基层央行会计财务治理的困境与出路

张惠萍

（中国人民银行太原中心支行，太原 030001）

党的十八大以来，我国金融改革和财政制度建设向纵深推进，现代财政制度主体框架基本建立，会计财务治理在央行治理中的基础和支柱作用愈加彰显。但随着我国社会主要矛盾发生变化，基层央行会计财务治理也面临各种风险与挑战，必须全面贯彻新发展理念，走出困境，加快建立与“中国之治”相适应的现代基层央行会计财务制度。

一、基层央行会计财务治理面临的挑战与困境

随着我国社会主义市场经济建设的深入推进，金融体制改革举措的陆续推出，央行会计财务改革逐步深入，会计财务转型工作成为基层央行的重要改革任务。在改革发展的过程中，央行会计财务治理体系面临着一系列的挑战，存在不少急需突破攻克的难关困境。

（一）重“形式”轻“内容”，导致基层央行会计财务治理存在一定程度的“虚化”

基层央行会计财务工作作为保障和服务基层央行履行金融宏观调控职责的重要工作，是基层央行的重要内设机构，居于重要位置。但是随着金融改革的推进，特别是我国经济实力逐渐增强，基层央行财务收支压力越来越小，导致会计财务治理在工作布局中的地位逐步滑出中心、滑向边缘。在认知层面，有的基层央行认为央行宏观调控的职能在淡化，对会计财务工作认识存在表面化现象，只要能够保证正常收支就行了，无需更多关注。在实际工作层面，有的基层央行将会计财务治理具体化为会计工作，甚至简单定义为记账、支付、整理凭证等“形式化”的任务，不能分析财务支付背后蕴含的“内容”，导致基层央行会计财务治理引领、引导央行业务工作的作用发挥不出来，基层央行会计财务治理成了业务工作的附庸。

（二）重“表象”轻“内核”，导致基层央行会计财务治理存在一定程度的“泛化”

基层央行会计财务治理的核心是发挥资金的最大作用，实现等量资金效能的最大化。这是市场经济对资金的基本要求，也是高质量发展的内在要求。然而在实际工作中，有的基层央行在抓会计财务工作时功利色彩较重，重视“表面”工作有余，重视会计财务工作“内核”不够。有的基层央行注重对总行、上级行的通知及文件的传递，对具体传递的内容关注、研究、推进不够深入；有的为了“创新”而“创新”，“创新”符合客观、切合实际不够，从而偏离了基层央行会计财务治理的内核与方向，偏离了“围绕服务央行履职抓会计财务治理，抓好会计财务治理服务央行履职”的工作主线，导致实际工作与会计财务工作转型相脱节，具体工作与矩阵式管理、绩效管理的要求脱节甚至是相背离。

（三）重财务“事项”轻“财会人”，导致基层央行会计财务治理存在一定程度的“淡化”

人是社会发展进步的主体。要做好基层央行会计财务治理，首先要重视关心基层会计财务人员，要充分调动基层会计财务人员的积极性、创造性，实现工作和人、职责和能力、要求和特长的有效结合。一方面，有的基层央行将注意力集中在具体会计财务改革事项推进上，忽视了改革事项所需要的人员能力素质，造成严谨认真有余、团结鼓劲不足，影响了工作的推进、改革的成效。另一方面，有的基层央行重视上级规定“事项”的指标要求有余，重视会计财务人员作为“人”的主体的诉求不够。对于基层的困难、会计财务人员的压力理解、解决得不够，多是通过“清规戒律”“约法三章”管理基层财会人员，忽视思想政治工作，没有开展细致的说服教育，甚至出现抓工作与关心人相脱节，导致工作推进不快、改革成效不明显。

（四）重“规范”轻“规律”，导致基层央行会计财务治理存在一定程度的“弱化”

“规律”是规范的内在规定性，“规范”是规律的外在表现。会计财务工作是一项规范性比较强的工作。在基层央行会计财务治理中，不仅要注重工作规范的基础性要求，而且要强化工作规范的规律性要求，这样才能不断提升基层央行会计财务治理能力和水平。在实际工作层面，虽然有的基层央行也重视新时代央行会计财务治理规律的研究把握，积极推进会计财务工作转型，但是由于对基层央行会计财务治理规律的研究重视不够，没有从新时代服务央行履职的高度来认识会计财务工作转型，对“会计财务管理”与“会计财务治理”差异认识不够清楚，甚至提出了“规范化”就是“转型”的标准，使会计财务治理变成了工作规范化、内容形式化、效果弱化的状况，完全背离了基层央行会计财务治理的规律，会计财务工作服务央行履职的作用没有发挥出来，有时反而成为服务央行履职的“制约”，束缚了央行改革发展的步伐。

（五）重“结果”轻“过程”，导致基层央行会计财务治理存在一定程度的“空化”

在实际工作层面，有的基层央行存在不问“过程”只问“结果”的状况，导致贯彻总行、上级行的精神往往以会议落实会议、以文件贯彻文件、以改革举措代替改革成效、以报告替代工作过程，使改革“空转”、发展“空化”。如为了推进基层央行矩阵式管理，成立了预算管理委员会，建立了会计财务工作联系会议制度，制定了财权部门、事权部门权利分离管理办法，出台了预算管理操作规程，但是在实际运行中，有的停留在“表面”，有的是走流程、走过场，实质推进成效不明显。这些都是重视“结果”有余，重视“过程”不够的反映。

二、基层央行会计财务治理困境产生的原因分析

（一）基层央行对会计财务治理的地位作用认识不到位

一方面，在一些基层央行，对会计财务治理作为央行科学履职的保障维护功能认识不清，摆位不到位，把会计财务工作作为记账簿、核算器，没有认识到“会计财务治理是现代央行健康科学运行的晴雨表、稳定器”地位作用，对会计财务治理重视程度不够高，没有把会计财务治理纳入央行工作整体大局中谋划布局，没有树立“大会计”理念。另一方面，有的基层央行对会计财务治理不上心、不走心、不热心，认为加强货币信贷、金融稳定、货币发行、国库经理、外汇管理等业务是正业，工作更易出成绩，会计财务工作是“副业”，会计财务工作往往是“被要求”完成的保障任务，而不是协调统筹任务。没有把会计财务治理作为央行履职时不可或缺的重要组成部分来考虑。会计财务治理的分析、判断、预测作用得不到有效发挥，导致有限的资金使用效益不高，央行履职低效率循环，不能很好适应中国经济新常态的变化要求。

（二）基层央行对会计财务治理规律认识把握不准确

随着经济社会发展的深入推进，金融在经济发展中的作用越来越大。而资金参与经济运行运转的程度越来越深入，金融衍生品、金融工具越来越丰富复杂，资金运行的链条越来越繁杂冗长，票据贴现、信用保证、虚拟货币、数字货币等新型金融形式参与经济社会发展，对更好地把握调控经济稳定健康运行的央行会计财务治理的挑战越来越大。这些年来，基层央行虽然积极推进会计财务工作转型，构建“大会计”格局，扎实开展会计财务“矩阵式管理”，积极推进财务绩效评价，央行会计财务治理取得了一些突破，但是对于经济新常态下基层央行会计财务治理的规律性认识还比较肤浅，研究的深度还处于浅层，整体的把握还不够全面，使基层央行对会计财务治理规律的认识碎片化。

（三）基层央行预算绩效评价体系不完善

在经济新常态下，提高央行资金的使用效益是经济社会高质量发展的客观要求。近年来，央行积极推进预算绩效管理，实行基层央行全面项目预算绩效目标管理，实现了项目支出绩效目标实现程度和预算执行进度“双监控”，建立了财权事权部门动态双向反馈机制，绩效评价结果的作用初步显现。但是，作为提高和发挥预算资金最大效益的绩效评价仍然存在许多不完善的方面，绩效评价的整体性、系统性、协同性落实不够全面，预算标准化覆盖面不够全、分类化不够细，绩效评价标准比较宏观，评价方法有的比较简单有的比较繁琐，绩效评价结果的使用刚性不够，发挥绩效评价的促进引领作用不够，导致基层央行推进绩效评价的主动性、积极性不高。

（四）基层央行会计财务人员素质能力不适应新时代基层央行会计财务治理的要求

当今世界正处于百年未有之大变局，这对发挥宏观调控作用的人民银行以及基层央行会计财务人员提出了极大的挑战。但不少基层央行会计财务人员的财务治理能力已不能适应新时代的变化和要求。一是政治能力不够强。央行系统会计财务人员特别是年轻的会计财务人员学历高、思维异、善求变、愿创新，但严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼明显不足，斗争精神不够，斗争本领缺乏，更不能在严格的财务治理中彰显政治定力。二是把控驾驭风险能力不够强，底线思维和忧患意识不浓，运用底线思维的能力缺乏，对日常财务治理中潜在的财务风险、金融风险敏感性不够，遇到问题科学预判能力不强，处置应对能力缺乏。三是缺乏应有的专业素质、专业能力、专业精神，不能适应现代化金融体系、现代金融制度的要求。

三、基层央行会计财务治理的出路

会计财务治理作为央行金融治理的基础和重要支柱，必须全面贯彻新发展理念，以构建“大会计财务治理格局”为主线，以遵循基层央行会计财务规律为重点，以完善会计财务治理机制为手段，以提高财务治理能力为保障，不断提高基层央行会计财务治理能力和治理体系现代化水平。

（一）以新发展理念为指引，积极构建“大会计财务治理格局”

新时代基层央行会计财务治理要坚持新发展理念，紧盯“管理科学、质量提升、创新驱动”这个转型目标，深化事权财权分离改革，积极稳妥推进“大会计财务治理格局”有序运行。一要以创新理念为指引，构建党委书记、行长为主任，分管会计财务工作的副行长为常务副主任，其他领导为副主任，事权、财权部门负责人为成员的“会计财务治理委员会”，统筹谋划配置财务资源，科学研判财务风险、金融风险。二要以协调理念为指引，建立以分管会计财务工作的副行长为主任，会计财务部门负责人为副主任，事权、财权部门负责人为成员的“会计财务治理委员会办公室”，正确协调处理财权事权部门关系，确保财权与事权协调匹配、统分一致。三要以绿色理念为指引，建立完善“节约、通用、高效”的“会计财务治理委员会”保障服务制度体系。四要以开放理念为指引，建立健全以行纪委书记为主任，行纪委副书记为副主任，纪检、内审、工会部门负责人为成员的“会计财务治理监督委员会”，监督人民银行事权财权改革深入推进，推进会计财务治理健康发展。五要以共享理念为指引，构建“科技＋财权＋事权”共建共用共享的“大数据”管理平台及相关配套操作规程，为提升现代中央银行会计财务治理体系和治理能力现代化提供有力的基础保障。

（二）以矩阵式管理为抓手，积极探索基层央行会计财务治理规律

2016年以来，人民银行在会计财务工作领域积极推进矩阵式管理，特别是在预算编制、项目绩效评价中进行了有益的探索。当前，在央行会计财务工作转型中要以矩阵式管理为抓手，不断提升基层央行会计财务治理能力。一要在央行系统加大矩阵式管理的宣传推广力度，树立人人是矩阵式管理节点、项项是矩阵环节的理念，开展规范、科学、系统的矩阵式管理知识和操作规程培训，积极营造全系统实行矩阵式管理的氛围。二要在“人民银行会计财务治理委员会”的领导下，探索建立分工明确、权责清晰、管理科学的制度体系，特别是细化各部门职责边界，建立业务部门“会计财务联系人”，提高沟通协调效率，增强工作的一致性、协同性。三要积极推进人民银行系统“大数据”平台建设，建立健全涵盖全业务部门的管理系统，特别是建立符合矩阵式管理模式的预算管理、集中采购、基本建设、会计综合管理等信息系统，把管理流程、实施程序、约束规程嵌入进去，客观公正记录工作痕迹，并对工作业绩进行客观评价，从而完善矩阵式管理的考核激励机制，提升人民银行财务治理能力的科学化水平。

（三）以预算绩效管理为手段，积极完善基层央行会计财务治理机制

人民银行作为我国的中央银行，承担着担保负债和维持人民币币值稳定的重要职责。以预算绩效管理为手段，将预算编制、预算审核、预算实施、预算调整、预算决算、财务分析等纳入绩效管理，实施全过程预算绩效管理，通过提高预算编制的准确率、预算执行率、资金使用效率，从而不断提高人民银行资产质量。一要提高基础数据“精细化”程度。首先，继续推进项目资金定额标准化覆盖范围，制定不同条件下分类实施的标准。其次，探索推进人员经费定额标准化建设进程，制定覆盖全国适合各层级机构使用的分类人员定额标准。再次，试行建立公用经费开支定额标准，适时扩大公用经费定额包干范围。二要提高业务开支操作规程“科学化”程度，在厘清事权与财权部门工作职责的基础上，制定事权部门基本业务项目运行规则，明确特定业务运行规程，制定标准清晰、程序合理、开支规范的结算规程，把业务工作纳入绩效评价流程进行管理。三要提高业务开支预算编制模型“合理化”程度，按照“锁定基础量、考虑增加量，明确核定标准、综合核算，科学对接”要求编制预算，确保事权部门业务要求与财权部门核算要求有效衔接，提高财务预算的参与度、合理性。

（四）以提升会计财务人员素质为重点，不断提高基层央行会计财务治理能力

一要实施“人才兴财”战略，制定各层级会计财务干部培养培训规划，有计划、分步骤、按结构招考录用高层次人才，同时分批选送现有人员赴上级央行进修学习。二要实施混合型人才培养工程，加大会计财务人员与各业务部门交叉挂职、任职，让会计财务人员熟悉业务规程，业务人员掌握会计财务规程。三要建立上级央行会计财务人员到基层挂职锻炼制度，形成在上岗工作前、工作五年后、工作十年后必须到下级行挂职一年的规定，使会计财务人员到基层锻炼成为制度。四要强化会计财务人员政治建设，建立会计财务人员参加内审、巡视、检查等制度，让会计财务人员在财经纪律检查、纪监巡视巡查中接受政治历炼、纪律考验、实践锻炼，增强执行制度、遵守纪律的政治定力，为不断提高会计财务治理能力提供坚强的政治保障。