美国海洋渔业管理及处罚制度对中国渔业立法的启示

刘 妤

（上海电机学院马克思主义学院，上海 200240）

美国于1976年制定了《马格努森-斯蒂文斯渔业保护和管理法》（Magnuson-StevensFishery ConservationandManagementAct），建立了强有力的联邦渔业管理机构，加强了对渔业科学技术的研究工作，取得了很好的效果，创造了可观的经济效益。

目前，中国海洋渔业有了较大的发展，渔业经济发展环境也有了较大改善，但同时也产生了渔业资源锐减、产能过剩等问题。美国的渔业管理制度不仅依靠严格、缜密的法律，还依赖于管理者准确适用渔业法律、法规并追究违法者责任的能力。借修订《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）之机，借鉴美国渔业治理的模式，补充中国渔业行政管理措施，完善渔业管理制度，加强对渔业违法的处罚力度，提高执法效力，有助于促进中国渔业健康可持续发展。

1 美国渔业管理权限及管理措施

1.1 渔业管理权限

美国联邦渔业分为8大渔区，联邦授权8个地区管理委员会来分管渔业。地区管理委员会要为下辖的每个渔区制定渔业管理计划，该计划由利益相关者通过民主参与、集体决策的流程制定，最终由地区管理委员会中有表决权的成员进行表决通过。最后，获得通过的渔业管理计划还要经美国国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration）审批，美国国家海洋渔业局（National Marine Fisheries Service）和美国海岸警卫队（United States Coast Guard）负责管理、监督渔业计划的执行情况。

美国法律赋予了渔业执法者广泛的权力。根据《马格努森-斯蒂文斯渔业保护和管理法》（以下简称《渔业保护和管理法》）的规定，经授权的官员，不管有无搜查令或传票，均有以下权力。

（1）在有合理理由相信行为人实施了《渔业保护和管理法》禁止的行为时可以施以逮捕。

（2）登上、搜查或检查受《渔业保护和管理法》管辖的任何渔船。

（3）对违反《渔业保护和管理法》规定，使用或被雇使用的任何渔船（连同其渔具、家具、附属物、仓库和货物），或有理由认为有违反《渔业保护和管理法》规定的情况下使用或被雇使用的渔船，均可予以扣押。

（4）扣押违反《渔业保护和管理法》规定而捕获或保留的任何鱼类（无论在何处发现）。

（5）没收与违反《渔业保护和管理法》规定有关的任何证据。

（6）为强制执行的目的，直接或间接获取根据《渔业保护和管理法》要求提供的任何数据或信息，包括来自船舶监控系统、基于卫星的海上遇险和安全系统或任何类似系统的数据，但须遵守《渔业保护和管理法》有关的保密规定。

执法人员定期检查海上渔船，监控渔船位置、使用的渔具以及渔船是否遵守美国法律法规的其他规定和要求。此外，执法人员还实施码头检查，主要是检查渔船返回港口时的卸载物品，以确定渔船已遵守各项渔业管理法律法规，包括载货量限制、禁止捕捞的物种限制、禁渔期限制和尺寸限制等［1］。

1.2 渔业管理措施

1.2.1 产出控制为主

美国当初制定《渔业保护和管理法》的目的是保护渔业资源，防止过度捕捞，避免渔业资源高度消耗。但是，有些美国渔场仍然存在过度捕捞的情况。原因之一就是，某些地区倾向于依赖投入控制措施来管理鱼类资源，而不采取产出控制措施，例如限定总可捕捞量［1］。2006年美国国会对《渔业保护和管理法》进行了第二次修订，增加了对年捕捞限额（annual catch limits，ACL）的要求。2007年，美国国会通过了《马格努森-斯蒂文斯渔业保护管理再授权法》（Magnuson-Stevens FisheryConservationandManagementReauthorition Actof2006，MSCMRA）。该法要求地区管理委员会在科学调查的基础上制定年度捕捞限额，具体表现在渔获量的限制和鱼种的限制，等等。捕捞限额规定是指在捕捞期内对单船产量不加以限制，在达到总可捕限额后，则无论是否在捕捞期内，被管理的渔区应立即关闭。该限量须确保排除过度捕捞，并实施严格的问责措施。

从事渔业研究的美国学者总结出了一个公式：

Catch＝B·Q·E（1）式（1）中，Catch表示捕捞量，B表示生物量，Q表示渔获率，E表示捕捞努力量。为了实现管理目标，要么对式（1）的左边进行产出控制，即控制渔获量；要么对式（1）的右边捕捞努力量（total allowable effort，TAE）进行控制，即投入方面的控制，具体的措施有对渔船的控制，例如渔船的数量、规模、大小和功率；限制捕鱼时间，制定禁渔期，规定海上航行的时间；对渔具的控制，例如渔具的数量和大小、网目尺寸，等等［2］。

产出控制尽管最直接有效，但其劣势也非常明显：对种群评估的准确性要求非常高；它有偏向性的选择，由于总可捕捞量的限制，渔民倾向于保留大鱼，丢弃小鱼，造成渔业资源的浪费；对监管方面的要求很高，操作成本也较高。因此，美国并没有放弃对渔业管理的投入控制措施。

1.2.2 投入控制为辅

美国渔业管理的投入控制措施主要有：限制准入制度、渔具限制、禁渔区限制和禁渔期限制等。限制准入制度包括限制进入方案和限制准入特权。限制准入方案通过执照或许可制度的方式限制可以进入渔场的渔船数量和尺寸，对进入渔场的渔船资格进行严格限制，目的是减少进入渔场的参与者数量。限制准入特权方案则组合了限制进入方案和产出限制，将渔场的总捕捞量份额分配给满足特定资格要求的渔民。该方案通过授予特定年度在总捕捞量中所占的规定份额，从而排除了竞争性捕捞行为；并且限制准入特权的价值将随着渔场的兴衰而起落，从而能起到激励渔民减少过度捕捞，保证渔业可持续性发展的作用［3］。

此外，美国法律还实行渔船准入制度，凡是从事渔业活动的美国渔船，都必须向商务部申领渔船许可证并缴纳费用。许可证上要注明船主名、吨位、功率、所使用的渔具和数量等［4］。对于登记长度超过50.29 m、总吨位超过750的船舶，不得申领渔船许可证；总输出功率超过2 206 kW的船舶，也不得申领渔船许可证［5］。与产出控制措施相比，投入控制便于监督管理，可操作性强，但是也有其弊端。投入控制措施会刺激渔民创造新的捕鱼方法，采取新的技术，耗费更多资源以规避管理目标，最大限度地提高捕捞量并在“竞争性捕捞”中获胜。一般而言，限制捕捞期后，渔业生产通常会出现“报复性”反弹［1］。投入控制措施还存在作弊的可能，如果仅仅限制了渔船的数量，渔民可能做大渔船的尺寸，增加发动机的功率，或者携带更多的渔具，以此来规避监督管理。因此，美国采用产出控制为主，投入控制为辅的渔业管理制度。

2 违反美国渔业管理制度及受到的处罚

违法行为能否受到相应的处罚，对保障法律的执行非常重要，美国已经形成了比较成熟的渔业违法认定和处罚机制，包括对渔场管理部门的问责和对违法行为人的处罚。

2.1 违反渔业管理制度的表现

2.1.1 违反渔业管理法进行渔业作业

美国的渔业管理规定非常具体，详细列举了渔业作业的违法行为。例如：从事大型流网捕鱼的行为；剥去鳕鱼籽，丢弃鳕鱼肉的行为；在海里割掉鲨鱼的鳍（包括尾巴）并丢弃鲨鱼的尸体；在没有相应屠体的渔船上保管、控制任何鲨鱼鱼鳍；在没有相应屠体的情况下装载鲨鱼鱼鳍登陆［6］。另外还有州际贸易或国际贸易中的违法行为，不在本文研究范围内，不予讨论。

2.1.2 协助非法捕捞者

在美国渔业管理制度中，协助非法捕捞者的行为大致有以下2种：一是运输、转移、要约出售、出售、购买、进口、出口或保管、控制、占有任何违反《渔业保护和管理法》所指或据此颁布的条例、许可、协议而捕捞或获得的鱼类；二是明知捕捞者已违反《渔业保护和管理法》所禁止的行为，用任何方法干预、拖延、阻止执法人员对其的逮捕或扣留。

2.1.3 妨碍渔业执法

该类违法行为具体包括：拒绝任何经《渔业保护和管理法》授权的执法官员登临自己控制的渔船，以便执行《渔业保护和管理法》所指的任何条例、许可证有关的搜查和检查；强行袭击、抗拒、反对、妨碍、恐吓或扰乱执法官员进行的上述搜查、检查；因违反《渔业保护和管理法》规定而被依法逮捕时拒捕；明知或故意地向理事会、部长或州长提供虚假信息；强行攻击、抵制、反对、妨碍、恐吓、性骚扰、贿赂或干扰根据《渔业保护和管理法》在船只上的任何观察员，或国家海洋渔业局雇用的为履行《渔业保护和管理法》规定责任的任何数据收集者［6］。

2.2 法定处罚

2.2.1 对渔场的问责

当渔场发生超量捕捞时，将面临问责。捕鱼季内超量捕捞的问责措施有：关闭渔场或渔区、减少捕捞总量。捕鱼季的问责措施一般用来防止超出年度捕捞限量。地区管委会就此种类别的问责措施享有自由裁量权。一旦超出年度捕捞限量，回溯性的问责措施将被启用，问责措施将根据渔场已经发生的超过年度捕捞限量的程度和频度来制定，包括修改现有的捕鱼季内问责措施、减少将来的年度捕捞限量，以修复过度捕捞产生的不良后果。如果在4年内有2次超过年度捕捞限量，还要重新评估年度捕捞限量，加大问责力度［7］。

2.2.2 民事处罚

处罚措施包括罚款、没收、许可证制裁等。针对每一项违法行为的民事罚款金额最高限额为10 000美元，持续违规的行为，按照违规行为的存续天数连续计算。罚款金额应由执法人员或其指定人员根据书面资料进行评估。在确定罚款数额时，执法人员应考虑到违法行为的性质、情况、程度和严重性，以及就违法者而言，应受惩罚的程度、以往犯罪的历史以及司法要求的其他事项。在评估此类处罚时，执法人员还可考虑违法者提供的与违法者支付能力有关的任何信息［8］。

任何违法使用渔船（包括与其有关的渔具、家具、附属物、仓库和货物），以及违法获取或保留的任何鱼类（或其公平市场价值），均应被政府没收。

许可证制裁表现为：可以对任何船舶或任何人的捕捞许可证施加条件和限制，或吊销和撤销许可证。许可证制裁仅适用于被评估为“中度至严重”的违法行为，可以采取许可证制裁的行为包括：利用船舶实施违反《渔业保护和管理法》行为的船舶所有人；或其他依据《渔业保护和管理法》而获得许可证的船舶所有人或经营人，有违反《渔业保护和管理法》的行为；任何对船舶或个人财产实施的民事处罚没有被执行或逾期执行的；对船舶、船舶所有人或经营者，或根据海洋资源管理相关法律法规申请或已经获得了许可证的人施加的罚款或刑事罚金，没有被执行或逾期执行的；根据法律规定，向已发放许可证或正申请许可证的所有人或经营人提供观察员服务所需的付款尚未支付且逾期，可以撤销、暂停或拒绝该许可［8］。此外，民事处罚还可以采用“纠正”方式，即要求违法者在规定期限内纠正违法行为，以避免制裁。

2.2.3 刑事处罚

美国法律规定，妨碍渔业执法的行为可能面临刑事制裁，可处以不超过100 000美元的罚金或不超过6个月的监禁，或两者兼施；对情节严重的犯罪行为可处以不超过200 000美元的罚金，或不超过10年的监禁，或两者兼施。如果该行为人使用危险武器，实施了对任何观察员或被授权执行《渔业保护和管理法》的任何官员造成身体伤害的行为，或该行为使观察员或官员面临身体伤害的危险，则不受其上述刑期和罚金的限制［9］。

提供虚假信息可能面临刑事制裁。在1998年的United States v.Tomeny一案中，被告明知其船舶不符合红鲷鱼捕捞许可条件，但仍申请该许可，最终因提供虚假信息获得许可证而获罪［10］。当时美国国家海洋渔业局发布了一项紧急临时规则，以确定红鲷鱼捕捞资格限制。

3 完善我国渔业管理制度的相关立法

我国规定渔业违法行为认定和相应处罚的法律规范有《渔业法》《渔业法实施细则》和《农业行政处罚程序规定》等，还有部分地方性法规和规章也依据上位法做出了相关规定，但是与已经发展成熟的美国渔业法律体系相比，我国在渔业违法行为规制方面仍有亟待完善之处。《渔业法》修订已列入国务院和全国人大有关工作计划，借此修订之际，应借鉴美国的立法经验，加强对渔业违法行为的规制。

3.1 确定经济效益和资源保护的双重管理目的

我国现行《渔业法》规定，国家对渔业生产实行以养殖为主，要求各级人民政府把渔业生产纳入国民经济发展计划，采取措施，加强水域的统一规划和综合利用。这一规定强调了渔业发展的经济效益目的。随着社会的发展，海洋的生态保护越来越重要，渔业资源的可持续性发展原则也要求经济效益和资源保护同步并行，保持捕捞渔获量低于鱼类种群的再生产量，是鱼类资源可持续发展的一个主要条件。特别在《民法典》颁布后，“绿色原则”被列为重要的民事原则，也将成为渔业立法的重要遵循。《民法典》第九条规定：民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。民法典还在第七编增加了“生态破坏责任”，作为“环境污染责任”的补充，并将该章标题修改为“环境污染和生态破坏责任”，凸显了我国对生态和环境资源保护的重视。这些立法原则必将成为相关渔业立法的导向。

3.2 探索产出控制的路径

控制渔业捕捞量是全世界公认的重要和有效的产出控制措施，我国《渔业法》也规定了捕捞限额制度。《渔业法》第二十二条规定：“国家根据捕捞量低于渔业资源生长量的原则，确定渔业资源的可捕捞总量，实行捕捞限额制度。”捕捞限额制度是基于总可捕捞量（total allowable catch，TAC）控制的渔获量限制管理制度。美国在渔业发展中意识到实施这一制度的前提，是要经过科学评估设定TAC，准确设定年度捕捞总量。在美国这一工作由几个不同的工作机构来反复评估。首先，由数据评估工作小组进行评估，然后由种群评估复核委员会进行同行审议，审议的结果提交给科学与统计委员会，委员会做出最后的意见，提交给区域管委会审核作为决策的基础［11］。通过这种复杂的程序准确评估出捕捞总量是实行捕捞限额制度的前提。

2000年我国修订《渔业法》时也注意到这一问题。部分人大常委会委员和专家提出，实行捕捞限额制度的前提是确定渔业资源的总可捕捞量，这就需要加强对渔业资源的调查和评估。建议立法增加这方面的规定，以更有效地实行捕捞限额制度［12］。国务院于2003年发布《全国海洋经济发展规划纲要》、2006年发布《中国水生生物资源养护行动纲要》和2013年发布《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》，都明确要求实施捕捞限额制度，但至今未能真正付诸实施。

由于条件所限，中国还没有建立可行性强的评估制度，捕捞限额的分配也缺乏科学依据。目前还缺乏对渔获物的监督，对渔捞日志、渔业船舶进港卸载渔获物、水上收购或转运渔获物也没有有效监管，对捕捞生产统计和控制缺乏有效的支撑制度。

3.3 细化投入控制选项

相比产出控制，投入控制具有标准易统一、可操作性强等特点，在较长的时期内，我国应该继续完善投入控制。目前，我国现有的投入控制措施有：通过船网工具指标管理来限制捕捞许可的数量，规范捕捞渔业的转产转业措施以及渔船报废退出渔业的措施。

限制进入方案是美国管理渔业捕捞能力的最常用方法，已在大多数受联邦管理的渔场中实施。限制进入方案一般通过执照或许可制度限制可以进入渔场的渔船数量和尺寸，从而对进入渔场的渔船进行严格限制。这些措施包括渔具限制、禁渔区、季节性关闭以及持有量限制。

对比美国的投入控制选项，我国法律可以细化船网工具指标控制，进一步完善渔具准入规范；增加重点保护的渔业资源品种及其可捕捞标准，设置合理的禁渔期［13］等具体限制。

完善渔业许可制度。现行《渔业法》规定，发放捕捞许可证需要具备渔业船舶检验证书和渔业船舶登记证书。这一规定比较简单，对渔船、渔具、捕捞方法都没有做明确的限制性要求；对渔船的登记管理和报废没有规定监管措施；对船员资质也没有强制性要求。2018年12月3日，农业农村部公布了《渔业捕捞许可管理规定》，加强了对捕捞许可的管理，对渔船进行了规范管理，规定了渔业主管部门公开、公示办理业务的原则。但是捕捞制度的完善还要配套文件和制度的支持，目前对捕捞辅助船、休闲渔船和捕捞日志等还缺乏相应管理措施。

4 进一步细化对渔业违法行为的认定和处罚

4.1 完善对违法行为的立法认定

完善对渔场的处罚规定。美国为了执行限额捕捞制度，规定每个渔场应制定管理计划，必须包含问责措施，例如终止或减少将来的捕捞限量，以防止超过捕捞限量。如果超过捕捞限额，还可能面临关闭渔场的惩罚。我国《渔业法》规定，超过上级下达的捕捞限额指标的，在次年捕捞限额指标中予以核减，但是没有规定即时的处罚方式。另外，对此类违法行为，法律规定可以增加没收违法所得，处以一定的罚款等处罚手段。总体来说，处罚方式比较单一。

另外，对违法的渔业行为，法律规定尚未做到规范、统一。以未按规定填写捕捞日志的行为为例，目前《渔业法》对未按规定填写捕捞日志的，或者记录的捕捞日志不真实、不完整的，并没有规定相应的处罚措施。虽然原农业部颁布过相关的文件，一是从层级上属于部门规章或者规范性文件，没有法律的位阶高；二是对违反捕捞日志填写规定的处罚措施也没有做出统一规定。这些特点从表1规范捕捞日志文件的具体规定中可以看出。

表1 规定了违反捕捞日志填写要求的处罚措施的文件Tab.1 Documentations of penalties for violations of fishing log filling requirements

4.2 增加罚款金额

由于《渔业法》多年没有修订，对违法行为的制裁力度已经远远脱离了社会发展，起不到有效惩罚、警示的作用。以常见的渔业违法行为——非法捕捞为例，《渔业法》第三十八条规定，使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，没收渔获和非法所得，处五万元以下罚款。对其他渔业违法行为的罚款一般也不超过五万元。《渔业法》规定了较高罚款限额的是第四十一条和四十六条，第四十一条针对的是未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的行为，可以处以十万元以下的罚款。第四十六条针对涉外违法行为，规定外国人、外国渔船擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的，责令其离开或者将其驱逐，可以没收渔获物、渔具，并处五十万元以下的罚款。

其他规范渔业违法行为的法律文件也存在罚款金额过低的现象。1987年，原农牧渔业部颁布的《中华人民共和国渔业法实施细则》规定，针对渔业违法作业的最高罚款金额为五万元。2008年3月4日，原农业部产业政策与法规司颁布了《渔业行政处罚规定》，对一般的渔业违法行为的最高罚款金额为五万元。该规定第十一条规定，违反水污染防治法规定，造成渔业污染事故的，按以下规定处以罚款：

（一）对造成污染事故的单位处一万元以上五万元以下罚款；

（二）对造成重大经济损失的，按照直接损失的百分之三十计算罚款，但最高不得超过二十万元。

以上海为例，2011年的研究数据表明，在对长江深水张网作业的处罚中，平均每船的处罚金额为1 300元，但违法者的非法收益则达到每月十多万元。2013年每个渔业违法案件的处罚金额平均为700多元，与违法行为人每月几千元的违法所得不成正比［14］。因此，虽然前述2008年颁布的《渔业行政处罚规定》把罚款的最高额提高到了二十万，但处罚金额仍然过低，不足以对违法行为形成震慑。

4.3 完善刑事责任的相关规定

涉及渔业违法刑事责任的法律文件主要有刑法和渔业法，《中华人民共和国刑法》第三百四十条规定，违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。第三百四十一条规定，非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的，或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。

从上述法律规定可知，专门针对渔业违法的刑事罪名有：非法捕捞水产品罪，非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物罪等。不仅罪名过少，在实际处罚中也存在以民事、行政处罚为主，刑事处罚过少的现象。在“中国裁判文书网”以两种涉渔刑事案由进行判决文书搜索，判决文书的数量情况见表2。

表2 涉渔业犯罪的判决情况Tab.2 Sentences relating to fishery offences

可以看出，近年来渔业违法犯罪行为快速攀升，但是渔业违法的专有刑事罪名有限，大量的渔业违法行为只能适用一般刑事罪名。例如，偷捕他人养殖水产品的可能构成盗窃罪，抢夺他人养殖水产品的可能构成抢夺罪，伪造、变造、买卖捕捞许可证的渔业违法行为可能构成妨害国家机关证件罪。渔业违法行为有独立的特点，违法行为种类繁多，例如，未取得或违反有关船网工具指标造船的违法行为、渔场的违法行为等，社会危害大，可以考虑在刑法中增加涉渔业违法的专有罪名。

实践中由于民刑衔接欠缺制度制约，部分执法人员存在认识误区，导致“以罚代刑”的现象频出。个别渔政管理者明知案件已达到犯罪的程度，由于考虑部门、个人可以通过行政处罚获得经济利益，而只做出行政处罚，不移交相关机关追究刑事责任［15］。

这种情况已经引起了有关部门的关注，农业农村部“关于政协十三届全国委员会第一次会议第2649号（农业水利类247号）提案答复的函”，针对政协委员提出的“关于严厉打击电鱼、炸鱼、毒鱼等破坏生态、污染环境非法行为的提案”称，中国农业农村部连续组织开展“中国渔政亮剑”系列专项执法行动，对查获的电鱼炸鱼等行为从严从重实施了行政处罚。同时，各级渔业渔政部门还积极推进渔政执法与刑事司法衔接。农业农村部与公安部、交通运输部联合出台了涉渔违法犯罪案件移送规定，浙江、广西等十余个重点渔业省区的渔业渔政部门还与同级公安部门联合出台了涉渔违法犯罪案件移送实施办法，进一步强化了对涉渔违法行为的刑事处罚力度。今后，农业农村部还将加快推进《渔业法》修订，加大处罚力度，推动细化和完善涉渔刑事案件立案追诉标准及相关司法解释［16］。

4.4 扩大渔业执法人员的执法权

渔业违法涉及的情况复杂，有些违法行为危害大，危险性强，具有即时性和地域性的特点，执法工作应该具有较强的灵活性和能动性。美国有统一的渔业执法机关，并得到广泛授权，执法程序灵活简单，对保证法律的执行起了重要作用。负责执行美国海洋资源保护法律的机构是美国海岸警备队，警备队隶属军队，有广泛的美国国内综合执法权。美国还专门颁布了一部法律确保警备队的执法权力——《海岸警卫队法》。法律赋予了海岸警备队在海上抓捕犯罪嫌疑人、登临可疑船艇进行人员检查、检查船载物品、追捕逃逸快艇等权力，海岸警备队甚至可以直接登临美国海军军舰实施检査［17］。

除了赋予执法者广泛的执法权，美国法律对妨碍执法的行为还规定了严厉的制裁措施，来维护执法人员的权威。美国渔业违法中妨碍执法的行为将面临刑事制裁，向有关执法人员提供虚假信息也将受到刑事制裁。我国原农业部于1998年颁布的《渔业行政处罚规定》认定，逃避、抗拒检查的从重处罚。按照我国法律规定，不配合渔业执法人员的执法行为，只是行政处罚的从重情节，一般不用承担刑事责任。鉴于渔业违法行为的特殊性，我国应该加大执法人员的渔业执法权力，并对妨碍执法的行为进行严厉惩处，以维护执法者权威和执法实效。

4.5 简化执法程序

渔业行政执法具有特殊性，往往需要特殊的执法程序。美国相关渔业法律考虑了渔业执法的特殊性，规定执法官员不论有无相关传票和手续，都可以登临船只进行检查、询问。这些规定简化了渔业执法的程序，增强了执法的实效。

我国现行的渔业行政处罚程序比较复杂。根据《行政处罚法》规定，行政主体除可以适用简易程序当场作出行政处罚决定之外，应当按照一般程序作出行政处罚。符合简易程序的条件是：对公民五十元以下，对法人或者其他组织一千元以下罚款或者警告的。渔业违法行为具有非法获益大，社会危害性强的特点，符合简易程序可以当场处罚的案件不多。

一般行政处罚的具体的流程包括：立案、调查取证、告知行政相对人处罚的事实和理由以及其他权利、听取陈述申辩或举行听证会、审查并制作行政处罚决定书。然而，现实中很多渔业违法发生在海上，甚至发生在风大浪急的雨夜，违法行为人容易逃逸，执法环境非常恶劣。不当场处罚容易造成违法证据丢失及违规现场破坏。

《渔业法》规定，对违反禁渔区、禁渔期的规定或者使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞，以及未取得捕捞许可证进行捕捞的行为，当场不能按照法定程序作出和执行行政处罚决定的，可以先暂时扣押捕捞许可证、渔具或者渔船，回港后依法作出和执行行政处罚决定。这一规定虽然不支持执法人员当场处罚，但是可以采取扣押、扣留等强制措施，起到了一定的制约作用。缺陷是把扣押等强制措施限制在了非法捕捞等几种特定违法行为上，可以考虑扩大到一切渔业违法行为均能适用。