江苏省县域科技创新治理模式研究——以常熟、海安为例

夏凯丽，周晓明

（江苏省科学技术情报研究所，江苏南京 210042）

0 引言

2015年，江苏省委深化改革领导小组决定在常熟、海安开展科技创新体制综合改革试点。针对县域创新治理目标，江苏省不断深化顶层设计与县域探索互动机制，为全省开展科技创新体制机制改革以及县域科技创新治理提供了宝贵经验，比较典型的为苏南地区的“常熟模式”以及苏中地区的“海安模式”。

1 常熟模式

1.1 赋能科技管理，以绩效考核促进创新落地

为努力营造创先争优竞相发展的良好氛围，常熟市不断完善考核评价体系，强化和整合科技管理工作职能，凝聚改革创新强大合力。考核激励机制上加砝码，在全市机关部门绩效管理考核中增设科技“综改”考核专项，把对各经济板块绩效管理考核指标体系中科技、人才等创新指标的权重，由过去的3%提高到10%。考核评估体系上加指标，在“两区两园”等创新核心区推行以创新驱动发展为核心指标的考核评估体系，更加突出发展质量效益、自主创新能力、创新环境、科技成果转化、科技服务等考核内容，“科技含量”成为要素配置的首要考量。项目准入评估上加要求，完善以科技创新为主要内容的工业投资项目准入评估机制，优先保障创新型企业用地、用能、环境容量等指标需求，鼓励引导企业向省级以上创新型园区集聚。每年举行科技人才专项述职工作会议，加大工作目标责任落实力度。通过建立创新发展导向，使科技创新工作成为全市广大干部群众的自觉行动和追求方向［1］。

1.2 培育高端产业，以科技创新推动产业发展

常熟属于典型的“依托专业化分工协作和产业集群”模式，近年来坚持集聚高端要素，培育高端产业，打通“科技强”到“产业强”通道。聚焦做强做大“3+5”特色产业，5年新增产业投资2 000亿元，重点推进汽车产业轻量化、智能化、绿色化发展，发挥奇瑞捷豹路虎、观致汽车、丰田研发中心“两整车一中心”带动作用，吸引中国智能车研发测试中心、汽车轻量化研究院等近10家重点汽车研发机构落户，形成创新项目集聚效应；以纺织服装产业为重点，实施智能制造“四〇〇工程”，技改投入占工业投资比重70%以上，设备投资占技改比重70%以上，实现传统优势产业“二次创业”。同时，加快发展新能源、新材料等五大新兴产业，打造创新型产业集群。

1.3 推动机构建设，以制度创新促进科技创新

新型研发机构作为一种制度创新，凭借灵活的管理和运行机制，正成为推动常熟市科技创新发展的一大力量。近年来，常熟高新区加强对创新要素集聚方式的探索，积极打造市场化的科技创新平台，推动“大院大所”引进与培育，已成为江苏省新型研发机构机制创新的重要实践地。常熟市政府与江苏省产业技术研究院率先提出“股份合作、团队控股、股权激励”的创新合作新机制，积极打造新型研发机构，江苏省产业技术研究院智能液晶所、北京大学分子工程苏南研究院、江苏省产业技术研究院先进金属材料及应用技术研究所等3家省产研院自建专业性研究所，先后落户并顺畅运行。新型研发机构普遍采用了轻资产运作、团队股权激励、科研专项经费管理等3种模式。

1.4 强化科技金融，以金融资本助推产业发展

近年来，常熟市不断完善科技投融资体制，发挥金融对科技创新的助推作用，帮助科技型企业解决融资方面的难题。积极开拓科技金融合作途径，建立以政府为引导、市场为导向、政策性金融资金和商业性金融资金相结合的科技金融合作新机制，加快构建符合实际的多元化、多层次科技创新投融资体系。建设科技金融专营机构，成立科技银行、科技小额贷款公司、科技保险机构。创新科技金融产品，通过发行科技债券、利用银行间资金等方式，促进科技金融与产业发展的深度融合。设立“科技创新与经济转型升级专项资金”，两年来累计投入超40亿元支持企业创新创业。推动实施“拨改投”并进行市场化运作，设立涵盖科技创新产业引导基金、双创人才创业投资基金、新型研发公司基金等总规模为100亿元的产业升级专项基金，建立企业主体、财政引导、社会资本共同参与的多元化创新投入体系。启动“科技创新券”工程，支持初创期、小微科技型企业开展新技术、新产品、新工艺的研制开发，鼓励向高校、科研院所或第三方专业机构购买技术和服务。

2 海安模式

2.1 着力深化科技管理体制改革

以科技创新体制综合改革试点为契机，不断深化科技管理体制改革，从组织领导体系、创新投入机制以及考核评价体系等方面找切口。一是健全组织领导体系。海安成立了由县委、县政府主要负责人任组长的科技创新体制综合改革试点领导小组，组建了在南通唯一获批的两个正科级科创园管理机构，并建立厅县定期会商机制。二是创新科技投入机制。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导撬动作用，县财政专门设立2.6亿元产业发展基金，重点支持时尚锦纶、机器人产业发展和军民融合项目建设。三是完善考核评价体系。在区镇层面，实行“月度点评、季度考核、年度夺杯”的考核体系。在部门层面，从机关百分考核中拿出8分进行“县级机关服务企业科技行”绩效考核。

2.2 着力推动政府职能转变

海安政府坚持摒弃以往重管理、轻服务的僵化思维，着力推进政府从“管制型”向“服务型”转变。一是强化政策服务。围绕科技体制改革，出台“1个实施意见+7项配套政策”，明确落实完成各项任务的时间节点、挂钩领导和责任单位，切实将各项工作部署落到实处。将企业研发费用加计扣除、高新技术企业所得税减免等科技政策落实情况作为国税和地税部门的考核重点。二是激发企业创新热情。以“县级机关服务企业科技行”为抓手，变科技部门“单兵作战”为全县级机关部门和区镇“联合作战”，将66个机关部门挂钩到280家科技型企业，重点宣传解读政策，用服务热情点燃企业创新激情，让企业由“被动创新”向“主动创新”转变。三是构建高端载体平台。积极推进规模以上企业与高校院所共建研发平台，建有国家级工程技术研究中心、国家级企业技术中心以及省级工程技术研究中心，同时出台相应的扶持政策吸引中科院和南京大学、上海交通大学、苏州大学等多家高校院所来海安设立了产业研发机构。四是营造良好的创新氛围。大力拓宽人才引进渠道，培育高端人才项目，优化人才发展环境，先后与多家高校院所、国家级人才市场、省级人才市场以及专业引才机构建立了良好的合作关系，积极引进国家“千人计划”等国家级顶尖人才和各类高层次人才。投资10亿元，在主城区建成高品质人才公寓30万平方米，根据人才层次享受相应的购房优惠政策，为人才提供了良好的创新环境，为海安留住了大批人才。

2.3 着力提升企业创新能力

加快传统产业转型升级、培育新兴产业是海安构建产业新体系、维持综合制造体系的两个重要环节，其前提是要培育足够强大的本土企业和行业冠军。一是培育创新主体。海安认真落实新修订《高新技术企业认定管理办法》和《高新技术企业认定管理工作指引》，加强服务指导，扎实做好高新技术企业申报工作，为企业创新发展提供有力保障。同时，海安制定了科技创新型金牌、银牌企业认定标准，实行区镇负责人挂钩负责制，着力培育海安金牌企业、银牌企业。二是培育行业“单打冠军”。按照“企业规模行业前列、研发能力行业领先、产品档次行业高端、智能装备行业示范、品牌形象行业最佳、节能降耗行业最优”的目标，支持多家重点企业争创行业“单打冠军”。对确认的行业“单打冠军”，由国家行业协会和县政府联合颁发奖牌，并给予100万元奖励。三是推动产业高端集群发展。围绕“攀高亲、拓视野、育后劲、壮龙头、补链条、树形象”的要求，对时尚锦纶、纺织丝绸等四大主导产业和机器人、节能环保等四大新兴产业落实培育部门，实行分类培育。

2.4 着力推动产学研精准对接

按照“地毯式、人盯人、全覆盖”的要求，深入摸排企业需求，常态化、高频率组织产学研对接活动，推动企业与高校院所深度合作，用招引项目的力度催生科技项目。每年成功举办“创新创业在海安”“中科院专家走进海安”两大主题活动，表彰“十大科技兴企企业家”等创新创业典型，进一步营造创新创业氛围。发挥科技镇长团“一肩挑两担”的作用，依托高校院所，面向基层企业，搭建多层次、多形式、多渠道的产学研合作沟通交流和互动对接平台，帮助企业解决技术难题。

3 存在的问题

前期，课题组多次赴常熟、海安等地开展实地调研，走访了乡镇、园区等科技分管部门，听取了相关部门负责人对县域科技创新治理的看法和想法，发现县域基层的工作认识、推进力度与省级层面推动县域综改的决心还存在很大差距，主要体现在以下几个方面。

3.1 科技综改着力点在指标上，而不是在体制上

海安市委市政府高度重视科技创新工作，主要体现在考核指标更加细化，层层压担子。政府认为科技创新指标细化可以带动综改成效。而现实情况是，乡镇园区为了应付考核，疲于奔命，对企业创新更是出现了大包大揽的情况。如：由于省市县对专利的层层考核，为鼓励企业申报专利，地方不仅给予全额资金补贴，并对获得的专利给予奖励，还包揽了专利的运行维护费。对企业如何获得专利，与主营业务是否相关，政府并不在意。因此，综改试点所带来基层科技创新的大进步，并非思想解放的创新驱动引致，而是考核压力所致。

3.2 创新潜力仍有深挖空间

调研中笔者发现，受制于当前科技管理人员编制不足，基层科技创新工作仍有深挖空间。某经济发达镇规模500万元以上工业企业为90多家，而该乡镇科技部门经常性对口负责的仅有20多家，还有近3/4的企业处于盲区状态。创新服务盲区既有企业创新意愿不强的因素，也有政府部门有心无力的无奈。

3.3 基层科技工作缺乏战略性思维

现实情况表明，乡镇一级领导班子很少专题研究过乡镇科技创新问题，也缺少对未来三年或五年科技创新整体部署（工作方向和基本思路），更未谋划过符合本地实际的科技创新顶层设计。乡镇科技创新更多的是加大了科技项目的跟踪和对公务人员的考核力度，而基本未涉及体制机制方面的深层次经验总结和分析。同时，县域及乡镇科技部门自身对科技综改“改了什么”不清楚，对“该如何改”更是缺乏深层次的思考。不少工作人员认为“考核的权重增加了、跑企业的次数增加了、给企业的支助增加了”，这就是真改革。其实，这是政府过硬的考核导向下的“被动作为”，并非是推进科技创新的“有益经验”。基层科技部门对弱化考核、弱化资金支持该如何推动科技创新也无计可施。其中，既有其疲于应付考核，无暇顾及，也有缺乏思考研究，缺乏工作方法创新。

3.4 县域科技人才状况堪忧

县域经济发展离不开产业的聚焦，而产业的聚焦同样离不开人才的聚焦。然而，许多企业都坦言留不住本科以及以上学历人才。此外，人才的结构性不足，即领军型人才、一流工程师、优秀技术工人的欠缺，是当前制约常熟和海安创新产业发展、阻碍其由要素驱动和投资驱动向创新驱动转变的主要因素，人才“不愿留”和“留不住”的现象仍普遍存在。相比之下，乡镇公务员中本科生很多，也不乏硕士和博士。可见，在经济薄弱的县域，优秀的人才更容易被体制所吸引。

4 经验总结

县域创新没有标准模板，需要因地制宜，关键在于基层科技部门将如何参与地方中心工作，参与地方主导产业及未来新兴产业［2］。作为“江苏模式”中的典型，“常熟模式”和“海安模式”存在着个性之处的同时也存在着共性之处，在实践探索过程中形成了一些可复制、可参考的经验规律。

4.1 科技创新核心位置确立是前提

科技创新始终是引领发展和进步的关键点，不是一个或几个部门便可以完成的“加减法”，而是一个整体统筹协作才能解答的“方程式”。常熟、海安坚持把科技创新摆在发展的核心位置，变科技部门“单兵作战”为全体县级机关部门和区镇“联合作战”，着力整合资源促改革；变“被动服务”为“主动服务”，着力提供精准服务助改革。

4.2 政府引导作用发挥是关键

常熟与海安摒弃了过去“管制型”政府的思维模式，逐步向“服务型”政府转变，县域经济体普遍面临着发展与转型的双重压力［3］，单纯依靠市场配置资源，摒弃政府引导推动，无法真正解决县域经济体可持续发展问题。“强领导、强投入、强考核”的改革思路，是常熟、海安科技创新综合改革试点顺利推动的强有力保障。在既有经济发展模式运行到一定阶段，面临发展瓶颈的关键时期，省市县三级政府提出通过科技创新体制综合改革来优化经济发展结构、增加经济增长点的战略决策，指明了县域经济体转型发展的方向，发挥了很好的政策引导作用。同时，在整个县域科技创新治理体系中，常熟和海安政府充分扮演了“店小二”的角色，从财力、物力、人力等多方面精准高效服务企业创新，助推县域实体经济发展。

4.3 企业创新主体地位突出是核心

企业是创新的主体，在县域经济发展中，中小企业往往占据多数，尤其是沿海省份，民营中小企业多，创新意愿很强、动力很足、效率很高。企业要持续发展，创新是根本保证，如果企业不思进取、安于现状，就会缺乏创新意识，丧失创新动力，犹如弹起的小球，不升必退。常熟的“高水平、常态化的企业技术创新对话、咨询制度”、海安的“县级机关服务企业科技行”“创新创业在海安”“月月看、家家到”等举措，增强了干部的创新争先意识，形成了尊重知识、尊重人才、尊重创造的企业创新文化，提高了企业的创新意识，点燃了企业的创新激情，推动了企业由“被动创新”向“主动创新”转变。

4.4 外部创新资源导入是要义

一般来说，相比大城市在科技人才、资本等方面的优势，县域科技创新能力无论是科技要素资源配置能力还是科技创新平台支撑能力都处于劣势，引入外部资源成了必不可少的环节。常熟和海安分别采取了一系列方式将外部资源引进本土，比如，实施“科技镇长团”模式，将科技管理工作重心下移，把科技创新资源布局到乡镇，招引科研院所的科技成果和优质人才，以更快速地推动地方科技创新；常态化、高频率组织产学研对接活动，推动企业与高校院所深度合作，促进科技成果转移转化；推动载体平台建设，支持企业引进和新建工程技术研究中心、重点实验室、院士工作站等各类高水平研发机构，不断加强科技创新资源的集聚。