水利工程土地手续工作中存在的问题及改进措施

郝 岩

宁夏水务投资集团有限公司，宁夏 银川 750001

1 水利工程土地手续工作相关程序

水利工程合法合规地开工建设前，需开展一系列前期专项工作，尤其是建设项目土地相关审批手续的办理，其对于项目合法用地、规范化用地具有重要的指导意义。

1.1 建设项目用地预审工作

建设项目用地预审主要是在工程审批、核准、备案阶段对工程涉及永久占地的事项进行相关审查。项目用地需要符合国家供地政策，我国对建设用地实行总量控制，通过用地预审工作，可判断项目用地是否符合土地利用总体规划；分析占用地类是否为基本农田；判断项目是否存在滥用土地指标情况，是否符合节约集约利用土地原则。这对于建设项目前期规划工作具有重要的指导作用。

1.2 土地复垦工作

土地复垦工作主要是在工程初设批复前，从以下方面对水利工程临时占地情况进行分析，并支撑后续临时用地手续办理工作。

（1）方案评价内容。①土地损毁环节与时序：描述可能在生产和建造过程中造成土地破坏的生产和建造技术与过程。②已损毁土地现状：应明确项目区受损土地的类型、范围和面积，分析被破坏土地再次遭到破坏的可能性，解释被破坏土地的开垦情况，包括开垦的面积、范围、方向和效果，并提供了相关的支持文件。③被破坏土地的预测：预测被破坏土地的方法、类型、面积和程度。生产项目通过被破坏土地预测的方法、类型、面积和程度，结合对土地利用的影响，对土地破坏的程度进行分类。④复垦区与复垦责任范围：根据对土地破坏的分析和预测，合理确定填海的面积和责任范围，描述垃圾填埋场的土地利用状况，包括土地利用类型和土地所有权状况。

（2）工作程序。由具有相应资质及专业能力的设计单位编制《建设项目土地复垦方案书》上报自然资源部门审批，并办理相关临时用地手续（缴纳复垦保证金、签订临时用地协议书等）。

1.3 使用林地工作

在水利工程前期初步设计阶段同步对工程使用林地情况进行全面分析，最终形成《使用林地可行性研究报告》并报送林业主管部门审批。该工作旨在规范建设项目在符合国家法律法规的基础上合理使用林地，保护林地。

2 水利工程土地手续工作中的各参与方

2.1 项目法人

在水利工程前期工作阶段，项目法人应根据各阶段不同工作特点，适时启动土地相关手续的办理工作。在可行性研究工作阶段，需就建设项目永久占地开展用地预审工作，此工作将有效指导项目法人对工程方案及线路走向的决策，提前预判用地情况，避免违法违规用地问题。在初步设计工作阶段，在工程整体方案基本明确的同时，需及时启动土地复垦方案编制工作，确保水利工程临时用地后恢复土地的社会效益、经济效益和生态效益。在初步设计报告批复前，项目法人需履行林地审批手续，规避不可占用的林地类型，合法占用林地，缴纳森林植被恢复费，保护林地资源不流失。

2.2 工程设计单位

在工程整个方案设计过程中，设计单位需综合考虑土地相关专题工作的审查建议及意见，合理采纳并接受其对水利工程方案设计的指导和规范。无论永久还是临时用地，均需严格遵守土地管理的相关规定，综合考虑土地相关手续的办理意见，合理优化设计方案，这样不仅能有效规避违法违规占地的情况，还能帮助项目法人合理节省前期审批工作的时间。

2.3 工程建设单位

工程建设单位是工程批复后开工实施建设的责任主体，更是工程建设内容实际落地的监督主体，建设单位需对水利工程建设项目用地相关规定做到权责分明、高度重视、严格落实。在各标段工程施工过程中，建设单位要严格监督施工单位对工程建设内容选址及线路征地范围的划定，做好设计、建设、施工多方的协调对接工作，确保设计内容和施工内容、坐标位置、面积等保持一致，及时发现不按照设计及勘测定界成果施工的问题、严肃纠正、全面监管，确保工程实施落地的各项内容符合主体工程设计报告，与前期专题报告的要求相符。

3 水利工程土地手续工作中存在的问题

3.1 缺乏准确的认识

由于项目法人通常专业技能相对较弱，对水利工程前期工作中相关其他行业的规定及特点缺乏了解，对各专题审批工作及结论的重视程度不够，存在凭过往经验、固有观念，不顾相关土地使用管理规定，盲目选定设计方案和工程线路的问题，导致审批阶段工作障碍重重，遇到问题再返工，严重影响整体审批工作的效率。同时，为了降低工程造价，在水利工程的前期专题工作上没有投入足够的资金，在选择咨询机构时，偏向选择投标价格最低的单位，这会直接影响前期工作的质量。

3.2 缺乏充足的前期准备工作

近年来，水利工程建设投资快速增长，各类水利工程在全国范围内广泛建设，通过实施这些工程，各地水利基础设施的条件得到显著改善，但是各地区高水平的设计单位稀缺，技术能力薄弱，随着设计任务工作量的急剧增加，设计、测绘等单位的工作量超负荷，无法保证工作质量。对于某些项目，项目法人出于某些原因提早规划了项目，但没有为设计提供足够的设计周期，只求进度不讲质量。

3.3 工作经费不足

在水利工程的前期工作中存在着缺乏经费的问题，在中国以往的计划经济体制环境中，水利设计单位和工程调查部门属于水利项目管理部门，可以使用管理手段进行扩展。但是，在市场经济主导下，水利设计勘测单位都是企业，没有义务在影响设计质量的前期工作中进行勘测和设计工作，因此前期工作经费不足也是影响工作质量的原因之一。

4 水利工程土地手续工作的改进措施

4.1 加强设计方案的审查把关

水利工程通常是委托具备相应资质的专业咨询机构来设计工程方案，前期需对区域的地质、地形、气候条件、人口分布、供需水、社会经济等实际情况进行详细调查，并经过项目建议书、可行性研究、初步设计等不同阶段的全面论证。为此，项目法人单位需加强对各阶段方案成果的质量审查把关，确保提交工程投资决策的方案可有效支撑决策，能够提供全面科学合理的决策依据，为项目建设提供多角度技术支持，并确保工程建设质量达标。

4.2 树立正确的质量意识

设计单位必须树立正确的质量意识，提高自身的服务水平，从而提高市场竞争力。通过加强内部管理和完善内部制度，有效提高工程勘察设计质量。有效落实水利工程责任制，明确项目负责人直接负责水利工程勘察设计质量。设计单位的领导和技术人员必须树立质量意识，加强自身责任意识，充分认识提高水利工程设计质量的重要性，有效促进设计单位的健康快速发展。

4.3 实现勘察设计建设一体化、高效化管理

很多水利工程在前期规划和方案设计及审批过程中还未确定建设单位，通常待工程方案经行政主管部门批复后才确定建设单位，并交其组织建设实施，在此之前建设单位从未参与到前期方案设计中，导致建设单位无法准确领会项目方案或设计意图，无法做好前后工作衔接。在项目实施过程中，可能出现建设单位不顾方案原则自由发挥，擅自调整工程方案，或者不能发挥好工程建设的监督管理作用的情况，致使工程建设受困于各类问题而无法顺利推进。因此，为了实现工程勘察设计建设的一体化高效化管理，有必要在工程设计初期即初步确定建设单位，以确保工程设计、建设、管理形成连续的全过程管理。

5 结束语

水利工程土地手续的办理作为前期工作的关键环节，不仅是水利工程建设的重点工作，也是建设高质量优质水利工程的重要基础。因此，有必要提高对水利工程前期工作的重视程度，所有相关部门和单位应树立责任意识，切实履行职责，不断优化水利工程的前期工作，为项目规划建设奠定基础，从而促进水利事业健康、稳定、快速发展。