澳德英职业教育立法对我国的启示

姚 远

(无锡商业职业技术学院 艺术设计学院，江苏 无锡 214153)

我国具有职业教育特征的实业教育源于1866年左宗棠在福建开办的船政局及船政学堂，是我国职业教育开始的历史标志。在这漫长的153年间，尽管清朝政府制定了《奏定学堂章程》《奏定实业学堂通则》等职业教育法律；民国政府制定了《实业学校令》(1912)、《实业学校规程》(1912)、《教育部通咨各省区甲乙种工校实习工场应照普通工厂组织俾学生活实地工作》(1917)、《中华民国教育系统案》(1928)、《职业学校法》(1932)、《职业补习学校规程》(1933)、《短期职业训练班暂行办法》(1935)、《创设县市初级实用职业学校实施办法》(1938)、《教育部指定职业学校设置中等机械电机技术科毕业生铨定资格考试规则》(1943)、《修正职业学校规程》(1947)等职业教育的法规体系[1]；建国后,特别是1978年至2018年，据不完全统计，国家先后出台了34项关于职业教育方面的制度和法律[2]。政府旨在通过立法形式以加快我国职业教育的发展，但不容讳言的是，职业教育没有达到预想效果。其原因可能很多，但总体来看应该与我国职业教育法律制度的力度不够、体系不全、运行不畅、保障乏力等存在着很大的正相关。而综观澳大利亚、德国、英国等(以下简称“三国”)发达国家的职业教育发展水平之所以能够在世界上处于领先地位，除了得益于其先进的职业教育体系以外, 还与其与时俱进、不断革新的职业教育政策，法律的权威性、科学性、可行性等保障性措施紧密相关。因而，我们需要认真研究这些国家职业教育的立法嬗变和特征，正视我国职业教育立法相对滞后、法律强力不足、体系不够健全等问题。在职业教育立法过程中，尽快修订职业教育相关法律法规，逐步建立健全职业教育法律体系，以立法方式发挥政府对职业教育发展的独特推动作用，以服务于我国职业教育的快速高效发展。

一、“三国”职业教育立法演进及各自特征

(一)澳大利亚职业教育立法演进及其特征

澳大利亚是世界上职业教育与培训体系较为完善和最为发达的国家之一，更是全球坚定不移地大力进行职业教育发展与改革的典范，而这与澳大利亚多年来持续不断地颁布一系列职业教育法规，并使之逐步形成完善的澳大利亚职业教育法律体系的保障作用关联巨大。

1.澳大利亚职业教育立法演进

澳大利亚第一所职业技术学校成立于英国殖民地时期的1827年，这也是澳大利亚最早的学徒制。1901年联邦政府成立伊始,便着手建立职业教育与培训体系，并于1927年建立了第一部学徒制法律[3]。1964年《马丁报告》使得职业技术教育在整个高等教育中的地位通过投入国家经费的政策进行了确立；1973年教育部成立了“澳大利亚技术与继续教育委员会”及于1974年《坎甘报告》的直接贡献便是促进了技术与继续教育(TAFE)学院的成立;1985年澳大利亚联邦政府和州政府完全采纳了《柯尔比报告》提出建立广泛的职业教育系统的建议，并建立了澳大利亚职业技术培训网，建立了满足学徒需求的受训体系及扩展了学徒模式,使学徒进入了更加广泛的行业和职业；1990年《培训保障法》不仅加强了澳大利亚政行企校培(培训机构)之间的联系与合作，而且刚性规定了企业对职业教育与培训的经费投入比例。如要求22.6万澳元/年以上的雇主要将工资预算的1.5%用于员工的职业资格培训，达不到者则必须向国家培训保障机构缴付所剩差额，就使得近97%的企业主参与到了职业教育与培训中[4]；1991年《费恩报告》要求加强对青年人关键能力的培养，使TAFE成为了澳大利亚职业教育体系的典型办学模式;《职业教育、培训和就业2000年法案》不仅要求雇主为学徒提供设施, 而且要求在15位TAFE学院委员会中要有14 位成员来自行业、企业、社区、工会[5]；《用技能武装澳大利亚劳动力2005年法案》对联邦政府与州政府承担的职业教育与培训经费作了详尽规定，极大地促进了澳大利亚职业教育的快速发展；《2005澳大利亚技术学院法案：弹性满足澳大利亚技能需要》进一步丰富了澳大利亚职业教育与培训体系；《澳大利亚技能2008年法案》促进了“澳大利亚技能”机构的建立与职责的明确，使职业教育与培训更好地适应了澳大利亚社会经济发展的需要；《2011年国家职业教育与培训监管者法案》促进了澳大利亚技能质量署的成立，以确保职业培训机构的培训质量。

2.澳大利亚职业教育立法特征

一是完整和具体。所谓完整是其涉及了职业教育乃至与之相关的各个领域及各个方面。所谓具体是其每种法律都针对某个职业教育与培训问题，如《马丁报告》《坎甘报告》《2005澳大利亚技术学院法案：弹性满足澳大利亚技能需要》《澳大利亚技能2008年法案》分别促进了高等教育学院、TAFE学院、澳大利亚技术学院、“澳大利亚技能”机构等的成立；《培训保障法》解决了企业职业教育与培训经费的投入问题；《2011年国家职业教育与培训监管者法案》确保了职业培训机构的培训质量等。二是不断进行完善。如,针对《2005澳大利亚技术学院法案:弹性满足澳大利亚技能需要》中存在的培训机构质量问题，《2011年国家职业教育与培训监管者法案》就作了进一步的补充与完善；为加强职业教育与培训质量标准监管，截止2011年对相关法律共计修订14次后，才形成《2011年国家职业教育与培训监管者法案》[6]；三是反映时代需求。纵观澳大利亚职业教育与培训立法的历程，可以看出其产生的社会背景都真正反映了当时的技术、经济、教育等对劳动力的现实需求，因而在很好地解决了政行企校培(训机构)员(工)的实际关切的同时，极大地促进了澳大利亚职业教育与培训的有效开展。

(二)德国

德国职业教育在整个教育中占有非常高的地位，是学生升学的主要渠道与就业的重要保障，其双元体系闻名于世界。人们普遍认为，德国职业教育兴起于二战之后,其实最早源于14—15世纪的学徒制及其后来形成的先企业教育、后学校教育及其相融合的“双重职业训练体系”，使得当时的职业教育就已经非常有影响、有地位。二战后,特别是1969年《职业教育法》的颁布，标志着一个完整的培训体系——“双元制”完成[7]。

1.德国职业教育立法路径

德国职业教育立法的历史非常悠久, 最早可以追溯至1182年的《科隆车工章程》，是德国职业教育立法的开端，及其1869年的《企业章程》和1889年的《工业法典》三部法律被视为德国职业教育立法的发轫。不仅规定了职业培训的权利和义务, 而且要求企业在进行学徒培训的过程中，必须将职业教育相关知识融入其中，初步确立了师徒制职业培训模式；1869年《强迫职业实习教育法》规定了企业在职业教育中的义务和责任；1871年《工商业管理法》要求所有商户都要为职业学校做出贡献;1897年《行业条例法》确立了现代行业培训制度，《手工业保护法》规范了从业者的资质;20世纪30年代，《手工业条例》《青年劳动保护法》《培训员资格条例》《企业基本法》等进一步明确了企业承担职业教育的责任和义务[8]；1919年《魏玛宪法》确立了公民教育与职业技能教育相结合的教育原则，企业为国家服务的方式之一是参加职业技能教育培养人才；1919年《学徒培养规则》使德国职业教育实现了由以前的零星培养学徒和主要依赖在工厂内由师傅带学徒的方式逐步开始尝试集中且按照一定标准由学校培养学徒方式[9]；1960年《青少年劳动保护法》并经1976年的修订后, 保障了青少年享受职业教育的权利和义务；1965年《手工业法》进一步要求手工业者必须经过一定的职业培训；1969年《职业教育法》是德国首部职业教育统一法律，对就业者职业培训标准、培训企业与被培训者之间的权利、责任和义务、如何监督培训条例的实施以及对被培训者采用什么方式考核等作出了详尽规定，其严密和详细堪称世界之最[10]；1972年《企业基本法》进一步详细界定了企业对职业教育承担的权利和义务；1972年《工商企业实训教师资格条例》对企业师傳及教师的任职资格、职责范围等作了进一步规范；1972年《企业教师资质条例》明确了企业教师资质；1981年《职业教育促进法》则对原有职业教育法律进行了新的补充和完善；1981年《联邦职业教育法》进一步对1969年《职业教育法》与1981年《职业教育促进法》进行了整合；2005年新修订的《职业教育法》对政校企研等各方面的职业教育权利与义务再次予以明确，使其内容更具有时代性和操作更具可行性；2009年新修订的《企业教师资质条例》专门对企业教师提出了技能及能力要求等等，经过长时间，特别是1969年以来的持续立法，使德国职业教育拥有了全球赞誉的完备的法律保障体系。

2.德国职业教育立法特征

一是内容全面。德国职业教育立法不仅涉及到了各行各业、各年龄段，如，少年、青年、中年等，还包括培训责任、职业标准、具体实施等所有方面，而且每个方面、每个环节、每个步骤都条理清晰、职责明确，并能有效衔接以保障整个职业教育法律体系的高效运行。二是层次鲜明。其以《职业教育法》为主, 在国家层面上,以不同行业制定的职业教育法律及一些机构和部门进一步细化,并与此匹配的职业教育规章条例。如,《培训条例》和《考试条例》为辅；在地方层面上，则以各州的职业教育法为补充。三是适时修订。适应时代需要的特点，使德国职业教育立法在保持相对稳定的同时, 能够根据不断变化的需求,适时对职业教育法律进行补充、修订和完善。这种与时俱进的职业教育法律体系，始终保障了对各方要求的一致性与延续性。四是刚性可行。所谓刚性指德国职业教育法律具有违者必纠的硬性要求，即“违反职业培训条例就是违法”。所谓可行指德国职业教育法律对违反条例、规章的行为, 不仅是“判处关押”，而且有明确的关押时间；不仅是“处以罚金”，而且有明确的惩罚金额[11]。五是持续立法。从1182年到2009年德国始终在对职业教育进行连续不断的立法和完善，从不同层次、不同角度，构建起了较为完备的法律保障体系,确保了职业教育的可持续发展。六是系统衔接。为确保德国“双元制”职业教育体系的成功实施，德国职业教育也遵循了与之匹配的“双元制”立法原则。如，《教育法》与《职业教育法》之“双元”、学校和企业之“双元”等，各自履行法律规定的权利和义务。在“双元制”职业教育立法体系的保证下，德国“双元制”职业教育体系中的企业把职业教育看作自身的职责[12]，不仅为学生提供最好的生产实践条件和规范的培训, 并安排优秀且严格的师傅指导学生实践。

(三)英国

英国是职业教育立法较早的国家之一。英国职业教育法律的及时性及推动性，对职业教育的发展发挥了重要作用。

1.英国职业教育立法

1562年《工匠—徒弟法》及1662年《济贫法》普遍被认为是英国最早的职业教育法律。尽管当时英国职业教育还是以传统手工学徒为主,但这两部法律将英国职业教育纳入了法律范畴, 在形式上将英国职业教育由习以为常的师带徒转向了具有现代雏形意义的学徒制，并统一了全英学徒训练[13]；1793年《就业与训练法》对就业和职业培训发挥了重要作用；1833年《工厂法》要求在设立工厂的学校中采用半工半读的学徒教学方式；1889年《技术教育法》是英国颁布的具有现代意义的最早的技术教育法令，授权议会从1英镑中征收不超过1个便士比例的地方税，改变了原来技术教育经费来源慈善捐款资助的方法，以加强职工技术教育发展，从而涌现了众多技术学院和职业夜校；1890年《地方税收法》规定可以从某些物品的税收中提取发展职业教育的专项税，如利物浦市, 1890—1898年从“威士忌酒”税提成80.7万英镑, 其中,90%用于发展职业技术教育[14]；1891年《技术教育法》再次强调了税收对技术教育支持的重要性；1902年《巴尔福法案》、1905年《技术学校法规》、1909年《职业交换法》、1910年《职业选择法》等, 均规定了各教育机构应承担的职业教育法律责任；《1902年教育法》明确了公立技术教育的资金来源和管理模式；1944年《巴特勒教育法》对英国职业教育发展具有划时代意义，对英国形成三个层次的职业教育体系发挥了重要作用；1962年《产业训练白皮书》打破了企业在学徒培训上“自愿自助”的传统做法，强化了国家对包括企业职业训练在内的学徒培训的全面干预；1964年《产业训练法》明确规定政府对学徒培训进行资金补助；1973年将1964年的《产业训练法》修订为《就业与培训法》，有效协调了英国职业教育与劳动力市场之间的关系；由于这一时期政策与法律的有效推动与保障，使得15—17岁男孩中大约1/3的人只有通过学徒方式，才能在求职时得到雇主录用[15]。《1988年教育改革法》使英国职业教育进入了新的发展阶段；1990年《16—19岁核心技能》推进了这一人群职业资格的一体化；1991年《21世纪教育与培训》指出, 只有解决职业教育与企业实践相脱离的问题，才能在16—19岁青年中高质量的推广与开展职业技术教育；1992年《继续与高等教育法》提高了高等职业教育的社会地位；1993年宣布实施现代学徒制,开始干预和调整职业教育及其学徒制；2005年《全国雇主培训纲领》赋予雇主在学徒工培训上更大的权力；2008年《世界一流学徒制：释放天赋, 发展所有人的技能》指出:“通过立法来明确学徒制的法律地位”,并将每年3月份的第一周定为“国家学徒周”；2010年《技能战略》强调学徒培养既要量质并重, 更要把质量放在首位, 并设立了高级学徒基金，使高级学徒工占学徒工总量的比例达到50%[16]；2013年《英格兰未来的学徒制:执行计划》明确雇主在开发新学徒制中处于主体地位及其在评价方式中发挥主导作用, 并对企业招收每名16—18岁学徒奖励1000英镑及招收每名特殊工种的19—24岁学徒奖励1000英镑；2016年《福利改革和工作法案》要求政府负责对每年学徒制的开展情况和实现目标进行报告；2016年《企业法案》要求公共部门率先实现学徒制发展目标。

2.英国职业教育立法特征

一是广泛进行调研。英国职业教育立法的路径是：长期广泛调研→以专题报告或白皮书方式进行公布→听取各界意见→反复修改完善→议会讨论审核→公布实施。二是及时推动修订。从15世纪中叶至今的几百年间,英国职业教育立法无一不是根据每个阶段职业教育的发展现状及特点,不断对职业教育法案进行更新，从而保障了英国职业教育的时代性与职业性，成为了职业教育发展的重要保障力量。三是法律体系完整。首先, 法规结构完整。如既有以《技术教育法》为代表的职业教育综合性法规，又有以《职业交换法》《产业训练法》《地方税收法》等为代表的某一方面的职业教育具体性法规。其次，法律关系衔接。不仅职业教育内部的各种法律关系之间相衔接，而且职业教育法律与非职业教育法律之间的关系也相匹配。如《就业与训练法》就有效协调了职业教育与劳动力市场之间的关系，《就业保护法案》就力图在保护工人合法权益的同时，也充分兼顾雇主的应有利益。最后, 重视法律效用。如《地方税收法》就是一部关于征收职业教育基金的法律，《产业训练法》则是一部关于职业教育机构设置、职业教育财政投入及职业教育设施等的法律。四是提供资金保障。资金是职业教育发展的重要保障。英国在相关法规中对职业教育发展资金都作了详尽规定, 如1889年《技术教育法》规定：征收“一便士”职业教育税, 1890年《地方税收法》允许从税收中提成职业教育经费，1964年《产业训练法》规定可向系统内雇主征收训练费等[17], 从法律上解决了职业教育费用不足的问题。五是注重就业立法。颁布了反就业歧视法案、就业和训练法案、就业保护法案、取消限制法案等[18]。

二、“三国”职业教育立法的修订与共同特征

(一)“三国”职业教育立法的修订

澳大利亚、德国、英国等国都始终在制订与修订着与职业教育有关的法律，尽管各个国家修订间隔和具体做法不可能完全相同，但是也存在着一些相同之处。

1.澳大利亚：不断修订，力求完善

澳大利亚相关职业教育法在不断出现的同时，对原有但已过时与时代不太适应的相关职业教育法也在不断进行着新的修订。1992年《职业教育与培训拨款修订法案》颁布后每年都有所修订；从《就业、教育与培训1988年法案》到《就业、教育与培训法案2000年修订案》都是在逐步完善；《2005年澳大利亚技术学院法案》和《澳大利亚技能08年法案》的颁布，就是为了增强澳大利亚职业教育适应行业企业对其供给能力的反映，因而每隔四年即对其进行一次修订[19]。

2.德国：反复修订基本法，引领作用更加凸显

2005年德国将1969年《职业教育法》和1981年《职业教育促进法》的内容相融合进行修订后颁布了《联邦职业教育法》，对进一步发展职业教育起到了有力保障作用[20]；2019年通过的《职业教育法修订案》，将高等职业教育划分为“职业专家”“专业学士”“专业硕士”三个层次的文凭，明确了职业教育报酬的最低限额，增强了职业教育学习的灵活性，增强了职业教育内部的融通性，简化了职业教育管理程序[21]。

3.英国：多次更新，职业资格标准规范

英国教育委员会于1913年将1905年颁布的《技术学校条例》进行修订后再次颁布；2011年英国制图学会和英国行星学会等对其制订的资格证书制度进行了41次修订，颁布了其第41版的资格证书标准[22]。这些不断更新的职业资格标准，有效指导着英国职业教育学校、培训机构、企业等的职业教育行为，保证了资格证书制度的高效性与职业教育的高质量。

(二)“三国”职业教育立法修订的共同特征

澳大利亚、德国、英国等有着悠久的职业教育立法史，其共同点是以法律为规范，保障和促进了职业教育的发展。

1.体系完整

“三国”都建立了以种类繁多和层次完整为特征的完善的职业教育法律体系。所谓种类繁多是指职业教育法律门类齐全，应有尽有。如，英国包括了《技术教育法》《巴特勒法案》《职业交换法》《产业训练法》《就业与训练法》等主要职业教育法律。所谓层次完整是指, 都由一个基本法和若干单项法和各级各类地方职业教育法组成。如,《联邦职业教育法》就是德国职业教育法的基本法, 《企业基本法》《青年劳动保护法》等则是德国的职业教育法律，《职业培训条例》《实训教师资格条例》《考试条例》[23]等则是德国职业教育法的部门规章和各州的职业教育法，即这三种类型的职业教育法，构成了德国的职业教育法律体系。

2.内容广泛

“三国”职业教育立法内容无所不包。教育投资主体上，既包括了公立职业教育，也包括了私立职业教育；教育场所上，既包括了学校职业教育, 也包括了企业职业培训；教育层次上，包括了初等、中等及高等三个层次的职业教育；教育领域上，既包括了农业职业教育，也包括了工商业、服务业等各行各业的职业教育。教育内容上，既包括了职业教育投入、校企合作、职校教师资格及培训等，也包括了培养目标、资格证书、权利义务、最低学制、教学内容、授课课时、考核方式等。

3.程序严谨

“三国”职业教育立法只有经过严谨的必经过程、明确的权限把关、广泛的听取意见、反复的科学论证、规范的全部程序，才能最终立案成法。如，英国上世纪50年代末，为了解决产业训练存在的问题，1964年《产业训练法》就是为了解决产业训练存在的问题, 走过了一条调查论证→形成报告→政府于1962年颁发“产业训练白皮书”→政府于1963年确立《产业训练法》框架→提交议会审核→1964年国会审议通过。

4.条理精准

“三国”职业教育法律体系中的每部法律及其条例中的每个条款，无一不是概念确定科学、内容选择合理、文字表述精炼、逻辑演绎准确、层次段落递进、框架结构完整，从而使得他们的职业教育法律，不仅形式、概念、结构与内容等比较规范，而且用语也非常严谨，不存在空缺之处与灰色地带，有利于各方精准理解与规范执行相关职业教育法律。

5.适时创新

“三国”职业教育法在保持相对稳定的同时，都与时俱进地对职业教育法进行着必要的创新。如英国认识到职业教育的重要性后, 1889年颁发了《技术教育法》；为将职业教育作为复兴经济发展的重要措施, 1944年颁布了《巴特勒法案》；为解决技术人员严重缺乏的问题，1964年颁发了《产业训练法》；为加强就业竞争力, 1973年颁布了《就业与训练法》等。

6.严格实施

“三国”职业教育法律不仅条款明确,“罚则”严肃，而且还设置了专门的监督、检查机构，以全面了解和掌握职业教育法的实施情况。如德国在职业教育法的制定中，采取的路径是由雇主、工会及劳动部门代表、学校等组成联邦职业教育研究所, 由其通过研究→试验→总结→推广的方法, 对职业教育法律相关内容进行严格调整。

三、“三国”职业教育立法对我国的启示

在“职教20条”的推动下，我国职业教育迎来了实施“双高计划”、高职扩招百万、启动1+X证书制度试点、建设产教融合型企业等新利好发展环境，国家将进一步通过加强组织协调，凝聚部门合力、督促地方落实，实现以点带面、推动学校改革，提升培养质量、激励企业参与，推动多元办学等[24]措施，而迫在眉睫的是必须加快职业教育法律的完善步伐，以强化职业教育条件保障，促进职业教育的发展。

(一)我国职业教育立法存在的问题

1.立法目的不突出

任何法律都应有有别于其他不同的立法目的，这是该法适用范围、涵盖内容、立法意图以及立法主体意志的具体体现和高度概括。每一部法律都有其特殊而独立的立法目的, 我国唯一的一部《职业教育法》的立法目的与《教育法》《高等教育法》的立法目的，在表述上都是：为实施科教兴国战略, 提高劳动者素质。这种相似性很大的立法目的，无疑只突出了不同法律的共同性，却忽略了职业教育服务对象的特定性。

2.立法体系不完善

德国不仅出台了职业教育基本法，而且还制定了一系列与之匹配的行政法规、条例章程，从而保障了职业教育基本法的贯彻执行。但我国除了1996年《职业教育法》这一职业教育专项法律以外，再别无相关职业教育法律，而是代之以众多政策性文件，但由于其权威性不足[25],严谨性不够，可行性较差。所以，其行政效力远无法与法律效力相比。

3.立法技术失范

从法律文件要求的结构框架、设计内容、语言表达、文体选择等方面来看，我国《职业教育法》在结构和操作等方面存在着立法技术不高的问题。如，只从指导性和引导性上对职业教育法律主体作权利、义务等方面的规定，导致出现了操作性不强、规范性不够和明确性较差等严重影响法律效力的情况；还有就是使用了很多缺乏强制性和约束力的含糊性词语, 例如“鼓励”“可以”“适当”等直接导致该法成为了一部“软法”[26]。

4.各方理解迥异

中央及各部委特别是教育部认为，在修订《职业教育法》时，应明确职业教育的地位和作用、完善现代职业教育体系、理顺政行企关系等。但专家学者却认为，应进一步明确高等职业教育的定位、进一步发挥行业协会的作用、进一步细分专门职业教育法等，如，《农民职业教育法》《高等职业教育法》《职业教育促进条例》《职业教育校企合作鼓励办法》等[27]。企业届几乎处于“失声”的状态。院校则非常期盼政府、行业、企业在职业教育中发挥指导、桥梁与主体作用。可见，各界对《职业教育法》中的内容、主体、结构、作用、关系、责任、体系、机制等，在如何修订上仍然存在着迥异的观点。

(二)我国借鉴“三国”职业教育立法经验的路径

1.必须建立健全职业教育法律体系

“三国”职业教育法律体系通常包括：职业教育基本法、综合性职业教育法、单项性职业教育法、包涵在相关法律中的职业教育法[28]等4种层次不同与范围不同的职业教育法律。这种一个基本法+若干相关法相融合的模式，是发达国家职业教育立法的普遍方式，我们应当加以借鉴以逐步建立健全我国职业教育法律体系。首先是加强职业教育横向法律之间的衔接。一方面，在教育内部，《职业教育法》和其他相关教育法律之间的关系必须有效衔接。即要对《职业教育法》《教育法》《义务教育法》《高等教育法》等法律进行修订，使这几部法律在对职业教育活动的个人或者机构进行处罚时，其内容与力度都保持一致，而非目前的《职业教育法》要求对职业教育活动的个人或者机构进行处罚，但《教育法》却没有与此相关的规定；同时，《义务教育法》也没有对初等职业教育做出明确规定。另一方面，在整个社会，教育法律体系特别是职业教育法律必须和其他法律协调一致。尤其是在职业培训、职业资格、资格准入等方面，《职业教育法》必须与之相匹配，从而促进《职业教育法》法律体系与社会实现完全统一。其次是健全职业教育层级法律体系。我国职业教育法律体系可分为中央和地方两个层级。目前存在着中央政府出台了许多不具法律效力的职业教育行政法规与相对零散、标准不一的地方职业教育法律等问题。要实现中央尽快建立健全职业教育法律体系，并与地方保持应有的完整性和统一性，就要求中央立法机关要对原有的《职业教育法》及其他法律与行政法规等进行归纳、总结、升华，最终建立起以《职业教育法》为母法，以其他教育法律体系为主干, 以非职业教育及教育以外的法律为补充[29]的内容完整、体系健全、运行有效的职业教育法律体系。

2.确保职业教育法律完善规范

首先，内容要完整。如职业教育是什么性质的教育、职业教育应发挥什么作用、职业教育应建立何种管理体制、谁来承担职业教育经费投入的主体责任、职业教育教师资格的核心是什么、职业教育生产实习的条件怎样保障等。其次，责任要明确。一是加强对政府问责力度。如，政府财政投入为主、经费投入持续增加、办学条件不断改善、有效维护法律权威、理顺职教管理体制等。二是明确行业企业权责。如，政治上授予荣誉，经济上制定税收减免、财政扶持、低息信贷、政府补贴等优惠政策，在人才需求预测、人才培养目标确定、制订职业资格证书、专业遴选、实训建设、课程优化、学生实习、教师培养等方面发挥主体作用。三是发挥职业院校和培训机构主体作用。四是严格教师标准，提高“双师”素质。五是以学生为本培养德智体美劳全面发展的高素质技能型人才。最后，制度要全面。如，加强企业职业培训保障制度，既通过立法增强企业参与职业教育的责任意识，又为企业能够通过参与职业教育获利提供法律保障；健全职业教育管理协调制度，由国家职业教育委员会负责协调有关部委、行业协会、职业院校、企业在职业教育方面的工作，形成良好的领导机制；完善我国职业教育经费保障制度；完善我国职业资格证书制度[30],主要是促进普通学历证书与职业资格证书之间的互认与等值，使职业资格证书成为劳动力市场上重要的衡量标准[31]；实行就业准入和培训上岗制度，要求企业现有一线职工和准备录用的一线人员都必须经过职业教育及具备职业资格；建立产教融合型企业认定制度；推行学徒制度；建立技术技能大师制度；建立健全职业学校学生实习安全风险管理制度；建立职业学校学生奖励和资助制度；构建全方位的职业教育执法监督制度；健全职业教育违法责任追究制度，追究政府未按照预算核拨职业教育经费与挪用职业教育专项经费、企业不履行实施职业教育职责、职业院校及职业培训机构违反职业教育职责[32]等法律责任。

3.提高职业教育法律社会效力

第一，职业教育法律要有公认性。受历史与现实多种因素的交织影响，我国职业教育低人一等的社会地位及招生困难与就业竞争力不强的客观现实依然存在。如，2015年北京中专、技校、职业高中和五年制高职录取率仅为计划的55.6%[33]。这种现象并非是我国的特有现象，如,英国不仅上世纪认为大学是人生“进入上流社会的阶梯”“学习职业技能的场所”却实现不了这一目标，即使进入新世纪后，仍存在着职业教育学校是一种提供低劣教育的地方，其产品属于专为工人阶层的孩子定制的“次等教育产品”[34]。为改变职业教育这种被歧视的社会地位，英国、德国、澳大利亚等国政府均通过立法来加以解决。因此，在我国的职业教育法律中也必须对职业教育及技能人才的地位做出让社会羡慕的规定，从而使职业教育成为社会乐于接受的一种教育类型。第二，职业教育法律要有时代性。产教融合、校企合作等是职业教育的主要特征，而其与时代同步，要求职业教育必须与时俱进，甚至希望在一定程度上引领产业的发展。这就决定了职业教育法律必须能够反映行业企业乃至社会发展的新变化，从而通过立法对职业教育活动加以引导，使其符合国家战略发展的需要。我国唯一的职业教育法律《职业教育法》已颁发23年，期间虽多次提出修订，但至今刚提出征求意见稿,而这23年间我国社会发生了巨大变化，显然职业教育法律已完全滞后于社会经济发展对职业教育的要求。同时，在传统观念和现实印证下，职业教育的低等性地位依然存在。要解决这些问题, 只有从立法入手明确职业教育的重要性和提高职业教育的现实政治及经济地位,才能改变社会对职业教育的看法、确立新的全面人才观、企业更加重视技能人才的选用。因此, 这就要求职业教育法律绝不能一定多年，而是要根据变化了的新情况适时进行修改,以保证职业教育法律的时代性。第三，职业教育法律要有可行性。可操作、可实施、能落地的法律，才能达到立法的目的，才能真正发挥作用。这就要求我国职业教育法律必须结构逻辑合理、内容具体明确、话语严谨专指、权利义务明确、体系清晰完整、执行有据可依，以确保其现实可行性。第四，职业教育法律要有科学性。要按照法律法规内部的逻辑性、关联性、协调性, 确保我国职业教育法律体系内容的和谐一致、形式的完整统一[35],使其科学、完整、合理、具体、可行、有效。第五，职业教育法律要有系统性。职业教育法律系统性指以构建完备的法律体系为立法目标，《职业教育法》作为职业教育的基本法，是该法律体系的基础，国务院相关政策与制度可以作为其实施细则。既可以《职业教育法》为基本法, 也可以《职业教育投入法》《农业职业教育法》《企业培训法》《就业与职业培训法》等专门法律为主体, 同时再辅以各级职业教育行政规章等。从而形成层次不同、领域广泛、覆盖全面的系统、完整的职业教育法律体系。