对于水闸应急预案的研究与探讨

文／江苏省镇江市长江河道管理处 朱亚东

2020年7月26日9时57分，安徽省阜阳市颍上县戴家湖涵闸因闸门破损导致洪水外溢，严重威胁戴家湖内8000余名群众生命安全，国家防总、安徽省、阜阳市等组织开展了持续6天的紧急抢险，8月1日上午彻底封堵。水闸出险，人命关天，社会影响、政治影响等都较大。2020年习近平总书记在主持政治局常委会研究部署防汛救灾工作时强调指出，防汛救灾关系到五个“安全”，要求始终把保障人民生命财产安全放在第一位。凡事预则立，不预则废，足见水闸管理单位做好防汛救灾应急预案工作的重要性。当前水行政主管部门制定的防汛应急预案中多有水利工程出现重大隐患或发生重大运行事故的应急预警与应急响应，但大多没有相应切实可行的水闸事故应急抢险预案或处置方案支撑，客观地说，当前水闸应急预案工作还存在一些问题，本文就此做出研究和探讨，以为我国水闸应急预案工作带来一些启示。

应急预案的编制、管理和实施

编制好实施好应急预案是水闸管理单位法定职责。《安全生产法》明确了单位主要负责人“组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案”的责任；《特种设备安全法》规定特种设备使用单位应当制定特种设备事故应急专项预案，并定期进行应急演练。《水闸技术管理规程》规定水闸管理单位“应编制安全生产应急预案”；《水闸运行规程》《水闸工程管理规程》等要求结合工程情况制定工程反事故应急预案，对汛前检查中发现的影响安全度汛而又无法在汛前解决的问题，或汛期临时应急检修时，还应制定相应的度汛应急预案。由此可见，组织编制并实施好应急预案是水闸管理单位依法全面落实安全管理主体责任的要求与体现。

应急预案的编制依据。编制预案的法律法规依据主要有《安全生产法》《生产安全事故应急条例》等基本法律法规和防汛防洪、社会安全、公共卫生、环境污染等相关专门法律法规，如《防洪法》《突发事件应对法》《危险化学品安全管理条例》等。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》等标准规范，《生产安全事故应急预案管理办法》等规章制度，《突发事件应急预案管理办法》《防汛抗旱突发险情灾情报告管理暂行规定》等规范性文件，以及地方政府及其有关部门、其他相关单位应急预案等都是编制应急预案的依据。

应急预案编制或修订程序。编制应急预案主要包括成立编制工作组、资料收集、风险评估、应急资源调查、预案编制、桌面推演、预案评审和批准实施。根据《水利部关于进一步加强水利安全生产应急管理 提高生产安全事故应急处置能力的通知》，应急预案还需报所在地水行政主管部门和有关部门、上级主管部门或单位备案。除非涉及组织指挥体系与职责、应急处置程序、主要处置措施、应急响应或突发事件分级标准等重要内容，修订程序可根据情况适当简化。

应急预案的管理。应急预案实施阶段的管理主要包括培训、演练、评估、修订等。水闸管理单位应组织应急预案的培训学习、宣传教育，根据现行规定并结合本闸实际确定事故预防重点、制定应急预案演练计划并按计划演练，开展演练评估和预案评估，根据《生产安全事故应急条例》《生产安全事故应急预案管理办法》《突发事件应急预案管理办法》等规定及时修订应急预案。

应急预案的实施。水闸管理单位重在现场先期正确应急处置。为安全、有效组织现场应急处置，必须第一时间对事故现场进行认真评估：在了解事故发生的时间、地点、初步原因、人员伤亡和经济损失情况后，评估事故性质，评估是否会发生次生或衍生事故，再依据预案及时合理地采取各种应急处置措施。

发生生产安全事故后，单位应当立即启动应急救援预案，采取下列一项或者多项应急救援措施：迅速控制危险源，组织抢救遇险人员；根据事故危害程度，组织现场人员撤离或者采取可能的应急措施后撤离；及时通知可能受到事故影响的单位和人员；采取必要措施，防止事故危害扩大和次生、衍生灾害发生；根据需要请求邻近的应急救援队伍参加救援，并向参加救援的应急救援队伍提供相关技术资料、信息和处置方法；维护事故现场秩序，保护事故现场和相关证据；法律、法规规定的其他应急救援措施。

应急预案编制、管理、实施中常见问题

应急预案编制前期资料收集时疏于收集、研判上级各类应急预案、本水闸或类似闸站事故及其应急救援资料、周边环境影响、可以利用的应急资源等有关资料。预案虽明确了事故处置程序，但一味强调逐级报告、请示，未明确落实现场人员的直接处置权和指挥权。政出多门，依据2020年11月25日国务院常务会议通过的《中华人民共和国安全生产法（修正草案）》，一般生产经营单位“应当制定本单位应急救援现场处置方案”，在预案编制、审批、备案及安全生产标准化考核或安全生产监督检查中过多强调预案多而全，按实际编制的预案数量及法定的预案演练频次要求每周组织演练可能都无法完成演练任务，有的监管人员甚至误读《水利水电工程（水库、水闸）运行危险源辨识与风险评价导则（试行）》，强调要求每个水闸必须有重大危险源及其相关应急预案。简单生硬套用类似闸站工程预案或上位预案，出现应急组织体系及职责分工明显不合理或不明确问题。编制的应急预案完全自说自话、各说各话，与本单位的其他预案或与上位预案及相关部门、单位预案脱节或相互冲突。预案评审人员与编制工作组人员实际大多相同，或评审人员专业素质不高，预案评审或论证只是走程序。

应急预案体系或分类混乱，依据《突发事件应急预案管理办法》，应急预案一般分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案等，单位可根据应急预案、结合本单位具体情况针对突发事件现场处置工作灵活制定现场工作方案，编制应急预案操作手册；而依据《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》，应急预案分综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则》适用于生产经营单位生产安全事故应急预案编制工作。非生产安全事故类的，如水闸工程运行事故，灾害性气候等自然灾害，水污染环境污染事件，职业危害、传染病等公共卫生事件，涉暴涉恐社会安全事件等应急预案编制缺少统一规范专业的编制导则。水闸管理所需防汛物资以外的应急救援物资等储备也缺少统一规范的依据。

安全生产工作以预防为主，目前应急预案更多强调事故发生后的应急救援或现场处置，而忽视了事前预防。预警级别划分标准上也主要采用发生生产安全事故后的被动应急标准，而未采取主动消除或降低安全风险的应急预警划分标准。安全生产标准化考核对象实际为水闸管理单位内部工作部门，其根本无法承担编制、管理、实施好应急预案的职责。

对应急预案编制、管理、实施的建议

要加强应急预案的针对性和可操作性。水闸应急预案编制必须建立在前期全面调查、客观分析、科学辨识、合理评价的基础上，必须根据本闸工程规模、单位组织管理体系、危险源性质以及可能发生的事故类型等确定应急预案体系，要突出“符合实际、注重实效的原则”；应该针对实际发生过的安全事件或检查检测发现的安全问题或危险源辨识发现的薄弱环节等，采取相应的风险防控措施、处置方法；要立足现状评估应急救援能力，让预案具有针对性和可操作性。

要加强风险评价与动态管理。水闸管理单位本身应建立健全安全风险管控体系、工作制度和规范，根据规定及时组织开展全方位、全过程危险源辨识，实事求是进行危险源风险评价；可结合本闸实际情况从构（建）筑物类、金属结构类、设备设施类、作业活动类、管理类和环境类等方面列出一般危险源辨识清单，要注意不能遗漏掉可能导致健康损害、财产损失、环境破坏的危险源；高度关注危险源动态增减、风险等级动态变化，及时更新危险源、风险等级、风险管控措施等，必要时还需及时修订应急预案。

要建立健全重大危险源管理制度。水闸管理中一般无重大危险源，一般危险源风险等级较低，但仍应建立健全重大危险源安全管理规章制度。风险等级为重大的危险源要做到“一源一案”，按照职责范围报属地水行政主管和应急管理部门备案。对重大事故隐患必须做到整改责任、资金、措施、时限和应急预案“五落实”。对发现的重大危险源，应建立重大危险源管理档案，现场设置明显的安全警示标志，加强对从业人员进行有针对性的安全生产教育和培训，进行定期检查、检测与维护保养，并至少每3年要对重大危险源进行一次安全评估，针对重大危险源每年进行一次事故应急救援演练。