民主集中制视域下的包联制〔*〕

张 弛

(中共中央党校 党建教研部， 北京 100091)

一、问题的提出

2016年9月8日，贵州省召开极度贫困乡镇定点包干脱贫攻坚启动部署会，宣布省委书记、省长、省委常委、省人大党组书记、省政协主席、副省长等20名省领导带领20支工作组，对极度贫困乡镇开展“一对一”帮扶。身居高位的省领导“一竿子插到乡镇”的做法在基层治理的历史上着实罕见，连贵州省宣传部门都用“超常规”一词形容其中的力度和举措。〔1〕早在中央启动脱贫攻坚之前，各扶贫大省已经建立了省领导对点联系贫困县制度。省委、省人大、省政府(包括法院和检察院)、省政协等“四套班子”领导高频次调研联系点，掌握产业开发、项目进度、生活环境等扶贫动态；深入贫困户家庭了解生活状况；协调有关部门制定帮扶规划和措施，联络省直机关单位提供政策性方面的支持，解决如土地指标等关键性政策问题；引进大型国有企业项目、协调非公企业参与扶贫等。贵州省将省领导的联系点下移至乡镇，原有的县联系点保持不变，即“一对一”帮扶两级贫困点位，与其说是超常规操作，不如说是常规操作的“极致化”。

中央启动脱贫攻坚之后，领导干部挂点扶贫从一种工作安排扩展为全方位的制度矩阵。首先，建立“责任到人”机制。对干部而言是“不脱贫，不换人”，对各级工作组来说是“挂钩不脱贫，队伍不解散”。其次，组织人事配套。省领导配有完整的工作组，各工作组设有指挥部负总责，由一名省直单位负责人任常务副指挥长，其副职任办公室主任，连同地市党委书记共同承担具体协调事宜。最后，各级单位包扶贫困村。2017年中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，规定：“县级以上各级机关、国有企业、事业单位要选派政治素质好、工作作风实、综合能力强、健康具备履职条件的人员参加驻村帮扶工作。”驻村工作队不因派出单位的行政级别有所差异，即使是中央国家机关也要将工作队派入最基层的农村。

类似脱贫攻坚实施的，由上级领导定点联系下级或基层组织，以达成治理目标的工作方法就是本文讨论的“包联”，也被称为“直联”“挂点”“包点”“包扶”等，但还是“包联”一词最能精准形象地描述其组织行为最显要的特征。首先，“包”即总揽全责之意。经济生产领域的“大包干”、承包制就是政府退出生产经营活动后，将固定的利润指标发包给企业，由企业掌握超出部分的收益或自负亏损。学术界将这一经济活动概念引入国家治理领域，创建了“行政发包制”或“行政包干制”等著名的研究范式。不过，“包干”是由组织或个人对任务实施承包，包联则是“人对人”的承包。如果包联对象是下级组织或下级单位，包联者就是“承包人的承包人”，如果包联对象是非公组织或普通群众，包联者则要督促相关单位履行职责，相当于承包任务的再发包。其次，“联”具有广泛的行为内涵。包联者或以调研、指导、协调等方式帮助包联对象，或坐镇包联点位直接领导相关组织和单位的工作。此外，“联”还意味着主体和客体之间存在着责任连带关系，就是将下级和基层组织落实的责任捆绑到上级领导的身上。

从最初的制度设计上看，领导干部定点联系下级或基层组织，旨在指导和督促后者学习贯彻党中央的重大理论精神和决策部署，提升联系服务群众的实际能力。2005年保持共产党员先进性教育期间，时任中央政治局常委定点联系县级党委，深入基层党员队伍开展调查研究、指导教育活动，包联的主要形式——联系点制度初步定型。2008年中央政治局常委深入到学习实践科学发展观活动联系点调研，中央国家机关和国有企业根据中央政治局常委调研时的指示对联系点提供项目帮扶和政策帮扶。2013年群众路线教育实践活动时期，联系点从调研点演变为领导干部抓基层组织建设、提升连续服务群众能力的工作空间。在西藏和新疆等民族自治区，党员干部联系基层的点位还要覆盖到宗教场所、宗教人士、学校、民族团结关爱对象等。换言之，包联制的原初形态只是为上级领导分配一块治理空间，并未设定具体的治理任务。

可是从实际情况看，地方党委除了为领导干部分配固定联系点之外，还大量针对专项任务分配阶段性、临时性的点位。例如，由市、县两级“四套班子”成员包联的信访案件，往往不是发生在各位领导固定联系的街道或乡镇。又如，2020年笔者挂职S省N市G区期间恰逢该市遭遇新冠疫情，省委向N市每个区都派出了由两名省领导带队，两名省厅单位主要负责人协助的包联组。包联组或集体或分头行动，遍访包联辖区内的单位和小区，研判社区防控形势，督查环境消杀、人群测温、志愿者管理、小区大门的值守情况等各种细节。包联组每日都会形成一份督查报告提醒各区防疫指挥部整改当日发现的问题，向省委提出防疫建议。疫情结束后包联组也就撤出了各区。

本文使用“包联制”一词指代领导班子成员定点联系下级组织或基层组织，共同履行集体决策部署的责任连带机制。它超越了岗位和机构法定权责范围，在不同等级的干部队伍之间均质化地分配责任。在特定时期，没有与扶贫无关的机构，没有与防疫无关的人员。这种打破分科设岗、边界明确、专业主义等原则的治理行为，通常被认为是“运动式”或“反常规”的。可实际上，包联制的形成和发展不仅有着现实权力运行造成的“合理性”，还有使其日渐常态化和规范化的“合法性”。本文的重点不是从权力构成、任务压力等触发组织行为的角度，解释这一机制生成的现实逻辑，而是从民主集中制——中国共产党实施领导活动的原则和规范着眼，探求这一机制构成、运行各方面正当性根由。

二、民主集中制：包联制的规范性基础

(一)文献回顾：科层制对照效应的解释局限

目前关于基层治理机制的研究成果主要以科层制作为理想类型，采用对比的方法考察治理实践中出现的偏离其原则的现象。一种观点认为，中国的治理体系只是具有科层制的外形，各级政府和部门在统一的公职身份之下享有各自的控制权。整个治理体系缺乏运用一致化规则支配各治理主体行为的能力。〔2〕另有研究指出，中国政府组织的行为符合科层制的设定，但是党的组织系统能够中断或叫停科层制，围绕特定的任务重组行政资源和行政权力。〔3〕这种不计部门权限和岗位职能全员投入单一任务的工作模式，被认为是科层制失效后的必然选择，或者说是超常规的。以扶贫研究为例，有学者指出，驻村工作队按照科层制原则对上申报扶贫项目受挫，从而必须在扶贫机制网络中找到“高位嫁接”的力量，如陪同上级领导调研，主动走访相关部门等，从而偏离了科层制的“常轨”。〔4〕然而他们没有意识到， 陪领导、访部门等社会化行为恰恰是驻村工作队发挥作用的重要途径和优势所在。脱贫攻坚之所以要求中央国家机关、中央企业、国家级科研院所、副部级高校派出的工作队一律下沉入村，正是为了将“高位机构”的权威、信用，其人员的个人素质和专业能力，转化为帮助贫困村协调资源的社会资本，形成扶贫的聚焦效应和规模效应。

近年来的学术成果日渐关注有悖于科层制的行为对科层制组织环境的依赖性和耦合性。有关乡镇扶贫指挥部的研究发现，组建指挥部打破了原有的机构分工，重新分配法定编制内的人事岗位，形成了复杂的工作规范、明确的组织结构、精细的工作内容。这是通过“运动”塑造新的科层体系的过程。〔5〕也有学者透过扶贫工作组的考核指标体系，看到了运动式治理“常规化”的倾向，提出了“混合科层制的概念”。〔6〕虽然学者们提出了一些中和性的解释，可是支配其研究路径的仍是“运动—常规”等二元化的思维；确切地说，是拿着科层制的标尺裁剪有机的、自成一体的治理实践，忽略了贯通其中的统一逻辑。

所谓“统一逻辑”，即各级党组织实施领导活动时遵循的一致化的组织行为法则，包联制则是其具体形式之一。诚然，凡是涉及包联制的研究皆意识到这是由地方党委发动的治理行为，然而其论证方法，却是用科层制“反衬”党委领导活动的“超常规”之处，而非从正面阐发党的领导所遵循的规范性原则。一篇以包干制的名义讨论包联制的文章认为，地方党委把重要的行政事务转化为“政治任务”或“中心工作”，去完成政府机构凭借科层制办不了的涉及全局的事项，以发包和承包的方式重组治理资源。〔7〕虽然该作者提出了富有启发性的见解，却颠倒了实践的真实逻辑。事实上，地方政府的活动即使在微观环节也随时受到来自党委的影响，政府各部门在决定重大事项时必须由部门党组向分管其工作的党委常委请示报告，或者提交党委决策议事协调机构讨论。此外，由党委直接处理的事项不仅内容繁多，而且是需要“十个指头弹琴”同时进行的，若事事都是“中心”也就没有中心。

关于党员干部联系点的研究系统归纳了包联制的组织逻辑和治理功能。有学者提出了“建设性空间”的命题，即上级领导在联系点的空间范围内，凭借自身的权力和社会资源创造性地改变治理的微观环境，为群众获得更多公正的机会和共享发展成果的可能。领导干部则成为衔接上下级组织的“节点”，推动形成了更加缜密的党的组织网络，缓解科层制机构固化导致的干群关系紧张的状况。〔8〕另有学者从政策扩散的角度指出，上级领导在联系点的制度创新被下级领导所效仿，从而有效规避改革发展中的政治风险。〔9〕这两项研究都是从建设性视角探讨联系点促使领导干部主动作为的可能性，却忽视了联系点更是一种责任绑定机制的现实。实际上，作者同样是将联系点看成对科层制的修正和补充，而非对某种不同于科层制的组织规范的运用。总之，对科层制带来的比照效应的依赖，使得当前的研究成果没有从党委领导的规范性和正当性入手，提炼出富有解释力的新的学理范式。

(二)民主集中制的组织逻辑

党组织实施领导活动所遵循的规范性原则即党的民主集中制，它迥异于科层制的组织行为规则，亦是包联制得以运行的法理基础。

首先，集体领导与个人分工负责相结合。各级党组织领导班子成员无论身居何职，只要进入领导集体就必须参与一切重大工作，并承担相应的责任。为了防止责任推诿，党组织会尽可能做到任务归口、责任归口。以N市G区党委宣传部部长为例，其责任分为三个层次：一是身为党委常委承担集体领导责任。二是身为党委常委的分管责任，即意识形态、教育、文化体育旅游、卫生健康、医疗保障工作；联系红十字会、工商联工作。三是负责教育工作领导小组日常工作、主持区委宣传部全面工作，也就是机构岗位责任。其中，集体领导责任具有优先性，这使得领导干部承担分管责任和岗位责任之外的工作任务是合理且“合法”的，并由此产生了上级领导对点联系下级组织和基层组织的机制。

其次，组织机构之间交叉任职的人事安排。中国共产党实行委员会领导体制，各级地方党委会及其常委会看似层级分明，实则存在着交叉人事安排的节点和空间。如省会城市的党委书记任省委常委，虽然身为市委的“一把手”，可是他在省委的政治身份高于不是省委常委的省人大常委会副主任、省政府副省长等省领导，后者在党内最多是省委委员。层级间领导班子交叉任职，便于下级组织向上传递自身意图，同时强化了上级干预下级事务的能力。包联制所采用的弹性化的“联系”与经过组织选举和任命程序的交叉任职在逻辑上是一致的，却充分扩大了组织间节点的分布面和应用面。上级领导虽然不正式进入下级组织，却对下级组织的工作负有领导和监督责任，而且要参加下级组织的组织生活。

最后，领导集体内部存在权威差序。民主集中制按照会议制的方式实施决策，同为领导集体成员，普通党委委员的权威阶位低于党委常委，常委会内部还有书记、副书记、普通常委之分。因此，组织和领导集体内部的话语权重分布并不均衡。党委书记的发言代表着决定性的态度，不过，会议主持人(通常是党委书记)可以通过提升参会人员的发言频次和建言深度达到充分的民主沟通。在责任落实方面，领导集体成员分担的责任与其享有的权威相匹配，因此，同一班子成员之间的包联任务也有适度轻重之分。

(三)包联制对民主集中制的运用

包联制旨在将各方力量集中到单一性的任务点位，提升其回应群众诉求的敏感度，其制度机制体现了民主集中制的规则与内容。

一是从执行层面上贯彻集体领导责任。党的十八以来，集体领导呈现出从权力运行向责任落实机制的扩展。《中国共产党问责条例》规定：“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员在职责范围内承担主要领导责任，参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任。”“参与决策和工作”这一定语说明，集体领导责任不仅存在于决策环节，还存在于实施环节，领导班子成员共同实施同一件任务，大概率地超越了其分管领域的责任范围。包联制先是在领导集体内部横向分配责任，将上级领导和下级组织连接为责任共同体，显示了决策和执行并重的责任政治特征。

二是党的群众路线的制度形式。党章规定“民主集中制……是群众路线在党的生活中的运用”，群众路线又是“党根本的工作路线和生命线”。所以，民主集中制并非组织内部的自我循环，而是密切联系群众和党内政治生活相互衔接的“双循环”系统。其关键在于，领导干部联系群众是不分层级的，越是高级领导干部越是便于运用其丰富的工作经验和社会资源帮助基层解决群众的实际问题。包联制为各个层级的领导干部都分配了直联基层组织和基层群众的任务，巩固了民主集中制的运行基础。

三是坚持和加强党的全面领导的途径。党的十九大之后，中央和地方党委设置了一系列决策议事协调机构，加强对重大工作的直接领导；完善重大事项请示报告制度，提高党委掌握非党组织工作的能力。这就使得一级行政辖区内更多的事项直接进入党委的议程，亦相应增加了需要由党委落实的工作量，促成党员干部联系点制度迅速铺开。因此，制度设计中的“试验田”变成了现实操作中的“责任田”。领导干部定点联系下级和基层组织， 探索建立服务群众机制的意图，是以定向分解集体领导责任的方式推动的。

总之，民主集中制作为中国共产党根本的组织原则、组织制度和领导制度，其规则和机制缔造了治理行为的基本模式。中国共产党长期重视理论建设的传统，不断将其中的规范性原则发展为逻辑上高度自洽的学说系统，具有同科层制等量其观的理论价值。

三、民主集中制在干部队伍中的运用：包联制的现实依据

党的民主集中制为包联制提供了正当性基础，但是，应用包联制的人事环境通常不在于一级党组织，而在于一级行政辖区的干部队伍。地方党委统一管理分布在国家政权机关、政协机关、企事业单位中的公职人员，按照党管干部原则将分散在形形色色机构中的干部队伍捏合为富有组织性和纪律性的整体。既然是“党管干部”，干部队伍这一特殊组织的运行理应遵循党的民主集中制的要求和规范。

(一)“四套班子”成员：干部队伍中的领导集体

民主集中制既是党根本的组织原则，又是党根本的领导制度。作为党根本的组织原则，民主集中制用于调节各级党组织之间的关系和一级党组织的内部秩序；作为党根本的领导制度，民主集中制则用于调节党组织同非党组织之间的关系和党委管理的干部队伍的秩序。党组织内部的阶序缔造了兼容水平协商与垂直权威的圈层式结构，干部队伍之中同样需要明晰的等次阶序，才能融合民主和集中两大组织逻辑。由于干部分布在不同机构当中，其相互之间的阶位等次难以让人一目了然，好在，“四套班子”成员是各地公认的干部队伍中的领导集体，这就为包联制的运用创造了基本条件。

“班子”是领导集体的俗称。“四套班子”这一习惯用语本身就说明，其成员共同居于干部队伍的顶层，其实就是一套领导班子。N市各区每逢党委常委扩大会议、党委工作会议、理论中心组学习、听取上级党委重要部署等重要政治活动，“四套班子”成员一般会共同出席；江苏省南京市各区虽然极少召开这样的全员会议，但是党委常委会开会时通常会邀请人大常委会主任和政协主席列席，人大常委会和政协主席会开会时，也会邀请政府班子成员副职列席。可见，按照地方的工作习惯，“四套班子”是一个集体，理应你中有我、我中有你。在这些场景中，人大、“一府两院”、政协领导是以“地方领导”的身份参与党委的决策过程和执行过程，而非代表人大机关、“一府两院”、政协机关接受党委的领导。譬如，地方召开“两会”的议程需要由党委常委会审议通过，此时，人大常委会主任和政协主席需要坐在汇报席上向常委会请示报告，而在一般情况下，二人则是列席常委会会议共同讨论(不表决)其他汇报人呈送的议案。这就是接受党委领导和参与党委决策的差别。

(二)干部的身份性权威

干部队伍拥有组织的规则却无组织的建制，其内部阶序等次不像党组织那样简洁而齐整。例如，按照党章党规，地方党委成员可划分为党委委员、党委常委、党委副书记、党委书记四级阶位，可谓清晰明了；干部队伍中的阶序则是由职务、职级、领导岗位、党内职位等要素综合决定的，人们往往仅凭公务员法规定的职务和职级识别“官位”的高低。可实际上，职务职级又不能如实反映一名领导在干部队伍中的权威等次。如，N市G区实行领导干部“高配”，财政局局长、发改委主任等区直部门“一把手”和人大、政府、政协副职的职务一样，都是副处级。但是，人大、政府、政协的副职领导属于“四套班子”成员，他们需要对点联系街道(乡镇)一级的基层组织，对街道(乡镇)落实党委部署的各种重大任务负领导责任，包括创建全国文明城市、创建全国卫生城市、疫情防控、安全生产、社会稳定等，每一项都干系重大。相比之下，区直部门领导虽然与人大、政府、政协副职在职务职级上相同，可他们只需包联所属单位或行业管理服务单位，连带责任压力要小得多。

划分干部队伍中的阶序等次，需要从烦琐的干部身份中提取可相互比照的要素，树立一致化的标准。“四套班子”成员之所以成为公认的领导集体，是因为党委、人大、“一府两院”、政协的职能覆盖行政辖区内的全部治理事务。审判机关和检察机关的权力固然有限，却关联着社会活动的方方面面，所以，法院院长和检察院检察长由人大选举产生，进入地方领导集体序列。看似矛盾的是，党委、人大、“一府两院”、政协的法定职责框定了领导集体的范畴，可领导集体的属性又使“四套班子”成员承接着超出其法定职责之外的任务。虽然审判权和检察权无法为扶贫提供政策和项目支持，但是扶贫大省的法院院长和检察院检察长仍需对点联系贫困县，运用其身为省领导的权威帮扶和指导贫困县的工作。

对于“四套班子”之外的干部，参照职务职级高低就可分配相应的集体领导责任。各省在实施脱贫攻坚和疫情防控时，为省级包联领导配备工作组，实则把相关责任一直分解至省直机关班子成员，即所谓的“省厅级领导”。他们执掌的部门职权会影响具体包联点位的分配，但是他们是否进入工作组或者负责工作组的日常运行，则完全取决于其“省厅级领导”的身份而非所在部门职能。诸如“四套班子”成员或“省厅级领导”等称谓，表达的不是干部掌握的法定权力，而是因阶序等次形成的“身份性权威”。

(三)领导集体内部的责任分配差异

按照集体领导和个人分工负责相结合的原则，“四套班子”成员分担的集体领导责任总体上是同质化、均等化的。但是领导集体内部仍然存在细致的等次差别，由高到低依次是：党委常委(书记、副书记、其他常委)、人大正职、政协正职、人大副职、非党委常委的政府副职、政协副职、法院和检察院正职。除职务高配外，人大常委会主任、政协主席与党委书记是平级的，可是其阶位显然低于党委书记。因为地方党委居于同级组织中的领导地位，人大常委会主任和政协主席兼任人大党组书记和政协党组书记，必须向党委常委会请示报告重大工作。

由于身份性权威的细致差别，领导成员之间的包联任务也相应存在适度的轻重之分。例如，云南省D县“四套班子”成员全部挂点贫困乡镇。县人大常委会主任身为人大正职领导，有权决定县人大扶贫专项经费的使用，于是，他可能会更多地倾向于将这笔资金使用在他所负责的乡镇。人大常委会副主任同样挂点乡镇扶贫也需要经费，但是他只能向主任争取经费而没有最终决定权。人大常委会主任可支配的扶贫资源较多，因此挂点脱贫难度较大的乡镇。在贵州省，前任省委书记曾包联全省脱贫难度最大的威宁县，省委副秘书长担任协助省委书记的督战队队长。省委书记的权力和权威毋庸赘言。省委副秘书长凭借法定职权可联络全省各级组织和各个单位，在省内全部正厅级干部中拥有最广泛的协调能力。领导承担的包联任务的艰巨程度与其掌控调动资源的能力是正相关的。

总之，包联制的要诀在于将权力的功能换算为权力的量级，再根据权力的量级分配集体责任。领导的法定权力与身份性权威汇融后成为一种人格化的禀赋，成为其承担法定职能之外任务的参照。这种超出专业主义的责任分配方式，体现的是基于政治能力和领导力标准的干部使用理念，即新时代党的组织路线所说的“高素质”。从政治伦理上看，干部首先是党的干部或党组织管理的干部，然后才是具体部门或岗位的负责人，无论身居何职都有必要接受党组织全方位的工作安排。

四、运用包联制的工作类型

(一)进入党委议程的重大工作

地方党委根据地方治理的总体逻辑，适时地区分工作中的主次轻重，甄选需要长期发力的战略性任务或亟待破解的重点任务；再根据工作的重要程度和涉及范围，引导和调整各方机构的权力运行。理论上，党委可能直接过问任何组织机构的分内之事。以城市环境整治为例，生态环境局的职能是督导，住房建设局负责工地环境，城市管理局的工作范围仅限于路面街道。一旦中央环保督导组提出限时整改清单，党委主要领导必然会亲自过问，临时划分部门之间的权责，由分管领导指挥具体事宜。疫情防控常态化更是拔高了党委统筹调度公共资源的要求。医疗卫生机构只能负责核酸检测、病例流调、医疗救治等专业性工作，其他环节的任务，如控制高风险地区的来人来物、隔离点管理、社区防控、环境消杀、防疫宣传，以及疫情防控指挥部的事务需要各职能部门和机关干部协同参与。这就需要由党委重新分配各部门干部职工的工作岗位和工作任务。

由包联制落实的任务必然位居重大工作之列。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委“对本地区重大问题作出决策”，“讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题。”“重大”等同于强烈的责任压力，即使职能部门有能力完成的事项，一旦附加上问责风险，仍可能被纳入党委的议程，并转化为包联任务。信访、土地确权、专项治理等关乎社会稳定的工作，以及创建全国文明城市和卫生城市等荣誉性的工作属于包联制的常用范围。

当然，并非所有的重大工作都适用于包联制，如经济工作。这无疑是地方党委注意力最集中的领域。虽然招商引资、固定资产投入、财政收入、化解债务风险等事项都是需要集中发力攻坚的，离不开干部过硬的作风和品质，然而，组织化的人事布局终究无法改变市场规律，精神意志的投入更是难以取代专业能力。所以，各地经济工作的具体任务仍是由“经济口”的行政部门负责，党委可能会组建领导小组衔接部门之间的权责关系，但不会将经济指标分解给分管其他领域、系统、行业的领导班子成员。如招商引资要求干部积极主动作为，可是吸引来的投资能否带来经济增长，则取决于行政部门的专业能力和投资市场环境，不是极尽人力就一定能达到效果的。

(二)党的群众工作属性

较少受到市场规律的限制，可以充分施展人的主观能动性的工作，一般有着强烈的群众工作属性。在党的理论中，群众工作和群众路线是两个概念。群众路线是开展各类工作的根本方法，是无处不在的，党委领导在开展经济工作时也需要深入群众调查研究，掌握市场经济中群众的生产生活状态。群众工作则是党的基本工作之一，它以调节群众的思想行为作为目标或途径。

为领导干部分配固定联系点，旨在帮助下级和基层组织提升联系服务群众的能力；按照特定任务分配包联点位，更是直指具体的群众工作。其中包含着领导直接联系群众的任务类型，譬如，为推进疫情结束后的复产复工，N市各区领导分别包联若干企业，在工信局、财政局、发改委等部门的协助下，向企业介绍省里助推复工复产的优惠政策。经济部门会提前将专业信息，包括税收结构、统计指标、项目进度、法律法规介绍给包联领导。此后，N市G区将领导包联企业定位于改善区营商环境、疏通政商联络通道、与企业家交朋友，帮助企业家适应疫情防控常态化的形势，提升他们的信心。又如，领导包联信访案件并非是为了化解这些矛盾纠葛过深的案件，而是了解和安抚当事人的情绪、提供生活方面的支持，防范非正常上访的发生。虽然是领导直接联系群众，可服务企业运营、稳住信访群众的相关工作五花八门，属地(街道、乡镇)基层党组织是不可能置身事外的。

因此，包联制适用于以实现特定人群的心理认同和生活状况作为评价标准的工作，需要领导干部保持精力和情感的持续投入，指导党的基层组织增强服务群众的能力，督促行政部门摆脱周而复始、循规蹈矩的工作状态，提升察觉群众诉求的敏感性。

(三)以达成预定标准为目的

如果以考试为比喻，领导包联的任务好比资格考试，以达标过线为目的；经济工作则是选拔性考试，追求分数上的高人一等，即学术界常用的“锦标赛体制”。达标包括保住底线、不出事，也包括达成预先设定的高线。达成高线的工作逻辑很容易与“锦标赛体制”相混同，实际上，它是由上级领导控制下级的竞争冲动，采取责任压力覆盖政治激励的举措。

仍以脱贫攻坚为例，脱贫标准包含着一系列精确化的数字，贫困村退出的核心指标是贫困发生率下降到3%以下，贫困户脱贫的核心指标是收入超过现行脱贫标准、实现“两不愁三保障”。各省对照国务院扶贫办制定的统一标准验收考核，同时也结合自身实际细化了某些标准，如四川省规定贫困县摘帽还要实现“乡乡有标准中心校、达标卫生院、便民服务中心。贫困村退出要有集体经济收入、硬化道路、卫生室、文化室、通信网络。贫困户脱贫要有安全饮水、生活用电、广播电视。”〔10〕然而，一些地方将制定自身标准理解为提高脱贫标准，制定免费入学、免费医疗等不切实际的目标，导致扶贫资源的浪费，并引起新的社会矛盾。这说明扶贫工作一度受到经济“锦标赛体制”的干扰。2017年中央经济工作会议特别强调，要吸取西方福利国家的教训，培养贫困人口自强自立的能力，激发贫困群众劳动致富的信心，不降低标准才是真脱贫，不吊高胃口才能真脱贫。〔11〕由此可知，党中央是从群众工作而非经济增长的角度定义和布局脱贫攻坚的。比较而言，脱贫成为包联制运用得最成熟、最广泛的领域，经济工作确实难以启用这一机制。

包联制是一种责任连带机制，且责任高于激励。扶贫成绩超出脱贫标准不会给予负责人应有的提拔和奖励，可没有达到标准就意味着要继续在现有岗位上工作下去。而且，脱贫指标的繁密化使得逐项达成指标已然十分艰苦，包联领导无力再去拔高标准。最重要的是，包联破除了行政层级的隶属关系。省级领导带着工作组直接联系脱贫难度最大的县或乡，这就压缩了市级之间用加码的方式进行横向竞争的空间。达成高线的包联任务如此，保住底线的包联任务就更是在领导们以达成预定目标为目的的心理下推进的了。

(四)党的建设为工作载体

干部联系下级或基层点位的初衷是创新联系服务群众制度，含有改进工作作风、增强基层党组织的政治功能和组织力等党建导向。事实上，由于国家法律和政府政策刚性化的趋势，难以满足基层治理的灵活性需求，党建成为创新联系服务群众制度的唯一通道。如下派第一书记和工作组，就是运用党组织间领导交叉任职的优势来充实基层力量。

包联制本身就是党建引领基层治理的重要举措。中央组织部和各地方各系统组织部门，针对领导干部定点联系基层制定了详尽的任务目标、落实措施、考核指标和督查机制，但是，包联制的实际运作却没有依循预先设定的逻辑和轨道。构想中的承包治理空间，变成了实践中的承包治理任务，联系点犹如定位明确的坐标，便于班子成员认领任务后迅速各就各位。从构想到实践的变化说明，党建引领基层治理的重点不在于顶层设计而是“摸着石头过河”。基层充满着无法预知的事件和状况，人的主观构想跟不上治理情势的变化。真实的过程是，领导干部在执行艰巨复杂的治理任务时，突破不了法律框架和政策红线，只有在党的建设和基层治理的交叉环节上做文章，如干部配备、组织覆盖、班子建设、监督执纪等。笔者在挂职期间发现，包联领导总是希望联系点位的干部能够胜任党委部署的工作，这样他的压力就会减轻很多。于是，他会非常关注联系点干部的道德水平、工作作风、工作能力，班子的凝聚力和整个党组织的组织力。他未必意识到自己是在关注党的建设，但是他的关注会促进党建质量的提升。在N市G区的一次常委会会议上，有常委建议组织部使用街道社区干部、考核街道领导班子时，一定要听取包联领导的意见，因为如果班子、干部出问题，包联领导会面临问责风险。这才是党建引领基层治理的真实逻辑，也是包联制能够扎根的直接原因。

五、包联制的组织运行

探讨包联制的组织运行，需参照“行政包干制”的解释，即上级组织通过设定目标责任，将治理任务向下级组织打包分配，较少过问承包方完成任务的过程。包联制则是上级组织向下发包的同时又在领导集体内部实施横向发包，让班子成员与下级组织一对一结成责任共同体。可以说，包联制部分地继承了行政包干制的逻辑。一方面，包联仍是“承包”的一种类型，是上级领导运用权威和资源支持下级组织创造性地开展工作；另一方面，包联领导代表上级组织督导和干预下级组织的治理行为，防范下级为获取更多的承包收益，违反党内法规、国家法律和政策，或损害群众利益、激化社会矛盾。实际上，包联领导对承包活动的干预控制与拓展提升承包能力是同步的，其指导行为在建构制度、协调资源、执行政策的同时也突出了承包活动不容触及的红线。

(一)接轨上下级组织空间

作为研究范式的行政包干制将组织运行彻底拟人化，反而忽略了人的活动对组织间关系的影响。治理主体之间存在着泾渭分明的界限，享有对资源的充分控制权，上级组织为获得下级的配合，会因势利导地根据下级的权属和需求派发任务以图达成默契。然而实情并非如此。党的组织体系在党组织和非党组织之间、上级组织和下级组织之间实行领导成员交叉任职，上级党组织对同级非党组织和下级党组织的领导，并非封闭组织之间的信息传递，而是由具体的人在不同的组织环境中来回切换，以此推动组织间意图的同质化。比如，政府主要领导、常务副职和另一位副职进入党委常委会，既要促进党委会吸收来自政府方面的意见，又要将常委会的决定带回政府班子，转化为政策政令、法规规章、管理行为。组织间“节点”的广泛存在，使行政包干制关于组织控制权的假设不能完全成立。

包联制的组织运行就是以上级领导班子成员为“节点”，提升上下级组织和领导班子意图相互转化的效率。毕竟，依照法定程序进入上级党委常委会或其他三套班子的下级党组织负责人是有限的，因此，多数下级党委书记很难站在上级的立场上思考问题，上级也难以掌握下级的真实状态。有的地方采用反方向的做法，让上级“四套班子”成员广泛接管下级党组织的工作，以节点全覆盖的方法让上下级的意图趋于一致。云南省D县将县党委领导一律下派至贫困乡镇，与乡镇其他三套班子中的党员组成第一支部，并担任第一书记，成为乡镇实际上的一把手，或者是将一些脱贫成效显著的乡镇党委书记提拔为县级领导之后，再以第一书记的身份继续负责乡镇的脱贫攻坚。“就地提拔”领导干部的做法在各地都有实行，有的县委书记被提拔为市人大常委会副主任或政协副主席，市委书记被提拔为副省长甚至进入省委常委会。

各地依照党规国法赋予的正当性资源推行包联制，体现了地方党委对于打通上下级组织空间怀有一种相对急迫的心态。实际上，这种做法的确较大程度缓解了决策意图传达层层递减的问题。根据云南省D县某挂职县委常委的干部介绍，第一支部每周都会召开乡镇党委、人大、政府成员和各扶贫工作组组长的现场办公会，首先是传达县委最新工作要求，其次专题讨论如饮水、收入、产业、集体经济、住房改造、控辍保学等各方面具体工作。乡镇第一书记纵贯县乡两级领导班子的身份，可以及时准确地将县委的意图“同步”至乡镇党组织的议程。

仅就农村工作而言，包联制已经为基层带来了可长效运用的治理经验，第一，便于县委近距离发现和培养基层干部。云南省D县规定干部选拔百分之八十要出自一线，宣传机构只能宣传乡镇、村级干部，不得宣传县级领导。试想，一县之内的科级干部多达千人以上，县级领导如不长期下沉基层，发现基层优秀干部就像大海捞针一样。第二，密切了干群关系，县级领导与贫困户保持着数年的密切往来，让身居山区的普通群众感到自己与“遥远”的县领导也成了熟人朋友。第三，机制本身具有延续性。从各地传递的信息看，在乡村振兴中推广“联系领导”“帮扶单位”“驻村工作队”“选派村第一书记”等脱贫攻坚形成的经验已经成为共识。这些都意味着，一种基于领导对点联系基层的长效性治理机制正在形成。

(二)营造非对称性协商空间

党的领导体制兼有水平面和垂直面两大权力关系，组织成员或干部成员在水平面上是民主协商关系，在垂直面上则是“命令—服从”关系。民主集中制缔造了非对称性的协商空间，即占据较高权威阶序的干部在协调议事时掌握着话语优势。包联制可针对具体任务，将上下级组织成员纳入临时性的组织环境和协商场域，即使下级领导干部的话语权重有限，却还是有机会将微观事项升格为由高级领导干部慎思的议题。

2020年7月，乌鲁木齐市为防控疫情实施第一轮全民核酸检测。新疆维吾尔自治区党委派出24个包联组，每组分别由一名省级领导带队，配备一名“省厅领导”和一名市领导，每个包联组对接一个负责核酸采样的医疗机构。〔12〕各区县也针对每个省级包联组配备一名领导与之对接。这样安排是为了协调医院和街道因采样点位布置、力量部署、居民组织方面存在的分歧。医院关心的是采样的进度，街道则要确保居民应采尽采，防止采样时的人员聚集。但是，医院的行政级别高于街道且有着专业性权威，街道干部处于“弱势”地位。区县包联领导借助陪同省级包联组的机会，将街道的困难和建议反馈给省级和厅级领导，由他们发挥高位协调的优势对医院提出要求。省、厅(市)、区县、街道四级干部共同研判，形成了跨越组织层级的非对称性协商空间。省级和厅级领导凭借其身份性权威，权衡医院的专业要求和基层组织的实际困难。根据一位援疆干部的介绍，他所对接的省级包联组就明确要求，只要符合防疫规定，采样点位的部署以街道意见为准。为处理微观治理中的纠葛，包联制营造了话语权重虽不对等，却可有效传递信息的组织空间。

六、包联制的局限

按照民主集中制构建的党的组织系统和干部管理模式，具有结构上的开放性和权力上的延伸性。省、市、县各级领导集体成员融入下级组织或基层组织的治理环境，发挥其权威、经验、信息、政策方面的优势，帮助联系点位突破工作中的堵点，同时，依照公开的政策红线和领导的心理底线调控下级组织的行为。但是，包联制在运用时还是显现了某些不容忽视的局限。

首先，包联制的“理想类型”，即党员干部联系点制度奉行建设性的逻辑，希望上级领导能够帮助联系点位提升服务群众的能力，探索建立相关的制度。可现实中的包联制重在责任落实，缺乏相应的试错容错机制和奖励激励机制。上级领导参与微观治理，虽然提升了下级完成任务的效率，也压缩了身为“承包方”的下级干部索取剩余收益的空间。包联领导身上的连带责任使其更加警惕下级谋求剩余收益诱发问责的风险。

其次，包联存在边际效应，不能无限制地使用。一方面，基层治理任务庞杂，包联领导根本“包”不过来，只能关心少数重大任务；另一方面，包联领导在处理没有实权支撑的事项上，依托的是其“身份性权威”，而高频度地干预其分管领域之外的部门工作，其权威效应自然递减。于是可以理解，为何旨在领导承包治理空间的联系点制度，被大范围地用于承包各种单一化的任务。因为任务一旦结束，包联关系随之取消，就不会产生边际效应。

最后，包联意味着增加班子成员被问责的风险。尽管包联制具有联通上下级组织空间、充实下级和基层治理能力、密切党群关系等优势，但只能作为落实集体领导的一种手段，无法取代个人分工负责的功能。而且，就发生在包联点位的单一治理任务而言，分管领导和包联领导难以用通用的标准分配相关责任。笔者在挂职期间所包联街道出现了一起群体上访事件，区政法委书记和分管信访工作的副区长连夜安排处置。但是，笔者身为包联领导是否应该参与处置完全没有明确依据。

总之，包联制的人事安排、任务范围和组织运行遵循着民主集中制的逻辑，使各级党组织有能力介入治理的微观领域。领导对点联系下级或基层组织虽然仍有其局限性，却鲜活地表现了中国之治的独特性和生命力，呈现出国家治理在具体环节上的发展走势。

注释：

〔1〕《贵州省20名领导“挂帅出征”》，《中国组织人事报》2019年9月18日。

〔2〕张静：《行政包干的组织基础》，《社会》2014年第6期。

〔3〕周雪光：《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

〔4〕钟海：《超常轨化运行:驻村工作队的角色塑造与运作逻辑——基于陕南L村的田野调查》，《求实》2020年第3期。

〔5〕徐明强、许汉泽：《运动其外与常规其内：“指挥部”和基层政府的攻坚治理模式》，《公共管理学报》2019年第2期。

〔6〕邓燕华、王颖异、刘伟：《扶贫新机制：驻村帮扶工作队的组织、运作与功能》，《社会学研究》2020年第6期。

〔7〕杨华、袁松：《行政包干制：县域治理的逻辑与机制——基于华中某省D县的考察》，《开放时代》2017年第5期。

〔8〕吴新叶、赵挺：《建设性空间:党员干部联系点的运转及其不确定性的克服——以基层治理为视角》，《政治学研究》2018年第2期。

〔9〕张海清、廖幸谬：《领导挂点调研与政策扩散:中国改革过程的风险调控》，《中国行政管理》2020年第11期。

〔10〕《脱贫攻坚省级验收考核全面铺开》，《四川日报》2016年12月9日。

〔11〕《扶贫既不能降低标准 也不能吊高胃口》，中国经济网，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/02/t20180102_27522889.shtml。

〔12〕《24家机构参与检测工作，一位省级领导包联一家》，天山网，http://news.ts.cn/system/2020/07/23/036370265.shtml。