“渐进型”生态环境损害赔偿机制的困境透析与完善进路
——基于29份生效的典型裁判文书的实证分析

崔义敏 孙泓云

（1.高邮市人民法院 执行局，江苏 高邮 225600；2.山西大学 法学院，山西 太原 030000）

在我国过去的法律体系中，将环境污染、环境损害救济的方法规定在传统侵权法中，在对环境受损案件的处理中，传统侵权法能很好地将人身损害和财产损害进行处置，但生态环境受损破坏的对象是环境的生态价值和审美价值，受损的生态环境并没有得到有效的处置。企业污染，环境受损，政府买单在过去很长一段时间内成为生态环境损害的救济途径。我国生态环境损害赔偿的理论研究和制度建设亟需完善。

一、生态环境损害赔偿制度司法适用的实然样态

（一）生态环境损害赔偿制度在司法领域的适用概况

生态环境损害赔偿制度是为救济受损的生态环境而创设的一项新型制度，故在实践中可供参考的生态环境损害赔偿案件数量也不多。笔者以“生态环境损害赔偿”为关键词在中国裁判文书网上检索，剔除无关查询后，选取29份生效的典型裁判文书，作为考察司法实践中生态环境损害赔偿适用情况的样本，同时也恪守了调查样本的客观性和真实性原则。

1.从诉讼请求看

生态环境损害赔偿案件虽然具有环境成因的复杂性、侵害过程的复合性、鉴定评估的专业性、污染后果显现的滞后性等独特的特征，但在本质上仍然属于赔偿类的诉讼，行政机关、环保组织、检察机关所提出的诉讼请求与一般赔偿类案件的诉讼请求有相似之处。经过对样本的梳理，笔者发现，此类案件的赔偿权利人一般要求赔偿义务人停止侵害、排除妨碍、恢复环境原状、赔偿服务功能损失、赔礼道歉等，如图一所示，而这些诉讼请求的提出一般都是多项统一在一起的[1]。就审判程序而言，生态环境损害赔偿类案件的诉讼程序大多以一审为主。即便有的赔偿义务人不服一审的裁判结果而提出上诉，二审往往也得到一个驳回上诉、维持原判的结果。当然也不乏案件因涉及管辖问题，当事人提出管辖权异议而上诉。

图一 诉讼请求类型分布

2.从裁判结果看

这29份生效的典型裁判文书的结果包含判决结案和裁定结案两种情况。其中，前者25件，后者仅4件，如图二所示。在司法实践中，在判定是否构成生态环境损害时受多重因素的影响，如起诉主体是否适格、污染事实的认定、委托评估机构的资质、污染事实与损害行为之间的因果关系等。如果认定造成了生态环境损害，一般而言，法官会根据案情，并结合赔偿义务人的过错程度、损害的方式、造成的后果来判令赔偿义务人赔偿生态环境修复费用的多少、是否需要在省级或以上媒体向社会公开赔礼道歉，甚至支付相关经济损失（如律师费、鉴定费、交通费等）及赔偿服务功能的损失等。

图二 29份裁判文书裁判结果分布

（二）失范的生态环境损害赔偿制度

关于生态环境损害赔偿制度，存在较多的理论学说，但通过分析29份生效的典型裁判文书，可以发现，理论和实践的双重困境依旧存在于生态环境损害赔偿制度在司法中的适用。

1.理论困境

一是生态环境损害赔偿的立法较为滞后且分散。纵观我国目前的法律体系，我国对生态环境损害赔偿问题的法律规定主要在《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“海洋环境保护法”）等法律中，除《海洋环境保护法》当中明确规定了造成海洋生态环境损害的责任者要承担赔偿责任外，其他法律较少涉及生态环境的补偿和修复，更未对生态环境损害的赔偿义务人、索赔主体、赔偿范围和索赔程序进行规定。通过分析29份生效的典型裁判文书我们可以发现，司法机关在进行判决时无可以引用的具体规则，从而使得情节相似的生态环境损害案件在实际操作中却产生较大差异的尴尬局面，大大影响了法律的权威。同时，我国的生态环境损害不仅包括有主环境要素的损害，还包括无主环境要素的损害，像水、空气等无主环境要素依托现有的法律和司法解释我们难以通过司法途径对损害环境者有效追责。

二是生态环境损害赔偿责任的法律定位未明确。《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中对经磋商形成的生态环境损害赔偿协议具有强制执行的效力进行了明确，但并未清晰规定磋商的法律属性问题。关于生态环境损害赔偿磋商的法律定位，学者们持有不同的观点：一方面，有学者认为是“行政磋商说”，持此观点的学者认为行政机关与赔偿义务人的磋商属于行政协商，是行政机关想方设法与赔偿义务人磋商达成协议维护环境公益的一种手段[2]；另一方面，有学者认为是“民事磋商说”，持此观点的学者认为尽管磋商的一方当事人是行政机关，但行政机关在磋商中失去了行政主体的地位，两者在磋商的过程中是一种平等的民事关系，协议中的赔偿损失责任与民法上的赔偿损失责任并无实质区别，生态环境修复责任与民法上的恢复原状责任也并无二致，双方通过平等自由的谈判达成协议，实现对生态环境修复的目的。通过分析29份生效的典型裁判文书发现，囿于理论的困境，法院在审理生态环境损害赔偿案件中虽绝大多数遵循了民事案件的裁判规则，但在一些特殊案件中，政府不仅担任索赔权利人的角色，更应承担起生态环境保护监管者的责任。

生态环境损害赔偿磋商面临的法律困境主要体现在以下三个方面：一是磋商的法律性质定性不明确。《改革方案》并未明确规定磋商的法律性质，从而使得在实践中有“行政磋商说”和“民事磋商说”两种不同的做法。二是磋商中环境公益与社会公众利益难以实现有效统一。在《改革方案》中将赔偿权利人规定为国务院授权的省级、市地级政府，其作为赔偿权利人在生态环境损害赔偿磋商中与赔偿义务人磋商，但省级、市地级政府受其属性和所追求利益的限制，在磋商过程中，会过于代表环境公益，维护生态环境，而出现侵害社会公众利益的情形，难以达到环境公益与社会公众利益的均衡。三是在有的案件中，赔偿权利人与赔偿义务人积极作为，相互磋商达成协议并进行司法确认，而有的案件中的赔偿义务人鉴于诉讼程序比磋商程序要求高，从而更喜欢选择诉讼的策略。在选取的29份生效的裁判文书中，通过磋商达成协议请求司法确认的案件有14件。

图三 29份生效裁判文书的磋商情况

2.实践困境

从生态环境损害赔偿制度适用的司法实践来看，对于生态环境损害的救济只是采取“单兵作战”的方式，并未形成“协同并进”的整体性思路，造成了在保护环境公益实际中的“叠床架屋”[3]。

一是生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接不畅。生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼从本质上讲都是为了保护生态环境，在环境遭受损害时实施有效救济。这两项制度在案件受理范围上有所重合，区别只在于起诉主体上的差异，这也就意味着他们之间有紧密的衔接。对于发生的生态环境损害案件，行政机关、环保组织、检察机关都有权提起诉讼，这就会不可避免地出现在生态环境损害赔偿案件中就相关主体因同一损害行为被重复追责。虽然《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）明确了生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼制度的衔接问题，但有一些问题仍不清楚：其一，《若干规定》中规定了生态环境损害的赔偿权利人与赔偿义务人磋商不成的，才可以提起生态环境损害赔偿诉讼。假设磋商正在进行，同一环境污染的损害行为又被提起了环境公益诉讼，法院是否要受理的问题不明确，这就使得不同法院有自己不同的做法[4]。其二，《若干规定》虽然明文规定了生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼，但当生态环境损害赔偿案件先被提起了环境民事公益诉讼，又被提起生态环境损害赔偿诉讼，法院应该如何处理的规定尚缺失。

二是生态环境损害赔偿案件审判的专业化水平有待进一步提升。生态环境损害赔偿案件具有极强的专业性。一方面，生态环境损害赔偿案件可能涉及民事、刑事、行政等多种法律关系；另一方面，除因环境污染、生态破坏造成的人身和财产损失以及海洋生态环境损害要求赔偿的不属于生态环境损害赔偿案件的受案范围外，其他造成生态损害的都可以提起生态环境损害赔偿诉讼，从而使得案件日益增多。这对我们传统的审判模式提出了挑战，要求审判人员要同时具备法律和相关环境科学知识[5]。此外，由于生态环境损害赔偿案件审理数量少，积累的审判经验有限，这都对我们的生态环境损害赔偿案件的审理提出了挑战。

二、生态环境损害赔偿制度司法适用困境的成因透视

传统的侵权案件造成的损害后果以及损害行为和损害后果之间的因果关系，法官能够凭借生活常识、个人经验进行判断。但生态环境损害赔偿案件具有专业性、隐蔽性、复杂性的特征，法官难以凭借自身的力量来裁判，审理生态环境损害赔偿等新类型案件要有逐步适应的过程，而裁判经验的缺乏、裁判规则的模糊更加剧了法院审理案件的难度[6]。

（一）生态环境损害赔偿制度实践效果的贫乏

现阶段生态环境损害赔偿模式的实践效果与预期相比存在较大的差距。首先，提起生态环境损害赔偿的案件数量较少。随着社会公众环保意识的不断增强，近年来，环保部门等行政机关受理的关于生态环境损害的投诉持续上升，但进入司法渠道来解决的却很少，全国法院受理的生态环境损害赔偿案件占受理环境资源案件总量的比重很低。根据最高人民法院 《中国环境资源审判白皮书 ( 2017 ～ 2018) 》公布的数据显示，环境民事公益诉讼在全国范围内逐步展开，共受理社会组织和检察机关提起的环境民事公益诉讼 1802件；而自 2015 年以来，全国范围内受理的生态环境损害赔偿案件却少之又少，政府提起的索赔诉讼更是屈指可数。反观总面积不足我国幅员二分之一且环境治理水平相对较高的欧盟，2007 年到 2013 年间各成员国共向欧盟委员会报送生态环境损害案件 3326 件[7]，年均约 475 件。加之我国的许多环境公益诉讼是在迫不得已的情况下提起的，不少案件都存在 “ 应景”的嫌疑。司法作为生态环境保护的重要手段，其作用未能充分发挥。其次，生态环境损害赔偿案件中缺乏专业的鉴定人员。生态环境损害的鉴定评估是量化生态环境损失的重要依据，鉴定人员作出的鉴定评估报告是生态环境损害赔偿诉讼的重要证据，但囿于专业鉴定人员的稀缺，使得生态环境损害因果关系链条的确认存在困难。

（二）生态环境损害赔偿的责任规定僵化

为让赔偿义务人最大限度地履行自己应尽的义务，在《改革方案》中已经明确，审理生态环境损害赔偿案件的各级人民法院可以根据赔偿义务人的过错程度、经济实力等因素来综合确定责任的承担方式，对赔偿数额超过了赔偿义务人经济承受能力的，可以采取分期赔付的方式来实现，若未按指定的期限履行给付义务，赔偿义务人要加倍支付迟延履行期间的债务利息。但是从选取的29份生效的典型裁判文书中，我们可以发现，除分期偿付的方式外，并未有其他多样化的责任承担方式。在当今这种“让审理者裁判，让裁判者负责的”司法大背景下，法官裁判并不仅仅是“息诉宁事”，还存在着相应的责任，故在实行生态环境损害赔偿制度的初期，各级法院的法官都采取相对保守的做法，不敢进行其他责任承担方式的尝试，更别说做出“别出心裁”的裁判了[8]。这也就导致在司法实践中，判令赔偿义务人承担相应的费用成为责任承担的主要方式，甚至也可以说是唯一的方式。在生态环境损害案件的判决中，部分法官并不考虑赔偿义务人的经济承受能力，这样作出的判决无疑会将压力转嫁给执行，造成执行案件的增多。

（三）生态环境损害赔偿义务人认定难

生态环境损害赔偿同一般的民事侵权相比具有自己的特殊性，在证据收集、鉴定评估、因果关系的认定上都需要斟酌考量。法律要求造成生态环境损害的污染者要承担相应的责任，做到应赔尽赔。但是，在司法实践中，囿于生态环境案件的特殊性，在认定生态环境损害赔偿诉讼时会存在困难。那么，如何认定生态环境损害赔偿的义务人就值得商榷。在司法实务中，污染企业一般掌握着具体的排污数量等关键证据材料，这就使得在诉讼中赔偿权利人对确定污染与损害之间的因果关系是非常困难的，加重了举证中的困难。在诉讼中，双方当事人存在信息和资源等方面的不对称，这就可能造成结果上的不公平。

三、我国生态环境损害赔偿制度司法适用的完善进路

为解决上述存在的理论困境和实践困境，我们需要重新审视，统筹考虑我国的生态环境损害赔偿制度，基于此，笔者建议从法律规范、协议磋商、制度衔接、救济机制四个方面来完善我国的生态环境损害赔偿制度。其中，法律规范旨在为生态环境损害赔偿制度提供法律依据，磋商目的在于高质高效达成修复受损的生态环境协议，制度衔接意在衔接生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼之间的关系，救济机制定位政府监管机制和诉讼索赔模式的有效结合[9]。

（一）合理定位生态环境损害赔偿磋商制度

生态环境损害赔偿制度的目的是维护环境公益，合理定位生态环境损害赔偿制度需把握住生态环境损害赔偿制度要实现的目的来展开。生态环境损害赔偿制度的本质是为了更好的建设“美丽中国”，保护受损的生态环境。磋商只是实现这一目标的一个环节，尽管看起来符合传统民事诉讼的要求，但我们并不能否认磋商具有公共性的本质。在磋商的过程中，行政机关与赔偿义务人并非是单纯协商达成协议的过程，必然会受到行政机关监督属性的影响，行政机关在磋商的同时必然也会发挥其监督作用来防止环境公益再次受到损害，这其实也就说明了“磋商”蕴含着公共性而非私益性，是为了弥补传统控制型行政手段在责任追究上的缺陷而创设的一种行政机关保护生态环境的新方式[10]。

根据这一制度设计的本质，生态环境损害赔偿的磋商要包括以下两个方面：一是在磋商达成一致的前提下，行政机关要主动与赔偿义务人就生态环境损害事实、损害行为以及损害后果等进行磋商，督促其承担赔偿责任，恢复原有的生态功能；在行政机关与赔偿义务人就损害事实和损害后果达成一致的条件下，可以再就赔偿数额和责任承担方式进行磋商，经磋商达成协议后，行政机关可以对协议的执行情况进行监督。二是在磋商不成的情况下，行政机关一方面可以鼓励符合条件的社会组织提起环境民事公益诉讼，发挥司法审判的作用；另一方面，若赔偿义务人与符合条件的社会组织均不履行自己应尽的义务，行政机关为履行宪法赋予的生态环境保护的责任，可以引用损害赔偿上的民事规则向有关责任人予以追偿[11]。

（二）有效整合生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的关系

当前生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼在司法实践中是一种并行的存在，两者存在功能上的重叠、起诉顺位不明晰等问题，容易造成行政机关、环保组织或检察机关针对同一环境侵害行为重复起诉的现象，造成司法资源的浪费，因而，有必要整合生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间的关系，建立规范的诉讼规则。具体来说：

一方面，根据我国《宪法》（2018年）第9条、第26条、第89条的规定和我国现行权力体系配置的要求，行政机关是环境保护的第一责任人，具有保护和改善生态环境的法定义务，担负着提起生态环境损害赔偿诉讼，要求赔偿义务人修复受损的生态环境的责任。同时，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼也符合传统民事诉讼起诉主体与诉讼标的有直接利害关系的要求。从这一层面来说，相较于环保组织和检察机关，应赋予行政机关优先提起生态环境损害赔偿诉讼的权力。另一方面，在诉讼主体机制的构建过程中，应建立“行政机关——环保组织——检察机关”三位一体、逐层递进的主体结构。第一，在生态环境损害赔偿诉讼中，行政机关因其主动性、专业性等优势，可以最大限度掌握生态损害方面的信息和数据，修复受损的生态环境。第二，建立环保组织的督促机制，当行政机关怠于履行生态环境损害修复与求偿责任时，环保组织可作为补充求偿主体提起生态环境损害赔偿诉讼。具体来讲，当行政机关不履行行政处罚与行政强制等职能时，环保组织可督促行政机关积极履行相应职责；若行政机关仍不履行其相应职责，环保组织可通过提起环境民事公益诉讼的方式向赔偿义务人索赔[2]。第三，检察机关作为我国的法律监督机关，有权监督行政机关和环保组织履行生态环境损害赔偿的修复与求偿责任，当行政机关未履行相关责任且环保组织未发挥其督促作用时，检察机关可发出检察建议书或提起环境行政公益诉讼来要求行政机关履行职责，亦可提起环境民事公益诉讼来向赔偿义务人进行索赔，以保证生态环境损害得到全方位救济。

（三）构建“政府监管优先、索赔诉讼兜底”的生态环境损害救济机制

在《改革方案》中所主张的是将生态环境损害赔偿制度建立在民事索赔机制之上，这实际上也就隐含着生态环境损害赔偿只能通过司法途径来解决的预先设定。众所周知，行政权是一种管理权，司法权是一种裁判权，两者之间有显著的差别，而生态环境损害赔偿问题具有复杂性、技术性、不确定性等特征，为进一步对生态环境的经济价值和服务功能进行救济，应积极依赖政府的行政监管权，强调适用政府的监管权并不是完全否认政府的索赔权，只是政府机关在处理生态环境损害赔偿问题时应更多聚焦于政府监管职能，而不是首先拿起法律武器来对生态环境损害索赔。政府部门若能通过行政执法手段（行政处罚、行政命令、行政代履行等）纠正违法行为、救济受损的生态环境时，政府部门可通过“批量化”的模式来处理生态环境损害赔偿问题，针对造成生态环境损害的赔偿义务人，政府部门可以责令其消除污染、修复环境，并在其不履行义务时进行代履行，并将代履行费用申请法院强制执行。但是，基于生态环境损害潜伏性、积累性、复杂性的特征，在某些特定情形下受损的生态环境会出现不可逆性与不可修复性，在这时，政府部门的监管手段则难以发挥其应有的作用，上述消除污染、恢复受损环境的行政手段便无法适用。此时，为克服政府监管手段的局限，避免生态文明建设的目标落空，有必要辅以索赔诉讼的司法手段，由政府部门提起诉讼以此来追究环境侵害者的赔偿责任[13]。总而言之，在我国构建“政府监管优先、索赔诉讼兜底”的生态环境损害救济机制可以实现生态环境损害问责的“全覆盖”，并实现行政权与司法权的合理配置。

结语

为彻底破除“企业污染、群众受害、政府买单”的局面，修复受损的生态环境，维护社会的环境公益，推进生态文明建设，必须完善我国的生态环境损害赔偿制度。面对生态环境损害问题，作为赔偿权利人的行政机关、社会组织、检察机关要积极作为，合理利用生态环境损害赔偿的磋商制度，正确处理好生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间的关系，完善生态环境损害赔偿的责任承担方式，为修复受损的生态环境贡献力量。