重大突发公共卫生事件推动城市智慧卫健建设的对策分析
——基于新冠肺炎的思考

桂晓璟，王利军，汪晓燕

（江苏省科学技术情报研究所，江苏南京 210042）

0 引言

2019 年年底爆发的新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）严峻挑战了国家治理体系和治理能力，它的防控难度可以称为史上之最。科技的进步提升了居民的生活品质，但同时城市治理在应对突发紧急情况时反应滞后。智慧城市是当前大多数城市已经在进行的课题。中国信通院发布的《区块链赋能新型智慧城市白皮书》（2019）［1］显示，超过94%的省级城市、超过71%的地市级城市、超过20%的县级市及城市群均提出智慧城市的建设。但自疫情暴发以来，真假新闻难辨，信息不透明，封城、堵路使得生活必需品无法及时运输。新冠肺炎测出了如火如荼建设中的智慧城市的缺陷。面对新技术应用到城市的各个角落的同时，智慧城市卫生健康建设管理能力也应当提高。

1 智慧城市

1.1 智慧城市的概念

在国际学界，智慧城市最早由美国IBM 公司正式提出，主要特征就是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智能化和便利化［2］。维也纳理工大学区域科学中心于2009年首次提出了体现智慧城市的6个维度：增长的经济、便捷的移动、舒适的环境、智慧的民众、安全的生活、公正的治理［3］。

国内学者认为，狭义的智慧城市是通过信息技术的应用来改善城市管理，从而促进城市发展；广义的智慧城市是指数字系统、物理系统和人文系统在城市环境中的有效集成。

1.2 智慧城市的功能体系

智慧城市功能体系包括市民服务、社会治理和产业经济三大类别，具体包括市政、能源、卫健、交通、物流和制造等多个智慧应用系统，如图1所示。

图1 智慧城市功能体系

2 智慧卫健应对重大突发公共卫生事件的功能——以新冠肺炎为例

自新冠疫情暴发以来，国家将其列入乙类传染病并采取甲类措施进行严格管理，随后全国各地相继启动重大突发公共卫生事件一级响应。

2.1 重大突发公共卫生事件的特点

重大突发公共卫生事件是指突然发生，造成公众健康严重损害的重大事件，包括重大传染病疫情、重大食物和职业中毒、群体性不明原因疾病以及其他严重影响公众健康的事件等。

重大突发公共卫生事件主要具有以下特点。

第一，成因具有多样性。现象易发现、致因却难确定，容易造成社会恐慌。

第二，分布具有差异性。一些传染性疾病在时间和空间分布会有不同特点，例如新冠肺炎、SARS常发生在冬、春季，并且传染情况随人群流动特征呈现出城乡空间上的不同。

第三，传播具有广泛性。重大突发公共卫生事件的传播速度快，交通出行便捷性和多样性使得病情有大范围扩散趋势甚至有全球化风险。

第四，治理具有综合性。重大突发公共卫生事件的治理需要人财物以及技术投入，要直接救治及间接防护双向出力，同时需要多部门同时运作共同发力，必要时也需要国际支援。

第五，危害具有多维性。重大突发公共卫生事件不但直接威胁人民群众的身体健康和生命安全，也潜在地对国民经济、生态环境造成巨大影响。若处理不当，还会造成民众恐慌，出现社会重大舆情，对政府公信力造成危机，甚至影响到国家安全。

2.2 智慧卫健应对重大突发公共卫生事件的功能

智慧卫健旨在通过智慧技术实现公共卫生健康服务以及公共卫生健康服务与其他城市功能体系的信息共享服务和业务协同，最终目的是为保障人民群众身体健康及社会稳定，也为政府决策提供大数据支持。

如图2 所示，应对重大突发公共卫生事件，智慧卫健应具有以下功能。

图2 智慧卫健处于重大公共卫生事件下的功能示意

第一，监测功能。包括对症状的监测、被监视人电子手环数据采集、疑似感染人的识别、疑似感染车辆的识别等情况的数据采集和汇总。

第二，追踪功能。对与确诊感染病毒人的接触者的追踪，包括病毒感染范围确认和时间段、场所同处人查找、交通工具同乘人查找等。

第三，隔离管理功能。控制疫情最好办法是封城及对居住小区进行隔离，这就需要确定隔离范围、停运公交、管理进出口卡口、保障物流等。

第四，信息服务功能。及时发布最新的疫情发展情况，发布政府抗疫举措，做好疫情防护的宣传措施等。

第五，大数据分析功能。利用大数据技术对疫情扩散的范围和发展变化的特点进行分析，为辅助政府有效抗疫提供决策。

利用移动客户端手机数据、移动互联网大数据分析人员流动情况、当下疫情隔离等情况；利用智能人脸识别和交通卡口数据分析病毒感染人员及追踪潜在被感染与车辆去向情况；利用公共交通实名购票大数据分析与感染人同乘情况。

3 智慧城市在公共卫生健康方面建设存在的问题

而面对此次疫情,本应“大显身手”的智慧城市建设，却不同程度暴露出了相应弊端。

3.1 处于早期谋划阶段，公共卫生健康领域投入较少

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》［4］和《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》［5］中明确将智能交通、智能管网、智能园区、智能水务等作为提升城市和中小城镇公共服务水平，并作为新型城镇化建设的方向之一，智慧卫健的内容涉及较少。数量较多的智慧城市相关的顶层规划和设计大多是地方政府委托项目，大部分智慧城市发展仍然处在早期谋划阶段，大多智慧建设都是围绕城市运营管理、政府政务、城市应急、城市大数据、交通出行等方面开展的，而将公共卫生健康作为重点建设领域的少之又少，如图3所示。

图3 2018年度地方政府智慧城市项目中标百分比（按项目类型划分）

3.2 基础功能薄弱，与“智慧投入”不成正比

一方面是前端基础设施智能化水平不高,在基础信息收集阶段存在障碍，例如有关部门想调查患者之前的行程和接触者,只能通过视频监控的方式或者凭患者的记忆来收集数据；有些街道社区的防控知识普及、通知传达依然靠嘴说、靠手动、靠跑腿，不但效率低下，也存在安全漏洞；部分地区红十字会对抗疫紧要物资的收发与分配仍使用传统方式计数，延时了一线主力医院物资供应，降低了抗疫效率。另一方面是智慧城市系统的数据平台开放性不够,例如在应急处置上,不能实时对接患者同程查询工具、医疗物资需求信息等外部数据。不仅数据采集应用能力、资源整合共享能力需要提高，而且突发问题的预判机制和解决机制亟待补齐短板。这些都与地方数以亿计的智慧城市投入不成正比。

3.3 信息联通不畅，数据共享成障碍

智能城市是一个极其庞杂的系统，包括大量的子应用系统，涉及城市建设的诸多方面。智慧卫健功能的建设要杂糅大量的时空数据，如疫情调查的过程中需要交通部门提供实名票务数据，需要社区提供疫情数据和进出登记数据，需要监管部门提供视频数据，在数据的收集、分析及反馈的过程中，也会出现很多难以预料的问题需要进一步沟通。但是在实际过程中，一方面智慧城市建设的各信息系统之间连通不畅，例如智慧社区、智慧交通、智慧安防、智慧医疗彼此之间各自为政，变成了丛立的“信息烟囱”；同时另一方面各部门协同机制不健全，存在多头管理、相互扯皮现象，彼此淡化“主管责任”而强调“属地责任”。国家发改委城市和中小城镇中心智慧城市所所长黎明表示，“建设智慧城市的一个关键环节是要打通各部门之间的数据壁垒，实现跨部门的数据共享。”［6］。

4 提升智慧卫健应对重大突发公共卫生事件能力的对策

4.1 正视“智慧卫健”重要性，纳入智慧城市建设总规划

各种疾病的出现是大自然被动选择的结果，而城市的进化是人类自我主动选择的结果。智慧城市建设的基本前提是完善的战略规划，规划应将面对突发公共卫生事件时的预防和治理因素纳入其中。智慧卫健在规划中占有重要位置很有必要，因为在可以预见的未来，传染病将伴随人类社会和城市不断演化，与全球人类共生共存。与此同时，城市发展与传染病演变均有着各自的发展规律，因此城市在规划未来发展时应充分了解并顺应彼此的规律，取长补短、亡羊补牢，积极发挥城市作为人民群众公共卫生服务的主要载体的积极作用，预防并尽可能削弱智慧城市在大规模传染病流行中的负面作用。建设智慧卫健必须要以智慧城市的顶层设计为框架，将城市卫健需求和规划联系起来，制定周密的规划和建设方案，建立与智慧城市深入融合的信息中心，对智慧城市可用于应急救灾的物资、经费和信息进行规划，同时进一步明确智慧卫健建设项目的建设和发展方向，依据各个子系统的分类，分步逐步试行，以技术为核心，以政策为导向，扎实妥善地推进规划的实施。

4.2 加大“智慧卫健”总投入，推进应急决策保障系统建设

一要保障在智慧卫健应急救助方面提供充足的财力物力。在财政资金允许的条件下，要保证资源调动的有序，必须做好合理的财政预算，与相关企事业单位签订资源调动和利用协议，并且要提前做好物资储备，要设置专门的应急管理岗，建立常态化的管理机制，应急管理人员要根据实际情况制定资源调动计划，从而保障智慧城市处于应急状态时，应急信息中心可以立即响应，并保障资源供给。二要保障智慧卫健应急决策的技术支撑。对于突发公共卫生事件识别突发事件类型、等级和应急响应，涉及监测、判别以及信息挖掘、整合技术。智慧卫健的应急感知点多、数据量大，并且有一定的不确定性，对技术支持有很高要求，智慧卫健可运用大数据、云计算、人工智能、区块链底层技术服务等新一代技术整合各项资源，完善已有功能，构建基于统一标准的结构化数据收集管理系统。三是保障基本智慧化基础设施到位。智慧卫健数据系统里的重要信息的采集必须要依赖于智能监控、通信网络以及传感器的智能感知设备，因此务必要推进智慧城市基础设施智慧化建设。

4.3 打破“智慧卫健”信息孤岛，实现多部门数据共享

实现多部门数据共享，就是要在智慧卫键服务运行的信息高效性、便捷化、透明化等方面发挥作用。一要建立智慧卫健的资源数据库和各子系统信息交互共享平台，实现省、市、县三级信息共享，拓展城市管理平台功能，架构应急管理、综合服务和城市管理执法等平台。二要形成统一管理系统下资源互补、信息共享的运行机制来规范和指导信息的共享，实现交通运行、视频图像、环境监测等数据资源的共享运用，同时保障能够准确及时地更新数据库信息。三要大力吸引社会主体积极参与智慧卫健的应用生态构建，在以人为本的可持续创新原则指引下，通过市场和社会各方的参与，基于城市网格化治理需求，打造信息共享、应急反应、联勤联动的指挥中心，构建优良的智慧卫健建设生态，实现人民生活优质美好的愿景。