来务工人员碰到的烦心事。“亲情家园”设置专业的心理咨询工作室，定期开放，协助外来务工人员解决在工作、生活、情感中遇到的心理问题。第三，成立技能互助小组，邀请社区外来务工青年中的优秀代表加入社工服务，建立不同技能的小组，可以互相提供职业发展信息，畅谈创业梦想，形成互帮互助、助人自助的良好氛围。第四，围绕外来务工人员关心的热点问题开展专题知识讲座。邀请技能督导或者兼职社工开展法律、权益保护、子女教育、职业规划、“互联网+创业”等专题讲座，引导外来务工人员学会学习、拓展发展空间。

经济发展带来物质丰富、社会结构日益分化、价值观不断多元化，年轻人在面临竞争、家庭、情感问题时的压力释放方法与解决问题的方式与之前有很大区别。社工要紧跟时代步伐，学习专业知识，参加专项培训。除了专业督导，政府要积极联系各方资源，高度重视社工人才的培养，比如建立高校—社工合作平台，高校提供最新理论，社工机构提供实习岗位，优势互补，形成循环人才培养模式。同时，要不断提高社工的工资福利，避免社工由于生活困窘而流失。

(三)发动各项社区资源，谋求合作承认

社区教育要充分发动社区资源，鼓励社区居民积极参与，营造和谐氛围。社会工作介入社区教育，要认识到社区资源的丰富性与特质性，街道办事处、居委会、企业、高校及志愿者在社区教育中都应发挥重要的作用。要积极争取当地的图书馆、科技馆、博物馆、文化馆、体育馆等面向社区教育免费或优惠开放。同时，鼓励社区居民加入志愿者队伍，建立“社工+志愿者”合作模式；在政府机关、高校积极宣传社区教育，争取具有一线实践经验和专业理论背景的老师成为强有力的兼职社工。同时，要充分利用广播、报纸、杂志、电视、网络等新闻媒体，要开通微信公众号、微博，多角度介绍社会工作，展示专业风采，展播优秀案例，与公众良好互动，以提高社会认知度和美誉度，为下一步工作的开展奠定群众基础。

当下，社会工作与社区教育已经迈向互联网时代，“大数据”给社区教育提供纵深发展的机遇。社会工作在介入社区教育的同时，要对社区的数据进行有效整理、深入挖掘，同时还应该有效分析法律允许使用的其他数据，形成独特的工作发展规划。“亲情家园”各承办机构可以共同开发“亲情家园”App，通过网络推广短小精悍的微课程等。