国际法中国际组织的隐含权力理论

余瑾祺

摘要：常设国际法院和国际法院在对国际组织的提出的咨询意见案中，常设国际法院和国际法院不得不对国际组织章程进行解释从而明确国际组织的职权范围，以此来作为决定是否对咨询意见作出回复的考虑因素之一，基于此国际司法机构在实践中发展出了国际组织具有隐含权力这样的理论，这一理论极大地促进了国际组织和国际组织法的发展。而且国际法院则在进一步的实践中，具体是在关于一个国家在武装冲突中使用和武器的合法性问题的咨询意见案（世界卫生组织，1993-1996）中指出了隐含权力理论适用的限制。

关键词：隐含权力;国际组织;咨询管辖权;国际法院

一、隐含权力理论的最初适用：常设国际法院时期

首先将隐含权力理论应用于司法实践的 ，是在常设国际法院。在关于“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”咨询意见中，常设国际法院认为，根据《凡尔塞和约》相关条款的规定，国际劳工组织有权讨论关于改善农业劳动者待遇的问题 ，而无权对农业生产手段本身的组织和发展问题讨论。常设国际法院虽然没有明确地使用“隐含权力” 这一词语，关于国际劳工组织“附带权力”的说明却具有同样的效果。

在关于“国际劳工组织资方个人工作的职权问题”咨询意见中， 常设国际法院进一步发展了这一理论。针对该组织中资方集团认为国际劳工组织无权处理专属于资方职权范围内事项的这一论点 ，常设国际法院强调 ，根据章程的序言及《凡尔塞和约》第 427 条， 在为提高劳动的人道主义条件及为保护工人所采取的措施方面 ，缔约国赋予该组织以非常广泛的权限 ， “为了有效地保护劳方，该组织应有权建议一项必不可少的在一定程度上涉及规范资方的工作的措施 ，否则 ，该组织保护劳方的工作就会受到阻碍 。”因此国际劳工组织是有权处理专属于资方职权范围内事项的。

常设国际法院强调， 虽然在关于“国际劳工组织对农业生产方法的职权问题”咨询意见中， 自己谈论的是附带效果的问题， 但是 ，在实践中 ，很难在附带效果与附带规制之间划一明确的界限;无论是附带效果还是附带规制， 是主要的还是附带性的， 不应仅仅单纯地从在拟规制的立法中是否提到资方这一个因素来判断 。国际劳工组织的职权虽然被限定在专注于劳工工作方面， 章程却并没有排除其权力——为保护劳工而提出有关规制措施时， 该措施可以附带性地调整资方工作的权力。常设国际法院认为 ， 附带规范的问题是属于国际劳工组织行使自由裁量权的问题。而在之后的实践中，国际劳工组织明显地接受了上述意见 ，并在实践中充分地行使了这一附带权力。

二、隐含权力理论的进一步发展：国际法院早期的司法实践

隐含权力理论的进一步发展是国际法院关于“为联合国服务而受损害的赔偿问题”咨询意见案中，在該意见中 ，为了回答联合国是否具有求偿权这一问题 ，国际法院不得不对国联合国是否具有国际人格进行讨论，国际法院认为， 联合国不仅仅是协调各会员国行动的中心 ，“如果承认具有国际人格， 联合国就可以对会员国施加义务 。” 由于《联合国宪章》中没有明确的条文规定联合国的这一行为能力 ，国际法院不得不根据宪章中规定联合国的职能和组织的有关条款的隐含含义进行推定 。国际法院主要从“国际社会的需要”和“国际现实”的需要来进行推定 。法院指出 ， “代表国际社会绝大多数成员的 50 个国家，有权根据国际法来创设一个具有客观国际人格的实体。”法院强调，国家享有国际法所承认的完全的权利与义务， 而对于像联合国这样的国际组织， 其权利与义务依赖于国家设立该组织的目的， 设立该组织的宪法性文件所明确或隐含规定的职能， 以及该组织在实践中所发展出来的职能 。求偿权在宪章中虽没有明文规定，但由于其对于联合国履行义务至关重要，可以认为必要地隐含于宪章中。

与常设国际法院使用“附带权力”这一词语不同，国际法院直接用了“隐含权力”这一概念。通过适用隐含权力 ，既解决了联合国的国际人格问题 ， 也解释了联合国的求偿权问题 。这是国际性司法机构第一次明确地肯定和承认国际组织的国际人格 。在关于“西南非的国际地位”咨询意见中， 借助于隐含权力理论 ，法院解决了联合国具有在国联解散后对西南非作为国联委任地继续监管的权力这一问题。

在之后的“联合国行政法庭判决补偿的效果问题”咨询意见中，国际法院也同样使用了隐含权力理论，至此是国际组织隐含权力理论的进一步发展。

三、隐含权力理论适用的新发展：适用的限制和必要性

（一）考虑专业性原则

国际组织的隐含权力，不是无限制的适用，任何一个理论都不可能无限制的适用。首先正如上文所提到的，隐含权力理论的发展是来自于国际法院对国际组织章程的目的解释，从国际组织的章程合理推断出隐含的权力，进而判断国际组织的职权范围是否是在国际法院的咨询管辖权范围内，在世界卫生组织向国际法院咨询“一国在战争和其他武装冲突中使用核武器的合法性案”中，国际法院第一次以“不在职权范围内”为由拒绝了世界卫生组织的咨询请求，本案实际上是一个里程碑式的案件，在国际法院的历史上具有特别重要的意义，对国际法院今后的司法实践产生深远的影响。国际法院通过本案，实际上隐含地表明了自己对国际法体系统一性问题的立场和认识，为国际法院在此之前提出的“必要的隐含”界定了标准，提供了方向。

国家创设了国际组织，并以实现组织宗旨为目的，赋予其一定职能。因此，国际组织不同于享有完全国际人格的国家，应受“专业原则”的限制，即其所享有的权力要以实现组织的目的与宗旨为限。在“一国在战争或其他武装冲突中使用核武器的合法性案”中，法院的问题在于，解释WHO提出的问题是否是在WHO的职权范围内。法院虽然强调了 WHO 的目的是“使全体人类的健康水平尽可能得到提高”，顾及到了 WHO章程的宗旨，并提到了“隐含权力”，却并没有适用，相反，国际法院认为WHO 在行使自身职能的时候，必须受限制于两个概念：联合国体系和专业性原则。法院认为，虽然国际组织拥有“隐含权力” ，但是，国际组织作为国际法主体，并不能像国家一样拥有全面的权力。相反，必须受限制于专业性原则，即以实现组织的宗旨为目标。法院强调，如果承认WHO 有提出核武器的合法性问题的权力，实际上就等同于对“专业性原则”的忽视， 因为根据成员国所赋予WHO 的宗旨，这样一种职权不能被认为隐含于其章程中，不论在战争或其他状态下使用核武器是否合法，国际法院指出，WHO的职能，根据章程第2条，共22项之多，没有一项与危害人类健康活动的合法性有关，WHO也没有任何一项职能依赖于其采取行动所处情势的合法性。况且，章程第2条引言规定，WHO履行其职能“以达到其目的”，而目的，根据章程第1条的规定，是“使全体人类的健康水平尽可能得到提高”。国际法院认为，根据通常含义，按照上下文并参照WHO章程的目的与宗旨，以及嗣后惯例，章程第2条应被解释为：授权WHO处理因使用核武器或其他危险活动而对人类健康造成的影响;在遇有使用核武器或危险活动发生时，授权WHO采取预防措施以保护人类健康。导致人类健康恶化的原因是多方面的，这些原因的合法或非法，与WHO必须采取相应措施来消除影响是根本不相干的。而使用核武器的合法或非法这一问题，不会影响到WHO采取特定措施来防止或消除因核武器的使用而对健康等产生的不利影响。如果将其纳入WHO的职权范围，这不仅是对“专业性原则”的违背，还可能会让国际组织的权力无限制的扩大。

（二）考虑联合国体系的统一

世界卫生组织作为联合国的专门机构之一，是一个特殊的国际组织。联合国和各专门机构之间是相互独立而作用上又是互补的关系，正如其章程前言及第 69 条所述：“本组织应与联合国发生联系，成为联合国宪章第 57条所称的专门机关之一。”基于《宪章》第 57、58 和 63 条规定，以《宪章》为基础的体系，通过授权联合国全面的权力使其与各种自主性及补充性的国际组织建立联系，并授予这些组织一定的权力，以使两者保持和谐的国际合作。这些属于“联合国体系”内的组织行使权力时是相互协调的，这种协调通过联合国与各专门机构之间签订的关系协定来实现。1948 年7月10 日，联合国与世界卫生组织间签订的关系协定第 1 条表述如下：“联合国承认世界卫生组织作为联合国的专门机构负有采取适当行动以完成其章程中所提出的宗旨与目标。”因此，就对世界卫生组织的授权而言，其章程的解释既要考虑到“专业原则”，也要考虑到《宪章》所设计的这一体系的“逻辑性”，这就是在国际组中的活动范围界定过程中必须要考虑的联合国内部的统一性，WHO作为联合国的专门机关得到联合国宪章的授权履行职能，依据该系统所遵循的规则以及《宪章》第 57 条，如果世界卫生组织拥有“广泛的国际责任”，这些职责也有必要限制在“公共卫生”领域，而不能涉足联合国体系内其它部门的职责。毫无疑问，如果不考虑联合国内部体系的统一性，国际组织之间功能的交叉是随处可见的，那么不对其职权范围活动范围加以限制的话，在全球化进程不断加快的二十一世纪，国际组织是否会成为一个超级国际组织，权力的“巨无霸”，而国际组织的产生决定了它永远不会成为像国家一样的权力主体，它与国家的权力不是完全重合的，因此在界定国际组织的权力范围时，我们不得不对联合国体系的统一性做考虑，避免国际组织的权力无限制的扩大。

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