全过程民主视域下深化人民政协协商民主建设路径探析

蒯正明

(山东大学 马克思主义学院， 山东 济南 250100)

在现代民主政治实践中，不同国家基于不同的历史、现实条件和社会制度，其民主的价值导向、制度安排和实践机制等都有着巨大的差异。在西方资本主义国家，人民虽然表面上享有广泛的民主权利，但本质上是少数人的民主，尤其是其引以为豪的选举制受到资本的左右。“多党选举制是资产阶级将资本的经济权力转化为政治权力的最佳途径。”〔1〕“一旦选举结束，所谓‘民主’仪式也就随之结束。”〔2〕社会主义民主的优越性不仅体现为它坚持以人民为中心的价值导向，还在于它创建了全过程民主的实践形态，“打开了民主进入实践操作层次之后的新型发展空间”。〔3〕对此，习近平总书记明确指出：“人民民主是一种全过程的民主。”〔4〕人民政协协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要内容，发展人民政协协商民主是践行全过程民主的生动体现。当然，我们也应该看到，新时代人民政协协商民主在发展过程中还存在着诸多的问题和不足，需要我们以全过程民主的精神和要求思考深化人民政协协商民主建设的具体路径。

一、人民政协协商民主是践行全过程民主的生动实践

在我国，人民是国家的主人，人民民主的优越性不仅体现在它坚持以人民为中心的价值导向，还在于它创建了全过程民主的实践形态，将人民民主的价值追求与科学的制度安排和实践机制统一起来。“全过程民主”涵盖了“回应式民主、参与式民主、协商式民主与监督式民主”〔5〕四个方面的内容。

“全过程民主‘行得通’，关键在于真正认清‘协商民主’这一独特法宝。”〔6〕协商民主倡导各党派、各阶层广泛参与，主张以平等对话、协商交流的方式化解矛盾分歧、增进共识，将民主参与、理性协商与民主监督有机统一起来。“中国协商民主的内核是在国家与社会的持续互动中贯彻党和人民的意志，实现人民的利益。”〔7〕人民政协作为我国协商民主最早的制度化的组织形式和机制保障，是我国实行协商民主的重要舞台，发展人民政协协商民主就是践行全过程民主的生动实践，具体来说，主要表现在以下几个方面：

第一，人民政协协商民主的主体构成广泛。人民政协是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，是我国社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协委员是来自各个党派、团体、界别的优秀代表，整体素质普遍较高，具有联系面广、包容性大等显著优势。

第二，人民政协的组织和制度基础较为完备。自中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国以来，人民政协在长期的实践探索中已经建立了全国、省、市、县四级政协的完整组织体系，为发挥专门协商机构作用奠定了重要的组织基础。从政治地位的角度来看，人民政协是我国政治体制的重要组成部分，其基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。在法规制度建设上，目前人民政协已形成以宪法、中央有关文件、政协章程为主干，以及各项具体制度相配套的制度架构。

第三，人民政协的有效运行实现了利益表达、政治参与、政治协商、民主监督的有机统一。一是通过完善政协委员履职机制，尤其是通过完善政协委员调研、视察机制等，能够很好地将相关利益诉求引导到协商民主的进程中来。二是通过开展人民政协工作，尤其是完善协商活动互动机制，推动各种不同观点、看法、意见等交流交融交锋，可以实现政治参与、政治协商和民主监督的有机统一。三是通过完善政治协商成果跟踪督办机制，有利于进一步增强民主监督效应，提高民主运行质量。

总之，人民政协是党领导的专门协商机构，具有上达中央下通各界的有利条件，人民政协机构的有效运行，既有利于畅通人民的利益诉求渠道，也有利于保障党和政府决策的科学化、民主化。“伴随新兴社会阶层涌现与社会民意基础扩大，人民政协愈益成为凝结各方共识的组织平台与制度载体。”〔8〕人民政协协商民主的有效运作，是新时代发展全过程民主的生动实践。当然，我们也必须看到，全过程民主作为人民民主的运作形态，践行全过程民主反过来会对人民政协协商民主的发展提出更高的要求，具体来说，主要包括：一是提高协商主体的协商意识，增强政协委员履职能力，这是人民政协协商民主有效运行最基本的支撑要素，也是践行全过程民主的基础。二是从人民政协自身运行来看，要注重加强和改进人民政协工作，提高协商民主运行质量。三是从人民政协民主协商运行的外部保障环境和所要实现的成效来看，要注重推进人民政协协商与党委政府工作的有效衔接。四是从人民政协协商民主的使命和现实要求来看，要进一步推动人民政协协商嵌入基层社会治理，实现政协协商与基层协商的有效衔接。

二、提高协商主体的协商意识，增强政协委员履职能力

党的十八大以来，随着社会主义协商民主的提出和发展，人们对于协商民主的认识更加深刻，协商民主的社会氛围逐步形成，但总的来说，目前政协协商主体的协商意识和政协委员的协商能力与全过程民主的发展要求还不完全适应，主要表现为：一是就领导干部来说，当前部分党的领导干部对人民政协的性质、地位和作用仍然存在一些模糊认识甚至是错误的观点。有的领导干部对人民政协功能的认识仍停留在工具论上；有的领导干部认为政协协商是“鸡蛋里挑骨头”“不帮忙、反添乱”，对民主党派、政协委员提出的协商意见敷衍了事；有的领导干部将政协委员的不同意见、建议视为不讲政治；等等。二是就政协委员来说，有的政协委员认为政协履职是“副业”，本职工作才是“主业”，缺乏责任感和使命感。就履职能力来说，部分政协委员对于党的理论路线方针政策研究不透，对于纷繁复杂情况掌握不清，对于政协履职业务学习意愿不强。有的政协委员在本专业是专家能手，但参政议政能力和建言献策水平有待提高。三是就社会公众来说，目前很多地方召开政协常委会都会邀请群众参会，但真正热心报名参与会议协商的群众不多。一些单位和群众，不愿配合政协委员履行职能，影响政协委员履职的积极性。

新时代深化人民政协协商民主建设，践行全过程民主，首先需要强化协商主体的协商意识，增强政协委员履职能力，具体来说，需要做到：

第一，强化各级领导干部的协商意识。党政干部作为协商民主贯彻落实的执行者和有力推动者，肩负着中国特色社会主义协商民主事业发展的艰巨任务。新时代党政领导干部需要自觉增强民主素养，尤其要从推动全过程民主的高度深化对人民政协性质、地位、作用的认识。各级党委在推动党内思想教育过程中要注重将社会主义协商民主内容和要求等列入党委(党组)理论学习中心组和党员日常教育之中。在加强协商民主教育的同时，还可以考虑将领导干部支持协商民主情况纳入党政干部考核的重要指标。通过思想建设和制度规范，有意识培育领导干部的民主意识、协商意识和自觉接受监督意识，注重培养领导干部的民主作风，促使他们支持人民政协的各项工作，为政协委员履职创造条件。

第二，提升政协委员担当意识和履职能力。如上所述，当前部分政协委员的责任意识和履职能力还不能适应新时代人民政协协商民主发展的要求。其原因与当前政协委员的遴选和管理机制不完善有着很大的关系。就政协委员的条件来说，《中国人民政治协商会议章程》规定政协委员必须具备六个条件，包括：热爱祖国，拥护中国共产党领导和社会主义事业，维护民族团结和国家统一，遵守国家的宪法和法律，在本界别中有代表性、有社会影响和有参政议政能力。但总的来说，这些条件还较为笼统和宽泛，不易把握，有些地方把政协委员名额作为一种“待遇”来分配，侧重于领导干部和社会各界名流，对政协委员履职能力考查不深。在遴选程序方面，政协委员主要由组织部、统战部与政协党组协商议定，组织遴选的公开性和透明度不够。就政协委员管理考核来说，目前一些政协机关对政协委员的考核要求也较为笼统，比如对政协委员届内是否提交提案或对提案质量不作刚性考量，致使一些政协委员的履职主动性不强，甘当挂名委员、“哑巴”委员。新时代提升政协委员担当意识和履职能力尤其需要做到：一是完善政协委员的推荐机制。在政协委员的遴选方面，要在现有规定六个条件的基础上，进一步制定政协委员遴选标准及实施细则，把政协委员的遴选工作纳入程序化、可操作化的轨道。在政协委员遴选过程中，要完善提名考察和公示机制，增强政协委员推选的民主性和透明度。二是加强对政协委员的业务培训，包括制定学习培训计划，明确培训内容、学习要求，落实责任，通过学习培训，增强政协委员的政治意识、责任感、事业心，提高政协委员分析问题和解决问题的能力，增强业务素质，使他们更好地把握政协工作规律，掌握政协工作方法，努力成为政协工作的行家里手。三是加强政协委员管理。在政协委员的日常管理中，不仅要建立政协委员履职档案，作为对政协委员考核的依据，同时还需要明确规定政协委员辞职、免职和被撤销委员资格的情形，解决“哑巴委员”“荣誉委员”“人情委员”等问题。

第三，加强人民政协宣传工作，提高人民群众参与政协协商的积极性。一是政协委员自身要注重通过电视、网站、公众号等途径加强对人民政协工作的宣传，也可以在政协门户网站上设置“网络问政”“网上建言”等栏目，组织政协委员与群众进行交流，让群众了解“政协是什么、政协干什么、能帮助群众什么”。二是注重引导政协委员运用微博、博客、微信平台等新媒体解答群众问题，倾听群众呼声，反映群众利益诉求。三是注重引导群众有序参与政治协商，在人民参与政协活动的实践中增进人民群众对政协工作的了解和认同，增强协商意识，营造良好的协商民主社会氛围。

三、加强和改进人民政协工作，提高协商民主运行质量

党的十八大以来，人民政协工作制度化建设进一步推进。不过总的来说，新时代人民政协工作制度依然存在不少需要完善的地方，主要包括：一是政协委员联系群众制度不完善。民意表达是民主政治运行的起点，也是践行全过程民主的基本要求，政协委员联系群众是人民政协工作高质量运行的基本要求。虽然目前全国和地方政协都对政协联系群众进行了规定，但总的来说，现有的制度还比较笼统，对政协委员联系群众缺乏考核标准和奖惩措施，尤其是人民政协界别制度还存在诸多问题，如在界别设置方面，目前一些在经济社会发展中起重要作用的新社会阶层，如中介机构的从业人员、金融界人士、IT等新兴产业人士在界别构成中没有能够得到有效体现，影响了政协界别的广泛性和代表性。再比如一些政协委员的议政活动虽以“界别”冠名，但实际上，以个别委员代替界别的现象较为普遍。二是政治协商程序存在薄弱环节。完整的政治协商应包括议题设置、协商发起、对话展开、共识达成、进入决策等环节。但就目前来说，有的环节还较为薄弱。如在协商议题环节，目前一些议题往往单方面由政协方的专门委员会或委员提出，政协主席会议审定后执行，而协商的另一方(或多方)在议题设定时参与度不够等等。三是在政治协商方式上，一些地方政协习惯于通过开会推动工作，不愿或不积极主动地开展活动，工作被动等待，缺乏创新意识等等。基于上述问题，新时代推动人民政协协商民主高质量运行需要做到：

第一，完善政协委员联系群众制度。新时代完善政协委员联系群众制度尤其要将之与完善界别制度结合起来。一是完善界别设置。2015年中共中央发布的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》就提到:“在条件成熟时对政协界别适当进行调整”。完善界别设置有助于进一步增强政协委员的代表性、有利于界别和委员个人作用的发挥。新时代完善界别设置需要坚持政治性与时代性相统一的原则，根据经济社会的发展变化和社会各界的动态变化，适时调整委员结构，把新的社会阶层和各个方面的代表人士吸纳到政协组织中来。二是建立分工联系制度，通过定期组织带有界别特色的调研考察活动，引导政协委员深入了解本界别群众的呼声。三是建立委员联系群众激励考核机制。包括建立政协委员联系界别群众汇报制度、激励制度，尤其鼓励政协委员自主进行调研活动，根据调研成果的质量予以资助和奖励。四是突出界别在政协全会、例会以及民主协商中的声音。如全委会期间要按界别划分讨论小组，使委员们能够就本界别共同关注的问题深入探讨。同时要定期组织界别专题听证会、议政会及政情交流会等，推动界别工作有效运行。

第二，进一步规范政治协商各环节，推动政治协商有效运行。一是完善协商议题形成机制。对于政治协商议题关键是解决好协商议题“谁来提出”“谁来确定”“怎样确定”等一系列问题。笔者认为，新时代完善协商议题形成机制需要注重区别情况，区别对待。对于国家大政方针和地方的重要举措，要积极围绕党委政府的中心工作，通过制定年度协商计划的方式，将协商议题纳入统一计划。而对于一些较为经常性的政协协商形式，比如专题协商会、双周协商座谈会、对口协商等，其协商议题的提出就应该采取较为灵活的方式，可以由政协委员联名提出，也可以由政协专门委员会选取近期的若干热点问题，提交给政协委员和相关协商主体讨论决定。二是完善协商活动互动机制。协商的本质就是商量，是真正的思想对话、情感沟通和利益协调，是各种不同的认识、观点、看法、意见的交流交融交锋。因此，有效的互动、充分的商量是民主协商的重要标志。完善人民政协协商活动互动机制尤其要注重增加“问、答、辩”等互动环节的比重，让各种意见得以有条不紊地表达，努力使协商氛围既畅所欲言、各抒己见，又理性有度，合法依章，从而使协商真正成为集思广益、凝聚共识的过程，也有利于营造民主监督的环境。三是完善成果整理报送和督办机制。为了促进协商成果贯彻落实，政协部门应成立专门的成果报送、督办机构，将协商成果及时转化为建议案、提案，转化为社情民意，根据不同协商的层次、类型，选择相应的途径将协商成果及时报送给相关领导或部门。

第三，丰富协商形式。为了进一步增强协商成效，需要我们在开展好现有会议协商、界别协商等协商形式的基础上，结合现代科学信息技术，探索建立常态化“网上议事厅”、网络议政等民主协商新形式，建立委员移动履职平台、微信公众号等，打破协商时间、空间的限制，不拘泥于固定的形式、场所，推动协商进社区、进企业等，推动人民政协协商与基层协商相衔接。

四、推进人民政协协商与党委政府工作的有效衔接，完善政协协商保障体系

推进政协协商与党委政府工作的有效衔接是人民政协协商民主发展的根本保障。对此，2015年6月，中共中央印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》就明确要求“加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接”。〔9〕从实践中来看，目前政协协商与党委、政府工作的有效衔接工作还存在诸多不足，主要表现为：一是就政协协商内容来看，《意见》规定协商的内容是“国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题”等。那么，什么才是“重要问题”？不同地方领导有不同的理解，必然会出现不同的实践，导致该协商不协商等问题的产生。二是政协协商对接机制不完善。如民主党派参政议政信息渠道不通畅，政协委员知情明政缺乏保障；对违反政协协商规定、不履行协商程序的决策造成重大损失的，还缺乏相应的责任追究制度等等。新时代推进政协协商与党委政府工作的有效衔接需要各级党委把人民政协工作纳入重要议事日程，着力构建人民政协工作有效运行的制度和机制。为推进人民政协协商民主建设创造良好条件，具体来说主要做到：

第一，完善政治协商制度，促进制度之间的有效对接。一是推动政治协商制度具体化。各地区在政治协商制度建设中要注重对现有制度进行细化，明确界定重大问题政治协商的范围，明晰“哪些必须协商”“什么应当协商”等关键性问题。二是拓展政治协商范围，如将党委重要人事任免、人民群众普遍关心的教育、卫生、就业、社会保障等问题，以及社会治理中的焦点问题等纳入政治协商范围之内。三是注重实现政协内部制度与政协外部(如党委、人大、政府及其相关部门)制度间的配套与衔接。如在各级党委(党组)出台的议事规则和决策制度中，明确将政治协商纳入决策程序之中，党委(党组)研究决策的重大事项，如果属于应该提请政协协商而未通过协商的，原则上不予研究。同时要探索建立相应的问责制度，即对重要问题应协商不协商，没有协商而造成决策失误的，应按照“谁办理、谁负责”的原则，明确责任人，加大追究力度。

第二，完善知情明政机制。新时代完善知情明政机制尤其需要做到：一是建立相关部门定期通报情况制度。党委政府相关部门要进一步完善对口支持民主党派获取信息制度，根据各民主党派成员构成和履职特点，分别确定相应的政府部门与其对口联系，定期通报党和政府相关情况，为政协委员履职提供便利、创造条件。二是建立政协委员知情机制。包括建立政协委员旁听党的代表会议、人大会议、政府常务会议制度等。三是通过举行各类民主恳谈会、民主评议会，设立领导接访日等方式，使委员们知民情。在信息化时代，可以考虑建设专门的“政协信息库”，推动政协信息平台与党政信息管理平台的对接，进一步保证政协委员能够及时了解党政工作动态。

第三，完善协商成果落实和反馈机制。协商成果能否有效转化，是政协制度效能的直接体现，也是专门协商机构永葆生机活力的关键。新时代完善协商成果落实和反馈机制需要做到：一是细化协商成果落实程序，包括明确规定政协成果报送、受理、交办、办理、落实各环节的时限和具体的答复反馈办法。二是优化政治协商成果网络办理系统，除涉及保密及社会稳定敏感事项之外，协商成果均应网上公开，既便于接受社会监督，也便于政协实时跟踪协商成果办理进程。此外，网上办理系统还应设立协商成果办理评价和意见反馈窗口，方便政协委员、群众通过网络系统表达对办理工作和办理结果的意见，及时改进协商工作，弥补不足。

五、推动人民政协协商嵌入基层社会治理，实现政协协商与基层协商的有效衔接

我们必须看到，在当前全面建设社会主义现代化新征程中，人民的利益诉求更加多样，社会矛盾比较突出，推动人民政协协商与基层协商相衔接，不仅是践行全过程民主的内在要求，也是推进基层社会治理的现实要求。就人民政协协商与基层协商的关系来看，两者都是社会主义协商民主的重要组成部分，两者都致力于推动群众的政治参与，反映群众的利益诉求。但我们也要看到，当前基层协商民主在发展过程中还存在力量薄弱、协商形式不规范等问题。相比较而言，人民政协有着丰富的协商经验和人才优势，且协商地位相对超脱，在协商过程中可以不受地区或部门利益的局限，能够站在客观公正的立场上观察、分析、反映各种情况和问题，妥善处理各种社会关系。

应该看到，目前政协协商向基层延伸，还属于一项新生事物。各地区围绕如何推动政协协商与基层协商相衔接进行了多方面的探索。在组织机构建设上，针对目前人民政协在乡镇一级没有自己的组织和工作机构的现实情况，很多地区都成立了政协委员会客厅、政协委员之家、基层政协委员联络站、政协委员工作室等。温州鹿城区专门发布了《关于加强政协委员工作室建设的实施意见》。《意见》明确要求推动政协委员工作室基础建设的标准化。江苏南通将“有事好商量”协商议事室建设纳入对县(市、区)的党建考核之中。在政治协商模式方面，各地也进行了一系列创新性探索。如浙江台州等地积极推动“请你来协商”平台向基层延伸。湖北搭建起乡村民意恳谈会、社区民意恳谈会、线上民意恳谈会、流动民意恳谈会四大平台等。

当然，目前人民政协协商在向基层延伸，与基层协商民主对接的探索中还面临不少需要深入思考和解决的问题，主要表现为：一是实践探索的不平衡性。目前各地政协在推进这一工作时，大都依据自身实际进行探索，在机构设置、名称等方面都有着很大的差别，且由于各地党委、政协等部门重视程度、实践举措等方面的差异，各地的推进水平呈现不平衡的特征。二是不少地区虽然设立了组织机构，但没有实现有效运行，不少政协委员缺乏下沉基层协商的动力，不能定期开展履职活动。三是成本与回报问题。在乡镇一级设立人民政协基层组织机构必然涉及到增加成本的问题，包括设立组织机构及其运行等方面的成本，如果组织机构运行效率低下，甚至使机构成为摆设，必然会导致成本与回报的冲突，也会导致人民群众的不满。四是人民政协协商与基层协商的衔接还面临不少问题。当前人民政协协商与基层协商相衔接的过程中，在议题选择、主体选择、协商效果等方面都还存在一定的问题，如协商选题“空而泛”，脱离群众，或者与群众关联度小；参与对象太多，重排场、轻效果；协商结果落实不理想等等。为此要做到：

第一，强化顶层设计，推动顶层设计与鼓励基层创新的有机统一。为了从整体上推动人民政协协商向基层延伸，可以考虑由全国政协或省一级政协出台相关规范性的指导意见，对人民政协基层组织机构创建的基本条件、基本的工作职责、工作内容，人民政协协商与基层协商相衔接的基本举措等进行规定，为人民政协嵌入基层社会治理，推进人民政协协商与基层协商相衔接等提供基本制度保障。当然，我们也必须明白，任何制度建设都有一个逐步完善的过程，当前各地区实践程度有很大的差别，因此，全国或省一级的制度主要作原则性的规定，既注重提供基本的制度规范，也给各地区的探索留下创新的空间，实现顶层设计与鼓励基层创新的有机统一。

第二，建立健全考核机制。针对当前一些地方人民政协组织机构运行效率低下的问题，需要建立健全基层组织机构(如政协委员工作室等)考核机制。政协机关需要制定专门的基层政协机构考核办法，定期对基层协商机构运行情况进行评估，对运行效果好的组织机构和作用发挥好的政协委员要予以奖励，及时挖掘典型事例和成功经验，对于长期闲置的组织机构则予以清退。

第三，注重整合资源，优化配置。当前有的地区，如温州已经对政协委员工作室基础标准作出规定。但出于成本的考虑，也因为各地经济社会发展的差距，目前全国范围还不适宜作出统一的要求。并且，我们还必须明白，人民政协协商嵌入基层社会治理更多是一种工作延伸和职能延伸，而不仅仅是机构延伸，建立组织机构是为了政协在基层更好开展工作，但不能将之看作是唯一目标。尤其是对于经济条件较为薄弱的地区，可以考虑借助现有通道(如党群服务中心、党员活动中心、人大代表工作站等)开展活动，这既符合机构精简的原则，也保证了人民政协开展基层协商所需要的基本条件。

第四，提升人民政协协商与基层协商衔接成效。一是强化议题衔接。基层协商涉及事务较为繁杂，但基层协商不是一个筐，什么都可以往里装。只有那些关乎公共利益的问题才能作为基层协商的议题，并且政协并不是基层协商的唯一主导者，在协商过程中，并不是对所有基层公共事务都组织协商，而应从自身职能定位出发，选择那些群众反映强烈，且单纯靠基层群众自治组织难以解决的问题开展协商。二是要科学选择协商主体。按照“利益涉及到谁，就和谁商量”的原则，在遴选好群众代表，引导人民群众积极参与政治协商的同时，注重邀请与议题相关的行政管理部门负责人，为推动协商成果转化奠定基础。三是完善衔接机制。除了在协商过程中营造平等交流、充分交流意见的氛围，还要尤其注重发挥人民政协的组织和人才优势，形成《民主协商建议书》报送基层党委政府部门，同时要密切跟踪协商成果的办理情况，并及时将协商成果落实情况反馈给参与群众，让群众“不白来”“没白说”。

注释：

〔1〕〔2〕鲁品越：《全过程民主：人类民主政治的新形态》，《马克思主义研究》2021年第1期。

〔3〕〔5〕唐亚林：《“全过程民主”：运作形态与实现机制》，《江淮论坛》2021年第1期。

〔4〕习近平：《中国的民主是一种全过程的民主》，新华网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1649154966826521697&wfr=spider&for=pc。

〔6〕亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》2021年第2期。

〔7〕王涛：《政治过程视域的中国协商民主类型研究》，《探索》2020年第2期。

〔8〕马雪松：《人民政协专门协商机构制度建设的国家治理逻辑》，《理论探讨》2020年第2期。

〔9〕《中办印发〈关于加强人民政协协商民主建设的实施意见〉》，《人民日报》2015年6月26日。