危害公交车营运安全相关犯罪的防控

蒙 辉

(中国人民公安大学，北京 100038)

自2009年以来，重庆、杭州、广州、烟台、安阳等地已发生10多起诸如爆炸、纵火、抢夺方向盘等危害公交车营运安全犯罪案件，至少已造成131人死亡、393人受伤。研究危害公交车营运安全相关犯罪的防控是迫切且必要的。

一、 危害公交车营运安全犯罪综述

(一)近年来影响公交车营运安全重大犯罪的分类

2009年至今，在我国发生的危害公交车营运安全案件中影响和伤亡较大的案件有14起(详见表1)。按照案件的性质和实施手法可以将这些案件分为两大类：一类是以暴力形式实施的重大刑事案件，另一类是由司乘冲突引发的刑事案件。

表1 2009—2018年危害公交车营运安全导致的严重伤亡案件统计

1.以暴力形式实施的重大刑事案件

(1)纵火。在这14起影响和伤亡较大的案件中，纵火案高达9 起，占总发案数的64.28%，纵火者均是点燃了事先准备好的易燃化学品(汽油或“香蕉水”)。由于公交车自身的空间特点，公交车上发生的火灾事故一般具有突发性强、潜在危险因素多和逃生困难等特点。在这14起案件中纵火就造成了104人死亡、325人受伤，纵火成了影响公交车运营安全主要的犯罪方式。

(2)持刀杀人。在这14起案件中有2起严重的持刀杀人案，分别是2013年的安阳公交车持刀抢劫案和2018年的西安公交车持刀伤人案。从现场来看，犯罪分子都是持刀向不特定的多人实施砍杀，部分受害人甚至是幼童。在犯罪动机上，这两起案件的犯罪人都是出于对社会的报复。

(3)引爆爆炸物。在公交车上点燃爆炸物与在公交车上纵火的实施方式基本类似，但由于爆炸的瞬时性，其发生往往令人猝不及防。2014年7月和2018年12月发生的两起爆炸案，都是犯罪分子引爆了自制的爆炸装置。两起爆炸案的起因虽然是犯罪分子对社会不满采取极端手段，但爆炸物轻易就能被携带上车并最终造成2人死亡、49人受伤的惨剧，使我们不得不思考公交车安检的必要性。

2.司乘冲突引发的刑事案件

这一类案件最近几年特别是重庆万州公交车坠江案发生后才开始引起人们重视，其主要是指公交车司机和乘客之间由于上下车、车票费用、服务态度等问题引发的矛盾冲突最后造成的危害公共安全案件，表现形式一般为抢夺方向盘、殴打诋毁司机等。以2018年10月发生的重庆万州公交车坠江案为例，一坐过站的女乘客与公交车司机在公交车行驶途中发生肢体冲突致使车辆失控坠江，最终酿成惨剧。万州公交车坠江案绝非个例，该事件发生之前，乘客在车内滋扰公交车司机或者与司机发生口角甚至抢夺方向盘的案件就时有发生。该案发生后，解决公交车司乘冲突成为社会热点问题。

(二)犯罪原因分析

正所谓警之于先，察之于后，只有知道了犯罪发生的原因，我们才能更好地、更有效地从源头上预防犯罪，防止危害结果的发生。本研究将这些犯罪发生的原因归纳为两类：一类是社会问题，另一类是司乘纠纷。

(三)犯罪形势分析

从表1的统计结果不难发现，危害公交车营运安全的犯罪案件的惨烈程度往往让人不寒而栗，其造成的结果较普通的暴力犯罪案件而言伤亡更大，社会影响更加恶劣。仅就2009—2018年该类案件的不完全统计，在公交车上犯罪导致的严重伤亡案件就高达14起，造成130人死亡、316人受伤。

2014年3月8日，公安部下发了《关于迅速采取超常措施建立完善严控严查散装购、销汽油制度的通知》，建立了散装购买汽油“实名登记”等一系列安全保障制度。 各地方政府和公安机关结合各地实际纷纷出台了相应的规章制度，多部门齐抓共管从源头上防范购买汽油及其他危险化学品来实施不法行为。笔者于2019年暑期随机走访了河北省的几个加油站，了解散装汽油的售卖情况，得到的答复均是不能出售散装汽油，对于散装汽油的售卖管控的严格程度可见一斑。然而由于该通知并非法律，约束力存在非常大的局限性。2015年底《反恐怖主义法》颁布，其第八十七条第四项从法律层面对不法分子利用危险化学品实施不法行为做了规定。

就司乘纠纷引发的刑事案件而言，最高人民法院在其公布的《公交车司乘冲突引发刑事案件分析》中曾做过这样的统计：自2016年初至2018年10月31日，司乘纠纷造成的刑事案件数目总体平稳但有所增加，案件被告约70%为乘客，约20%为公交驾驶员，50%以上的案件受害人为公交司机；其中有半数以上发生于驾驶运营中，超过40%发生了“紧急停车”情形；约有40%的案件有死伤报告，其中死亡人数占近20%；有50%以上的案件存在乘客击打驾驶员的情况，更有大约30%的案件存在他人干预车辆操纵装置的情形。[1]2019年初,最高人民法院、最高人民检察院和公安部联合印发了《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》， 抢夺方向盘入刑、滋扰公共交通工具安全驾驶从严从重处罚、明确了与妨害安全驾驶违法犯罪行为做斗争的行为定性等一系列举措，彰显了国家铁腕治“车闹”的决心，体现了国家对公共安全的重视，取得了良好的社会效果。但是法律规制只是第一步，根治车闹还需制度、物防、技防等多管齐下。

二、公交车乘用特点及运行中的安全漏洞

(一)公交车的乘用特点

1.空间的相对封闭性

市面上的公交车车门大多为气动折叠门，在运营过程中为确保运营安全，主要通过公交车司机操作开关车门，其原理是司机通过按下开关使电磁阀通电，气路接通，门泵进气或排气，从而使车门进行开合。以2014年发生在四川宜宾的公交车纵火案为例，拼命逃生的人群拥挤在门口，当时气动门根本无法打开。公交车内部车门附近虽然设置了应急开门开关并且车窗附近配备了逃生破窗锤和逃生天窗，但乘客大多没有经过专业的培训，不知道其存在，更不知如何使用。而且通常情况下一旦发生火灾等突发性事件，火势蔓延极为迅速，再加上人们极度恐慌的心态，大大增加了逃生和救援的难度。

2.人流的密集性

目前，随着大量人口拥入城市，城市交通需求的总量也在急剧增长。据2019年10月3日《北京晚报》报道，北京公交5年开通定制公交378条，日均客运量3.7万人次。[2]上下班高峰期和节假日，绝大多数公交车上人满为患，北上广这些一线城市尤为明显。拥挤的公交车上一旦发生突发性事件，很难短时快速地完成人员的疏散工作。

3.乘用的开放性

公交车不像火车和飞机能够提前查验和核实乘客身份，这意味着有重大作案可能性的对象有可能混迹其中，伺机作案。而且公交车的路线、运营时间、到站时间现在都变得人人可查，这也为公交车营运的安全防控增加了不确定性。

(二)公交车运行过程中的安全漏洞分析

1.行车安全受人为因素影响大

公交车的运营完全依靠司机驾驶，在一些中小城市，公交车的日常养护甚至也由司机负责，这就导致日常公交车运行的安全水平基本上取决于公交车司机的个人素质。公交车司机在工作过程中需要精力高度集中，同时承担查验票款的职责，不时还要接受乘客询问，所以公交车司机在工作中稍有疏忽或者产生极端念头，后果将难以想象。如此一来，司机的职业技能、心理素质和身体健康问题也与公交车的运营安全息息相关。这样的案例并不少见，诸如2018年6月11日上午，吉林市一辆载有30多人的公交车在行驶途中，司机忽发心脏病，虽然最后有惊无险，但是公交车司机的身体健康等问题需要我们给予更多的关注。[3]

2.司乘隔离不彻底

在万州公交车事件之前，国内只有少部分城市公交车的司乘之间安装有隔离装置，一些形同虚设的仅有几根围栏，有些甚至都没有设置隔离装置。就司乘冲突而言，加装驾舱隔离门的确能在很大程度上减少乘客对公交车司机的滋扰，从而避免干扰司机正常驾驶。万州公交车事件给国内公交车安全运营敲响了警钟，各地公交公司纷纷将采购安装驾舱隔离门纳入日程。

3.安检措施近乎缺位

相对于地铁而言，公交车最大的安全漏洞莫过于没有乘车前的安检措施。浙江金华公交车上扔手榴弹及福建厦门BRT公交纵火案都是乘客携带危险品上车后造成的。现实情况是由于公交车站点多再加上人流量大，地面配备大型的安检设备几乎不可能，对乘客实施乘车前安检的确难度很大。安全员的配备在一定程度上对于减少公交车暴力犯罪的发生、疏解司乘纠纷有一定的作用，但其作用主要局限于车内冲突的化解与乘车秩序的维护。很多安全员缺乏专业器械辅助，仅仅依靠肉眼观察并不能有效防范携带危险物品制造的暴力犯罪，加之这类犯罪一般具有较强的隐蔽性，这也是公交车运营过程中最大的安全隐患。

4.安全意识有待加强

数据显示，中国已经是治安最好的国家之一。[4]良好的治安环境得益于整个社会的共同努力，但是由于中国国情特殊，我们还不能掉以轻心。就公交车安全运营而言，全行业的安全管理总体上处于就事论事、事后管理的水平，缺乏对安全隐患的防范和识别，达不到本质安全的要求。[5]在运营过程中，司机和安全员常常对日常运营的安全问题缺乏足够的警惕，主要表现为对乘客缺乏细致观察，对可疑物品不闻不问。而乘客更缺乏相关的防范意识，总觉得事不关己。

5.安全员相关制度有待完善

安全员跟车，最早是2008年服务于北京奥运安保工作的需要，其真正开始推行是2014年7月。对于一系列公交车纵火案件，公安部联合交通运输部发文明确各级公安机关要会同交通运输部门在每辆公交车上配备安全员，以及在重点站点安排民警巡查和调动治安“红袖标”等群防力量。安全员相关制度在北京、上海等一线城市已经比较成熟，有比较完善的培训体系。但是，该制度并没有完全得到落实，相当一部分城市的公交车还没有配备公交安全员，而这一事实也在重庆万州公交车坠江事故中得到了验证，公交车配备安全员的呼声再一次进入人们的视野。巨大的经济成本，再加上不少人认为安全员的配备无足轻重，就使得众多公交车的安全保障工作流于形式，结果就是现在大部分城市公交车安全员由司机或者是售票员兼任，缺乏明确的职责分工。这种应对措施必然会增加司机和售票员的工作压力和难度，也会导致司机和售票员在工作中精力分散，影响工作质量。另外，虽然《反恐怖主义法》第二十条明确规定铁路、公路等运营单位有权对客户身份进行查验，依规进行安全检视，但是安全员在日常公交运营中是否能够做到风险的识别并依规行使安全检查权很大程度上取决于安全员自身的工作责任心是否强，并且从一些地方的落实情况看，被要求开包检查的乘客存在相当大的抵触情绪，所以很多情况下安全员并没有履行应有的开包检查职责。这样一来，安全员形同虚设，给安全运营埋下隐患。

6.新能源公交车可能存在一定的安全风险

在能源愈加紧缺和生态压力愈来愈严峻的情况下，绿色发展已经成为新时代的必然要求，越来越多的城市已经开始用更加绿色环保的天然气公交车、锂电池公交车等替代传统的燃油公交车，但是这类新能源车也伴随着一定的安全风险。以天然气公交车和锂电池公交车为例。天然气公交车供气工艺非常复杂,存在较多的点源泄漏风险,一旦存在点源泄漏将有可能产生极大的安全隐患。[6]据不完全统计，自2018年以来发生的新能源公交车自燃或爆炸事故中，由于动力电池自燃造成的事故占比为31%。[7]所以在新能源公交车投放前和实际运营过程中，车辆的安全检查与维护是不可忽视的。

三、危害公交车营运安全相关犯罪的防控对策

公交车安全运营工作重在预防，从案件发生的原因和公交日常运营的安全防范入手是找寻解决方案的有效途径。如前所述，针对公交车营运安全，国家和各级政府部门无论是从法律上还是日常行政管理上都已经建立了相对较为完善的保障机制，并且取得了比较有效的社会效果。但是仅仅依靠政府的监管是远远不够的，除了各部门在日常工作中要做好社会矛盾化解工作和给予充足的经费保障，公交公司作为日常承运人，是守护公交运营的第一道防线，责任尤为重大。

(一)着力做好社会矛盾化解

重大刑事案件的发生必然是个体社会矛盾的积聚造成的，所以做好社会矛盾化解工作是从根本上预防犯罪的有效途径。及时掌握重点人员的生活动态，社区、公安、政府等多部门要通力配合，共同探讨恰当的社会矛盾化解机制，深入社区一线，一切为群众着想，真正做到小事不出社区，从源头上杜绝因私泄愤的恶劣行径。

(二)做好日常运营的安全防范

人防、物防、技防“三防一体”是做好公交安全防范最有效且最直接的手段，要将安全工作落实在每一个人、每一台车、每一段路、每一个站点。保障公交运输安全，公交公司责无旁贷。

1.做好宣传工作

重庆万州公交车坠江事件后，虽然最高人民法院和最高人民检察院等部门联合印发了指导意见，但是此后滋扰公交车司机的案件仍然屡屡见诸媒体，不少人仍以身试法。究其原因主要是对于滋扰公交车司机这一行为处罚的宣传工作还不到位，部分人还只是认为其行为纯属一般的民事纠纷，殊不知这已经涉嫌构成以危险方法危害公共安全罪。这一部分人群主要呈现两类特征：一是以中老年人为主，二是其文化水平普遍不高。这些人对于其行为的危险程度没有足够的预见与认知，也不知晓其实施滋扰公交车司机将要承担的法律后果，这就需要公交公司在平时做好杜绝该类行为的宣传工作。香港公交车的做法非常值得借鉴，多年以来“行车时与车长谈话乃违法行为”的标语醒目地张贴于公交车驾驶室外侧并且已经深入人心，这一做法有力地保证了公交车司机免受滋扰并提升了整车乘客乘车的安全指数。另外，还要大力贯彻落实《反恐怖主义法》等法律法规，依据相关规定落实对乘客的开包检查制度，明确跟车安全员的开包检查权，真正发挥其安全防范的作用，乘客拒绝接受安检则不能继续乘车，尽可能将安全隐患最大限度地消灭在萌芽阶段。

2.技术防范

从技术层面保障公交车的运行安全是有效且必要的一环，越来越多的公交公司开始通过技术创新为公交车的安全运营保驾护航。

(1)安检环节。由于公交车自身的特殊性，参照地铁模式实行公交车乘车前的安检几乎不可能，所以只能寻求其他安检模式以保障乘车安全。随着科技的进步，安检设备开始趋向便携化和智能化。原来的安检门已经有可能内置到公交车的上车门内，使快速安检在公交车上成为可能。安装车危仪—— 一个“闻着”气味儿就能识别危险的“神器”，即易燃挥发物监测报警装置。危爆物品检测一直以来是乘车安检的难点，也是近年来公交车纵火和爆炸惨剧的一个根本危险源，在实践过程中仅凭公交车司机和安全员的提醒并不能完全杜绝乘客携带易燃易爆物品乘车。当下通过气味对危险品进行侦测的产品，诸如易燃挥发物监测报警装置及其他一系列高科技安检装备的出现与应用，给公交车的安全运营提供了保障。

(2)驾驶环节。司机作为公交运营安全的主要角色，在公交车运营过程中的作用同样不可忽视。2017年就有媒体报道过长春一公交车司机在行驶过程中无视乘客安全，不断玩手机并双手多次离开方向盘。2019年10月吉林松原一辆公交车因与一辆出租车互相斗气别车，公交车司机在乘客怂恿后直接撞向出租车，致使部分乘客受伤。[8]因此，对驾驶员在行驶过程中采取必要的技术措施进行规制也十分必要。2018年上海浦东上南公交公司试点了“安全驾驶行为分析系统”，该系统能够对车辆行驶途中驾驶员出现单/双手离开方向盘10秒及以上、看手机、打哈欠或短时间闭眼等疑似疲劳驾驶行为、长时间闭眼、未按规定系安全带、摄像头异常、路段超速等8种不安全行为进行识别并报警提醒。[9]最大限度规避司机个人不规范行为导致的事故，技术手段是行之有效的方法。

(3)乘车环节。探索实名制乘车的可能性。正如前文所述，公交车未实行实名制给犯罪分子违法犯罪可乘之机，也无形中给公安机关破获公交车犯罪造成了极大的不便。随着人脸识别技术的发展，人脸和身份证验证匹配技术已经比较成熟，但是受制于公交车在高峰期上车人数激增的问题，可能现有技术的识别速度还有待进一步优化，5G时代的到来会给这一技术的普及提供更多的便利。目前比较可行的做法是利用身份证来代替传统的购票方式从而实现身份信息的认证。积极推进身份证更新换代，给身份证加入银行支付功能，这一趋势势在必行。

3.机制层面

(1)各职能部门密切配合，为公交安全保驾护航。首先，政府应当扮演好指挥员和护航员的角色，敦促公交公司、公安机关等做好安全防范的培训工作，同时应当给予公交公司充分的财政支持，确保安全员跟车制度落到实处并且公交公司有能力及时更新落后设备。其次，消防部门和安全监督部门要做好定期的安全排查工作，及时消除漏洞，防患于未然。

(2)认真把关，严格筛选公交车司机。应当严格把控公交车司机的招聘流程，仔细审查公交车司机的社会履历、家庭背景，以防止不法之徒混入其中。要积极树立公交窗口服务典型，鼓励更多公交员工向先进模范学习。探索建立驾驶员个人安全行驶档案，选拔和奖励责任心强的司机来为社会服务。

(3)增加人文关怀，提升服务质量。应该给予公交车司机群体更多的人性关怀，定期谈心、职工家访、健康体检，以便及时了解他们的家庭、健康和心理动态，不让员工带着情绪上岗。充分听取公交职工心声，发挥公交公司工会的关怀作用也是必不可少的。青岛、南京等地的公交公司专门为司机设置了“委屈奖”，巧妙化解了司机因在工作中受到法律管辖范围以外的不公正对待而产生的悒郁情绪。充分保障公交人权益，提升服务质量才成为可能。

(4)畅通沟通渠道，疏解司乘矛盾。和谐的司乘关系对于预防司乘纠纷的作用也是不言而喻的。和谐的司乘关系有赖于沟通渠道的有效和畅通。公交车司机既要高度集中精力注意路况，又要监督有无逃票行为，还要时常应对乘客的问询，再加上工作时间长，说话态度难免会让乘客感觉不舒服，所以公交公司为公交车司机减负势在必行。可以将部分职能分派到安全员或售票员身上，既能够充分满足乘客需求，又给公交车司机提供了舒适和安心的驾驶环境。

(5)定期组织安全演练，做到有备无患。面对突发事件做好人力和技术等保障措施预防犯罪的同时，定期采取安全演练以最大限度减少突发事件造成的危害后果也是必不可少的。无论是车上纵火还是抢夺方向盘等突发事件，黄金救援时间大都不超过十几秒，甚至更短。只有把握住了关键的救援时间，才有可能最大限度地降低危害结果。要组织专家和社会力量因地制宜地研究、设计和确定完备科学的应急预案，经常练、广泛练，提高公交员工应对突发事件的能力，同时充分利用社会救援资源，力争将危害的结果降至最低。

公共交通的普及给大众的生活带来了极大的便利，给低碳生活注入了新的活力。习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出了总体国家安全观，社会安全作为国家安全体系的重要组成部分关乎国泰民安。公交车作为最普遍的大众公共交通工具，承担着疏解城市交通压力、通勤客运的重担，公交安全则社会安全，而公交安全需要全社会的共同守护。