立法听证之法理、实践困境及对策建议

（广东南国德赛律师事务所，广东 广州，510000）

一、前言

党的十九大的胜利召开，标志着中国特色社会主义进入了新时代，全面推进中国特色社会主义法治体系和法治国家的建设，离不开立法听证制度的完善。然而立法听证制度作为一个“舶来品”，国内的有关理论仍显不足，传统听证理论重心集中在了“听”而没有重视“证”，使得听证制度往往流于形式，而没有对立法决策起到应有的约束力，与座谈会相去无几。立法听证是协商民主在立法上的重要体现，理应是具有约束力的商谈，而且是辩论式的商谈，由此最终才能够达成一个各方共识，使其得以将国家权力与个人权利有机结合，做到立法为民。

立法听证制度最早源于英国的“自然公正”原则，后来为美国所借鉴，进一步发展成为“正当法律程序”，正式从司法审判中扩展到立法及行政当中。在美国联邦议会，尽管法律没有明文规定所有的法案必须经过听证程序，然而在实践中没有经过听证的法案仅仅是例外情况，而且将面临来自各方的质疑。我国于上世纪90年代引进了听证制度，并于2000年通过《立法法》，正式将听证作为立法的一项重要程序制度，标志着我国开启了科学立法、民主立法的新纪元。

尽管我国确立了听证制度，然而该制度在我国仅有十来年的历史，尤其是立法听证更属于新生事物。地方立法机关虽然制定了相关的程序性规则，但各地有所差异，不断涌现的漏洞和不规范的操作，如听证依据不明确，听证规则不规范，社会公众参与度和透明度不高，辩论原则未能充分体现，听证结果的效力不强等，皆表明了我国目前的立法听证实践急需一套完整统一、科学民主、细致可操作的立法听证规则，使得立法听证主体有法可循。本文通过文献研究法、比较研究法等，探索分析我国立法听证的现状及问题，以期对我国立法听证制度的完善提出一些对策及建议。

二、立法听证制度之概念与法理

（一） 立法听证制度的概念

听证，来源于西方的词汇“Hearing”，国内外对此有不同的定义。美国《布莱克法律词典》把听证解释为用于立法和行政机构的裁定性或调查性的方式。《日本现代行政法》则将听证定义为一种在行政机关作出对相对人利益有影响的决定时给予相对人申诉机会的程序。国内学者杨惠基教授则认为听证包含广义的听证和狭义的听证。广义的听证是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人对特定事项发表意见进行质证辩驳机会的程序。狭义的听证则仅指行政机关举行的听证会。①王昌涛.我国立法听证制度的现状分析及完善建议[D].济南：山东大学，2014：4-5.

听证制度最先应用于司法审判领域，随着民主意识的不断提高，听证的内容形式和程序越来越适应社会化发展的趋势，逐渐从司法领域扩展到立法领域。立法活动对听证制度的吸收，形成了现在的立法听证制度。根据各国对立法听证制度的运用，证明了该制度确实有利于立法民主，有利于听证参加人多渠道获取信息和听证陈述人表达自身利益诉求。

立法听证作为听证的形式之一，与立法活动息息相关。本文的立法活动仅指各级地方人民代表大会及其常务委员会的立法活动。因此，立法听证制度是指立法机关在进行涉及到公众权益的立法时，让利害关系人通过公开民主的辩论式商谈来合理表达自身利益诉求，从而参与立法决策的一种法律制度。

（二）立法听证制度的法理基础

1.自然公正原则

英国普通法中的“自然公正原则”是听证制度诞生的摇篮。该原则是自然法的核心要义，主要包含两个方面：（1） 任何个人或团体都不得做自己案件的法官；（2） 任何个人或团体在权力行使中可能对他人利益造成损失时，都应当给对方陈述申辩的机会。②朱杰.地方立法听证制度研究[D].上海：复旦大学，2010：6-8.后一内容被普遍认为是听证制度的法理基础。该原则最初是应用于司法审判领域，为被审判者提供自我辩护的权利，从而保证司法公正。在长期的司法审判实践中，法官通过各式各样的判例进一步发展了自然公正原则，从而使得该原则在实践中扩展到行政领域。

自然公正原则表现的是人类最为朴素真实的情感追求，表现的是人生而平等的自然权利。即使在不断发展前进的立法活动中，自然公正原则以其理念符合公平正义而被放置在立法活动原则的金字塔之上。

2.正当法律程序原则

作为同属于普通法系的美国，其法律体系在一定程度上有英国的影子，这在听证制度上尤为明显。美国将英国的自然公正原则吸收且发展得最为全面，形成了以此为渊源的“正当法律程序原则”。

正当法律程序原则在行政程序中包含最基本的三个方面：通知当事人、举行听证会、听取当事人陈述和辩论。对行政机关人员而言，听证制度不仅是本职要求，更是维护宪法法律权威的要求；对公民而言，是其享有宪法赋予的权利的体现。1946年，美国正式将听证制度的范围由司法领域和行政领域扩大到立法领域。由此证明了正当法律程序原则不要求固定形式的听证只要求某种形式的听证，是一个灵活多变的程序。只要该听证程序符合正当法律程序原则的核心要义，即当事人有得到通知和辩护的权利，就可以被启动。而这两种权利，也是区别公正程序和不公正程序的根本标准。

3.我国听证制度所特有的法理基础

不同于西方国家，我国经历了漫长的封建专制社会，没有经济基础和政治环境去孕育自然公正原则。听证制度作为一个“舶来品”，在我国的历史长河中并没有关于它的相关法律规定。但是1999年3月的宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”该法条表明了我国确立了法治原则，正式从“法制”迈向“法治”。③孙锁.我国地方立法听证制度研究[D].长春：吉林财经大学，2016：5-6.

依法治国要求的是政治、经济和社会活动应当依照法律的相关规定来行事。而作为立法、行政和司法领域中程序正义的重要一环——听证制度，若要扎根在这神州大地，必然需要法治原则作为理论基础。法治原则要求的不仅仅是国家机关要依法办事，还意味着公民合法权益应当受到保护，且在其权益面临有关机关的侵害或有可能受到侵害时，公民可依照有关法律程序进行救济。我国实行的是社会主义制度，法治的重要性不言而喻。因此法治原则应当是我国听证制度的最根本最显著的原则。

我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，人民当家作主的实现离不开宪法的确认，我国宪法规定了人民民主原则。当公民的合法权益受到侵害或已经遭受有关机关的侵害时，公民理应享有事先得到通知并且为自己陈述辩护的权利。因此我国听证制度的法理基础应当包含人民民主原则。宪法是国家根本大法，人民民主专政被写入宪法即表明了国家重视并保障公民参与国家管理的决心，人民当家作主是社会主义民主的本质体现。无论是司法机关、行政机关还是立法机关，在作出不利于当事人合法权益的决定前必须要通知并听取当事人的意见，而不能将当事人拒之门外，闭门处断。听证制度的确立从法律上体现了为人民服务、对人民负责、人民当家作主的精神。因此，人民民主原则是我国听证制度特有的且不可或缺的法理基础。

（三） 立法听证制度的意义

一个健全的法律若用专横武断的程序去执行则会产生不良效果，而一个瑕疵的法律若用健全的程序去执行则可以削弱法律的不良效果。立法权作为现代法治国家最根本的权力，是一切权利义务产生的基础，深刻而广泛地影响着人们的生产活动和生活方式。立法听证制度的建立有助于捍卫当事人的切身利益。作为一个科学、民主的程序性规则，立法听证制度以其程序正义去保障实质正义，一定程度上避免了主观臆断给当事人甚至社会带来不良影响。通过立法听证这一形式，公民和相关利益团体能够平等地参与到立法活动中来，通过公开民主的辩论式商谈来合理表达自身利益诉求。这不仅符合依法治国的理念，还在一定程度上提高了公民的民主意识和参与国家管理的热情，促进立法走向科学化和民主化，从而实现立法质的飞跃和提高立法成果的可接纳性。

三、国外立法听证制度分析

随着全球化发展的不断深入，民主、公平和正义的理念深刻地影响着我国法治建设和人民对立法活动的要求。听证制度作为一个在我国呱呱坠地的“新生婴儿”，迫切需要汲取养分茁壮成长。古语云：“他山之石，可以攻玉。”国外立法听证制度发展得较早且日渐完善，我国在探索立法听证制度时可以借鉴国外立法听证制度的有益经验。因此，笔者将以美国和德国为例进行分析。

（一） 美国的立法听证制度

作为当今立法听证制度发展得较为完善的国家，美国在立法听证适用范围上有着较为明确的规定。如公法领域上，有关青少年犯罪、交通安全、环境保护等法案；私法领域上，有关知识产权、劳动关系、消费者权益等法案；有关科技问题的法案如克隆人、电子商务等都是立法听证制度的适用范围。具体而言，美国立法听证的程序大致有以下环节：

1.事先通知当事人并公告社会。立法作为国家管理的一项基础活动，涉及方方面面。保障当事人提前知道立法听证的有关信息，使得当事人可以提前做好陈述辩论的准备，更好地表达自身利益诉求，是公平正义的体现。对于社会广大公众而言，提前公告不仅可以燃起公众参与立法活动的热情，还能对立法活动进行社会监督，保证立法程序科学、民主与透明。美国的立法机构会尽其所能利用各种平台向特定人员和社会公众发布关于听证的信息。

2.听证举行。美国法律规定，委员会主席需要在听证会上介绍目的、内容和争议点，然后介绍与会者，并组织宣誓仪式。正如美国的当事人主义审判模式，其听证会也经常是对抗式的。为了使听证会参加人员能够充分表达意见，不仅是听证人的发言时间，连委员会委员的提问时间也被严格限制。这就要求参加人员必须在会前即做好相关准备，并在会中简明扼要一语中的地陈述、询问或辩驳。同时听证主持人也会加强引导，让听证参加人充分展开辩驳。辩驳越充分激烈，越有利于法案的公正民主，就更容易被大众所接受和遵守。值得欣赏的是，听证会的完整过程一般会让新闻媒体参与，并允许公开，除非涉及到国家安全等内容。

3.听证笔录与听证报告。美国的听证机构对听证笔录和报告十分重视。不仅笔录和报告都由专人依照法定格式制作，而且会为其立卷宗并归档备案，作为法案制定或修改的重要依据。法案通过后，听证笔录和报告会向社会公开，供国家机关、司法人员、律师等查阅，使得他们能够更好地运用法律。④罗长青.听证制度在我国地方立法中的本土化状况[D].上海：华东政法学院，2003：28-30.

4.听证后事务。美国听证机构除了会归纳听证意见外，还会将完整的听证意见文本公开发行，从而接受来自社会的监督。

（二） 德国的立法听证制度

德国的听证制度也是一项移植制度，相比于英国、美国等国家，1970年后听证制度才在德国的土地上生根发芽。然而，不同于有些国家的国家机关在听证制度上发挥着领导作用，德国的社团能够对听证制度起到关键和引领作用。

在德国，只有联邦和州一级的议会拥有立法权，所以只有联邦议会和州议会能够举行法案听证会。城镇和乡村等地方议会只可以对地方议会所管辖的事项进行听证。⑤于伟伟.地方立法听证制度的构建研究[D].济南：山东大学，2013：8-9.听证举行前，委员会会将法案的大纲或争议点提前以书面形式告知与会者，而与会者不仅要看这些大纲或争议点，还需要根据这些有针对性地写一份书面报告给委员会。在听证过程中，代表不同利益的社会团体担任着重要的角色。尽管法律上并没有赋予社团被邀请参加听证的法定权利也没有接受邀请的法定义务，这些利益社团会努力与政府官员和议会议员建立并保持联系，努力使他们对自己的诉求产生共鸣。不同于公民亲自参与听证会的方式，利益社团会聘请专业演说家去参加听证会，并在听证会前出版自己观点的刊物，甚至安排发布会或招待会来达到自己的目标。有点遗憾的是，专家和社团并不是平等地被邀请参加听证会的，而是由制定法案的政府部门和联邦议会的议会党团决定，这就使得在安排与会人员时可能出现选择大多数支持政府部门或议会党团的观点的专家和社团。德国的听证会公开进行但审议保密。专家和社团代表的力量极大，他们若要对某法案提出根本性修改，则该法案往往面临着暂停或大改。听证会结束后，委员会需要对听证会进行总结并形成报告，对是否采纳提出意见并交由全体会议审议。

相比于英国和美国听证会参与人的“单枪匹马”，德国利益社团的出现极大地制衡了政府部门和议会议员的权力。听证的核心在于利益主体的制衡，所以利益社团的出现能够很好地发挥立法听证的作用。然而德国的利益社团仍有不足，因为其本质上还是一种资本主义的利益集团，而不是某个群体利益的真正代表。要想通过组织的力量去维护自身合法权益，根本上还需要社会制度上的变革。

四、我国立法听证制度的发展与困境

（一） 我国立法听证制度的发展

改革开放以来，我国为与世界接轨，在经济、政治、文化等方面进行了深刻改革。我国立足于国情这一基本点，引进了大量国外先进的法律制度，而听证制度正是在我国社会转型时期的漩涡中，应法治建设和社会变革要求而移植过来的一项制度。

1993年深圳在确定价格审议制度时率先引用了听证程序，然而该项程序当时并没有法律依据。1996年3月， 《中华人民共和国行政处罚法》 的出台正式将听证制度移植到我国法律制度，标志着我国在民主化进程中迈进了一大步，“听证”一词也由一个“摸不着”的学术用语变成了一个“用得上”的民主武器。⑥黄信瑜.从程序正义的视角看我国立法听证制度的实践［J］ .法学杂志，2008（04）：67-69.1999年广东省人大常委会在制定《广东省建设工程招标管理条例》时专门举行的听证会，是听证制度在立法领域的首次应用，带动了听证制度的向前发展。2000年通过的《立法法》正式将听证制度作为一项立法活动的程序性规则加以确定，标志着我国将听证制度从行政领域扩展到立法领域，为公民更好地参与国家立法活动提供了法律依据。

（二） 我国立法听证制度的实践困境

随着《立法法》的实施，听证制度被越来越多的学者关注并研究，许多法律制度也引入了听证程序，并对听证内容做了更为具体的描述。各地的立法听证制度建设一时间出现了遍地开花的盛状，然而我们要注意的是，我国听证制度起步较晚，立法听证制度在法律体系和具体制度的建设与执行等方面还存在大量不足，只有找出症结，再对症下药，才能使我国立法听证“更上一层楼”。

1.地方立法听证制度的法律依据不明、法律规则不规范

首先，缺乏明确的《立法法》依据是地方立法听证的一大诟病。尽管《立法法》第三十六条和第六十七条分别规定了法律案和行政法规应当听取各方面意见，听取意见可以采用听证会等形式。但严格来说，《立法法》规范的是全国人大常委会和国务院的立法行为，而地方人大及其常委会的立法听证活动则不是《立法法》的调整对象。“有法可依”是依法治国的前提，如果地方立法听证没有一个确定的上位法引领，缺乏统一立法听证规则的地方人大及其常委会在进行立法听证实践时就容易导致任意性。听证任意性的增大将直接导致听证制度流于形式，严重削弱听证制度的效力，无法发挥其应有的作用。

其次，立法听证的法律规则较为抽象，这一点也饱受批驳。无论是听证范围、听证主体还是听证的方式和程序上，都缺乏具体可行的规定。例如，制定了立法听证程序的地方性法规几乎都规定由立法主体举行听证会，但是具体由哪个工作部门负责听证会的事宜则无进一步规定，这不仅使得立法主体怠于举行听证会，还会使得想要参加听证会的公众难以行使他们的权利。在立法听证主体的确定及其权利义务关系上，也没有相关的地方性法规对此加以认定。尽管各地都强调要在立法听证中使更多的利益主体参与到活动中来，现实中真正参与的并且能做到自由陈述和辩驳的公民、法人或其他组织却很少。有时被邀请参加的听证陈述人甚至与立法机关存在着某种利益关系，由此严重影响了听证陈述人所应有的广泛代表性和民主性。

尽管各个地方立法机关都可以因地制宜制定地方性法规听证规则，但是不同版本的听证规则难免缺乏统一的纲领性指导。在无秩序的空间中自由发挥往往导致更深度的无秩序，明确地方听证制度的依据并细化听证规则是构建科学的立法听证制度的必由之路。

2.立法听证的公众参与度与公开透明度不高

随着我国改革开放的不断深入，法治建设取得了显著成就，公民的法治观念和民主意识不断增强，但与西方发达国家相比我们仍有很长的路要走。

听证程序能够在西方国家充分发挥其作用，有一个很重要的原因就是公民有着极高的参与热情。我国封建主义历史漫长，导致公民在一定程度上还沿袭着对国家机关持“不惹事”的固有观念。立法听证制度作为一个“舶来品”，我国对它的宣传力度并不大，许多公众都不知道“听证”这一概念，而知道听证的公众却经常止步于前，视而不见听而不闻。除了公民听证参与意识的淡薄，立法机关在选择听证陈述人的规定上模棱两可、漏洞百出也是使得公民参与度不高的重要原因。当立法机关对立法听证呈现出不重视的态度，对听证参与人的选择不公正、不广泛时，公民对立法听证制度的作用则会持怀疑态度，从而减退公民参与热情和对立法听证制度的信心。

立法听证制度有一个基本原则就是公开，正如权力应当在阳光下运行，公开是立法听证的基石。然而在我国的实践中，关于听证公开的规定并不完整，立法机关也没有尽其所能为公民提供渠道去知晓听证内容和参与听证程序。关于新闻媒体参与立法听证方面也没有相关规定，使得新闻媒体不能充分发挥其作用扩大立法听证的社会知晓度和提高社会监督能力。⑦杜钢建，胡庆乐.地方人大立法听证程序的完善［J］ .法治湖南与区域治理研究，2012，10（05） ：205-218.即使公众参与了立法听证程序，有关听证过程的内容也往往不被公开，导致没有参与立法听证的公民不能够及时了解听证内容。正因为这种种原因，立法听证的隔膜一直不能被撕裂，使得公开透明度一直处于不高的位置。

3.立法听证的辩论原则未能体现

正如前文所提到的，立法听证制度是指立法机关在进行涉及到公众权益的立法时，让利害关系人通过公开民主的辩论式商谈来合理表达自身利益诉求，从而参与到立法决策的一种法律制度。由此可知，辩论原则是立法听证制度的其中一个基本原则，也是听证会与座谈会、论证会的本质区别。

座谈会是在生活中被广泛适用的一种听取民意的形式，然而在邀请参与人时不一定能使相互对抗的双方都同时参加到座谈会中。且参与座谈会的人易与立法机关建立长期的“友好”关系，使得能够真心提出反对意见和批评意见的情况并不多见，难以代表广大公众或利益团体的真实诉求。论证会则主要是针对草案内容的科学性和可行性进行的论证研究从而做出评估，参与人通常是某个领域的专业人士，与草案的影响没有直接的利害关系。这种片面从专业角度去分析的会议，尽管从理论上能够为草案提供科学依据，但是却避免不了在实践中给利害关系人的合法权益造成侵害，可能会导致草案合理性的降低。听证会则是不同的利益主体亲自参与到立法听证表达自身合法权益诉求的参与立法决策的形式。他要求的是辩论式的商谈，所以参与的人员极其广泛，代表着不同的利益诉求。在辩论过程中，不同意见交替进行，辩论得越激烈，矛盾就越突出，解决的方向就会越明确。作为一种抗辩式征求民意的形式，立法听证显然更加民主科学。

然而在实践中，立法听证会和立法座谈会的效果大同小异。听证人和听证陈述人依次陈述己方观点后，听证主持人容易偏向听证人而减少听证陈述人的发言，导致辩论式的博弈未能充分体现，这就等于是立法机关对其地方性法规草案的再次申明。再者，个人的力量总是微小的，私权利很难抗衡立法机关的公权力。我国立法听证制度中缺少利益团体的参与，使得辩论的特性难以体现和发挥其应有的作用。⑧王永刚，施风蕾.我国利益团体参与立法的法源空间［J］ .盐城工学院学报（社会科学版），2005（02） ：19-22.

4.听证结果的效力不强

立法听证会的过程固然重要，但是倘若不重视立法听证会结束后对会议的总结，则容易使得立法听证会功亏一篑。有的地方举行听证会后只简单整理笔录，对笔录所蕴含的内在联系未能进行深层次的剖析，使得立法机关看不见听证会所反映的真实情况，该改的还是没改，仍然一意孤行。⑨吕宏宇.地方人大立法听证问题研究[D].北京：中国政法大学，2010：28-32.流于形式的听证会则易使公众对其产生不信赖，从而减退了参与立法活动的热情，使得立法听证制度仍然是纸面上的发挥不了民主、科学作用的“死制度”。

五、完善立法听证的对策及建议

立法听证制度一定程度上体现了一个国家的民主程度。笔者认为，中央和地方应当以积极的态度去完善立法听证制度，全面精细地设计立法听证法律体系和具体规则，通过程序正义保障实质正义的实现。为破除立法听证实践中出现的困境，笔者将从以下几个方面提出一些对策及建议。

（一） 构建统一的地方立法听证法律体系

法律体系是反映一国法律制度的统一性和成熟程度的重要标准，地方立法听证制度的科学运作离不开一个统一的立法听证法律体系。笔者认为，一个完整的立法听证法律体系，是要在《宪法》的统领下，由一部基本法律对立法听证制度作出统一的规定，以此作为立法听证制度的法律依据。然后再由其他法律和行政法规对全国人大常委会的立法听证活动和国务院的立法听证活动作出进一步规定。最后，再由各地方因地制宜，在不抵触上位法的条件下，地方性法规和行政规章可以就具体立法听证活动的实施制定更为细致可行的规则。

实践中，我国已有许多省市制定了地方性法规立法听证规则，然而这些规则普遍由内部管理章程制定，真正以地方性法规制定地方立法听证规则的省市却寥若晨星。笔者认为，构建全面统一的立法听证法律体系可以让地方立法听证更加具有“底气”和强制力。

首先，要想在基本法律中赋予地方立法听证的法律依据，则需要修改《立法法》中有关立法听证调整对象的规定，将地方举行立法听证会的义务纳入到调整对象之中。这也是统一地方立法听证制度的首要之举。此外，现有的法规明显不能满足地方立法听证规则的统一性和强制性，长此以往，地方立法听证规则仍然不能够做到规范统一。笔者认为，可以在我国法治建设发展到一定阶段的时候由全国人大常委会制定专门的《立法听证法》。高位阶的法律能够更好地对立法听证的范围、主体、程序规则等作出统一的规定，以给下位法一个指导的作用，从而保证立法听证活动既统一又能因地制宜地发挥作用，解决地方立法听证活动的随意性。

（二）建立和完善立法信息公开制度

立法信息公开是立法听证的基本要求。公共政策是否制定得好取决于公众是否及时地获取了信息并且自由平等地参与到讨论中来。立法信息公开程度是影响公众是否愿意参与到立法活动的一个重要因素，是判断公众对立法听证是否有信心的重要指标。立法信息公开应含以下方面：一是公开征集立法项目。以往地方立法项目来源多是政府部门的建议，一定程度上不能反映切实的人民利益诉求。扩大立法项目来源，有利于“集众人之智慧”，探索适合地区发展的立法方向，真正做到立法为民。二是公开地方立法的内容。这要求的不仅是提供法规草案给公众，还要交代立法背景和立法目的等，使公众能够多角度去了解法规草案，在理解地方立法机关立法目的的同时也能提出相关意见。三是建立听证会议公开制度。我国目前对立法听证会的公开没有强制要求，导致闭门塞听的情况时有发生。公开听证会内容、时间、地点、过程和结果不仅有利于增强公众对立法听证制度的信任，还有助于立法听证制度切实发挥其应有的作用，实现科学立法、民主立法。⑩顾爱平.公众参与地方立法的困境与对策［J］ .江苏社会科学，2017（06） ：106-114.

（三） 扩大公众参与立法的主体

目前我国公众参与立法主要还是“单打独斗”的形式，这种形式虽然能够广泛地吸收不同意见，但是弊端也十分突出：杂散、重点不突出、提出意见影响力小等。相比之下，德国的不同利益社会团体则能将这些弊端有效地解决。笔者认为，在当今人与人之间关系愈发紧密的时代，一味强调个体差异性不符合社会的发展潮流。形成一个个有着共同诉求的利益团体发出有组织、有力量的声音才是公众参与能够有效影响立法听证的康庄大道。除此之外，利益团体不仅能够有效地集合个体的诉求，还能够由此凝聚成超越自身诉求的公共意识。这时候，个人利益往往能够升华成集体公共利益，为社会的发展带来更大的动力。

我国目前尚没有关于利益团体参与立法听证的法律法规，公众在实践中对利益团体的正确认识也十分缺乏。所以我们要加强利益团体的宣传并培育不同领域方向的利益团体，鼓励他们积极参与到立法活动中去，在立法听证中实现他们各自的职能。

（四） 创新立法听证的方式

立法听证的功能之一就是让公众获取更多的立法信息和让立法机关知晓更多的公众意见。互联网的兴起，不仅可以大大降低民主成本，还能使不同的意见在遥远的距离中碰撞出火花。而立法听证，完全可以借助网络平台，创新性地发展网上立法听证。山东省和重庆市就曾率先在网上立法听证中进行了实践。当然，立法是一项严肃而庄重的活动，实行网上立法听证不代表网上随意听证。要根据当地的具体情况、法规草案内容、参与人数等特点决定是否进行网上立法听证。如果认为网上立法听证在该项法规草案中是可行的，则进一步从报名参与的人之中公平均衡地选出听证陈述人，并要求其在规定时间内将意见发到指定系统。条件允许的情况下，还可以使用网络直播对立法听证进行线上辩论，从而广泛吸收更多的公众参与到听证会中。另外，网上立法听证可以更加迅速地反映人民的心声，使立法主体更能直接感受到民意并利用大数据对民意进行分类，从而找到法规草案的争议点和解决方式。

（五）强化立法听证中的辩论机制

辩论原则是立法听证制度的基本原则之一，是听证会区别于座谈会和论证会的本质特点。辩论机制就像是立法听证这个生命机体的大脑，没有大脑的行动总是机械的，只有大脑被充分开发运用起来，才能够使得立法听证充满活力。任何立法都不缺乏辩论的因素，只有辩论才能够在争议中得到细致入微的分析，才能够在矛盾中找到平衡点以进行科学民主的立法。这样才能取得立法的民意基础，从而在法规出台后得到公众的真心承认和自觉遵守。在立法听证中应当对辩论机制的相关内容，如辩论的议题、顺序、时间、效力等用法律法规等形式确定下来。立法辩论不是随意的辩论，而是制度下的辩论，这样的辩论才具有有序性，才能够做到不同意见的代表主体在同等的擂台上进行公平的交锋，才能实现理越辨越明，法越辨越合民心。

（六）确立立法听证结果的效力

以往立法听证制度总是一种“走过场”的形式化活动，得不到公众的支持也减弱了公众对立法听证制度的信任。出现这种情况的最根本原因就是听证结果不被重视。《立法法》中虽然规定了立法机关应当听取相关意见，但是没有规定如何处理听证结果。尽管各地在实践中对听证结果的运用情况作出了解释，但对于听证结果的效力并没有明确规定。立法听证制度自产生起就承担着保障人民合法权益并保障公民参与到立法活动的重任，以其程序正义去实现实质正义。只有听证结果的效力用法律法规确立起来了，形成了对立法机关的有力约束，才能做到听证结果“有名有实”，才能保障整个立法听证制度顺利发挥其科学民主的作用。

（七） 建立立法听证的监督机制

不受约束的权利必然面临着腐败的结果。当前我国对于立法听证制度只规定了立法机关的权力，而没有规定如何监督立法机关行使权力。笔者认为，建立相应的立法听证制度监督机制，是完善立法听证制度的重要内容。

在内部监督层面，应当赋予听证参加人监督权。最熟悉听证过程的莫过于听证参加人，他们实时地参与到听证程序中，最直接地接触听证过程，对于不合法行为能够及时地发现，赋予他们揭发检举的权利有利于监督听证过程。而常委会作为听取听证报告的机关，也应当享有监督的权力。另外，可以在人大常委会中设立一个专门的立法听证监督部门或监督员，专门负责对听证会的全过程进行监督。无论是公告时间还是遴选听证参加人，组织听证者都应当提交相应的报告，经监督部门审核后方可执行。监督部门或者监督员可以列席听证会，会后形成的书面报告也应当由监督部门或监督员签字以证明其合法性。

在外部监督层面，首先应当充分发挥人大代表的监督权力，在听证会中可以赋予人大代表列席会议的权力，使人大代表能够对听证会进行直接监督。其次，应当公开举行立法听证会，并且邀请一定的旁听人员，如邀请新闻媒体到场对听证会进行现场转播。最后，我国可以要求经过听证的法规在进行备案时，同时对听证报告一同进行备案审查，必要时可以邀请相关部门就听证结果进行答辩说明，由此形成最后的监督屏障。

六、结语

作为一项科学、民主的程序性规则，立法听证制度以其公开性、民主性、辩论性为公众参与到立法活动中提供了渠道。其最大的特色在于使得各种利益主体能够辩论式商谈，从而碰撞出“百花齐放、百家争鸣”的现象，为立法机关提供更加正确可行的立法参考，以把握不同利益主体之间的平衡点。探究听证制度的概念和法理基础，借鉴国外发展情况，分析我国实践中出现的问题，进而提出我国立法听证制度的完善对策，这是立法听证制度现代化的正确路径。期待学界更加关注立法听证制度的完善和发展，为法治中国建设添砖加瓦。