新冠肺炎疫情下的应急行政征用补偿制度完善研究

李会勋，李兆玉

（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590）

2020年初，新冠肺炎疫情在全国范围内迅速蔓延。由于新冠病毒可通过空气传播，口罩、防护服等医疗物资变得弥足珍贵。面对突如其来的疫情，政府来不及以正常市场交易的方式采购到足够物资，便采取较为便捷的办法，即行使行政征用权力，从全国范围内征用各项防疫物资支援疫区。新冠肺炎疫情考验了行政机关高效的决策能力与执行能力，同时也暴露出我国应急行政征用制度现存的法律问题，如大理征用口罩事件①2020年2月1日，云南省大理市卫健局向云南顺丰速运有限公司发出《暂扣通知书》，通知书载明“拟对你单位承运的598箱无中文标识口罩实施紧急征用”。2月2日，大理市卫健局再次发出《应急处置征用通知书》，载明“从云南省瑞丽市发往重庆市的9件口罩被依法实施紧急征用”。2月6日下午，云南省应对疫情工作领导小组指挥部对大理市“紧急征用口罩”一事予以通报批评，随后，相关人员受到问责。。多数学者表示该事件反映出我国应急行政征用制度存在着主体不清等问题，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）以及《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）急需修改②参见刘连泰：《疫情防治中的征用问题》，载《中国社会科学报》2020年2月19日，第3版；沈岿：《防范“大理截胡”行为需要三项修法》，载《经济参考报》2020年2月25日，第8版。。相较于普通情况下的征用行为，应急行政征用具有紧迫性、强制性特征，会限制甚至剥夺公民私有财产。因此，实施应急行政征用最重要的环节便是给予被征用人补偿。行政相对人的应急行政征用补偿无法得到保障，无疑会降低对行政机关的信赖，阻碍行政征用程序进行，最终拖延疫情防控进度，危及公共利益。然而，我国现行突发事件应对法律规范并未给予其应有重视。鉴于此，有必要从理论与实践层面检视我国突发事件应对中行政征用补偿制度存在的问题，有的放矢地对其完善，以健全我国突发事件应对法律体系，满足疫情防控以及正常社会秩序恢复的需要。

一、应急行政征用补偿制度的概念辨析

一般认为，行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性地取得行政相对人财产使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为［1］124-130。在应急行政征用过程中，对行政相对人的补偿不能因征用的紧急性而打折扣。梳理应急行政征用补偿制度的前提是对“突发事件”“征用”及“补偿”有正确认识，《突发事件应对法》第三条第一款对突发事件的定义相对明确③《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”，“征用”和“补偿”与其相似概念不易区分，需进一步辨析。

（一）调用、征收与征用的辨析

调用与征收、征用二者不同。在客体上，征收与征用面对的是私人财产，而调用针对的是国家财产。例如，在疫情防控中，由于乙县防疫物资充裕，甲市政府在其职权范围内命令其下属机关乙县政府将部分防疫物资用于甲市防疫工作。该部分防疫物资的所有权人是乙县政府，而乙县政府又归于甲市政府领导，这是甲市政府对乙县防疫物资的调用。若将该例中的乙县更换为丙私人防疫物资生产工厂（以下简称丙厂），则为征用。因此，《突发事件应对法》第十二条④《中华人民共和国突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”规定征用的客体是“单位、个人”的财产，其中“单位”不包括公权力机关。在程序上，调用通常是以直接命令指挥的方式，不需要对被调用单位作出行政补偿，因而其效率也更高。而征收与征用则要遵守《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十三条第三款的规定⑤《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”，给予相对人补偿。

征收与征用较难区分，因为二者一般并列出现在我国立法文本中，如《宪法》第十条第三款。二者的实施主体和实施客体甚至实施程序都相同，也都包含行政补偿制度。但是，立法者将二者并用，说明即便有较多相同之处，但立法者仍认为二者是相互独立的概念。学界主流观点也认为征收与征用不同。其中，征收涉及财产的所有权，征用针对财产的使用权①参见刘子芳：《怎样认识最高法〈通知〉中的行政行为——与刘东斌先生商榷》，载《档案管理》，2016年第5期，第21页；党雷：《突发事件应对中的行政征用补偿制度研究》，载《法治研究》2010年第2期，第66页。。但是，《突发事件应对法》以及《传染病防治法》都只规定了征用，依据体系解释与学理解释，在突发事件应对中，行政机关只能限制公民私有财产的使用权，不能剥夺所有权。此次疫情防控最为紧缺的物资当属口罩［2］。相较于一般物资来说，口罩属于易消耗品，行政机关征用丙厂口罩至甲市的行为实际上剥夺了丙厂对口罩的所有权，因为已经使用过的口罩无法再为丙厂提供财产价值，丙厂因甲市政府的征用行为丧失了口罩的所有权，该征用行为并不符合立法者和学者所界定的“征用”的概念，相反，它与“征收”的定义契合。此外，为及时应对疫情，行政机关还征用了医疗服务、组织大量人力参与防控工作等。然而，我国立法尚未将劳务列入征用客体范围，也没有纳入知识产权、专利权等财产性权利。

面对立法与实践的出入，学者们分别提出不同的解决方法，以是否支持征收与征用相区分为标准可以将学界观点分为两类。大部分观点支持征收与征用相区分。例如，刘连泰教授认为如果被征用的财产具有一次性，使用后无法返还或者返还根本没有意义，如疫情防控中的口罩，可以将其理解为由征用转化来的征收［3］。沈岿教授认为口罩、药剂等易消耗品实质上应适用征收，并建议修改突发事件应对法律规范时加入征收［4］。第二类观点一致认为征收与征用二分的做法应当调整。采取两个征收与征用会产生概念混淆与概括不能的矛盾，可以取消征用，统一采用征收，同时将征收分为全部征收和部分征收，前者表示剥夺所有权，后者表示所有权的部分克减［5］。也有学者认为征收与征用本质上都是政府对私有财产的侵犯，人为区分二者并无太大意义，可以结合美国行政法上的“taking”概念，现阶段对两者采取形式上形式区分，但实质上同等对待的做法［6］35-42。

（二）补偿与赔偿的辨析

传统意义上，行政补偿是指公权力的合法行使侵害私权主体权益，国家对此承担的责任［7］526。行政赔偿是指公权力的违法行使侵害私权主体权益，国家对此承担的责任［7］524。二者都是国家对私人承担的责任，主要存在以下区别：首先，行政补偿针对合法行为所造成的损害，行政赔偿针对违法行为所造成的损害，如魏淑英、齐帅与辽宁省新民市人民政府强制清除纠纷案（以下简称新民市政府强制清除案）中②《最高人民法院公报》2019年第6期第35-39页，（2015）行监字第1921号。，新民市政府没有取得征地批复也没有发布征地公告，直接认定魏淑英、齐帅栽种的紫叶稠李苗木属于抢栽抢种的树木，据此实施的强制清除行为属于违法行政行为，应承担行政赔偿责任。而在居李与福州市鼓楼区人民政府行政补偿纠纷案（以下简称鼓楼区政府行政补偿案）中③最高人民法院（2018）最高法行再202号。，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，鼓楼区政府实施有权实施该区内房屋征收与补偿工作，故鼓楼区政府对居李等人做出的《补偿决定》是针对其合法行使征收权的行为。其次，行政赔偿的标准和计算方式有《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）的统一规定，而行政补偿在法律层面并没有统一的立法，其方式和标准多见于行政规范。如上述新民市政府强制清除案中，最高人民法院认为新民市政府强制拆除魏淑英、齐帅苗木的赔偿标准应首先遵循《国家赔偿法》的规定，按照紫叶稠李的市场评估价格予以赔偿。在紫叶稠李已经被强制清除，无法根据现状进行评估的情况下，可以参照新民市政府征收补偿方案规定的每株50元的标准予以赔偿。最后，行政赔偿一般发生在损害发生之后，而行政补偿还包括事先确定的方式，法国行政征用即采取事先补偿原则［8］。

依据《宪法》第十条第三款的规定，行政机关在征用、征收中承担行政补偿责任，但是针对特殊情况下的征用、征收行为，补偿责任有可能转化为赔偿责任。例如，2008年南方雪灾期间，电网企业在没有授权的情况下因抢修电力设施破坏了部分耕地和农作物，导致其灾后承担了巨额赔偿责任［9］。再如，沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除一案中①《最高人民法院公报》2018年第6期（总第260期）第30-38页，（2017）最高法行再101号。，花山区政府在强制拆除涉案房屋之前，没有作出征收决定与补偿决定，也没有取得相对人同意，更没有给予相对人任何形式的补偿，最高人民法院认为花山区政府的强制拆除行为重大且明显违法，应当承担赔偿责任。

2020年我国出台的《民法典》第一百一十七条仍然坚持征收与征用并列规定的办法，表明立法者态度与学界主流观点一致，支持征收与征用相区分。判断征收与征用并非依据其所针对的客体是不动产还是动产、所适用的情境是一般情况还是紧急状态，应以二者对财产的限制程度为标准，“收”强调取回，对应财产权的剥夺，“用”强调使用，对应财产权的限制。征收的客体一般是房屋、土地等不动产，但此次疫情防控中将宾馆、宿舍等作为强制隔离场所限制的是场所使用权，符合征用的概念。对于口罩、防护服等易消耗品来说，征用行为实质上剥夺了权利人的所有权。因此，口罩、防护服等易消耗品应适用征收，现行突发事件应对法律规范在修改时应补充应急行政征收权力。此外，征收与征用的对象不应局限于有形财产，可以参照《中华人民共和国合伙企业法》第十六条第一款②《中华人民共和国合伙企业法》第十六条第一款规定：“合伙人可以用货币、实物、知识产权、土地使用权或者其他财产权利出资，也可以用劳务出资。”及德国对行政征收客体范围的通常理解，对“财产”的涵盖范围做适当扩大解释，包括知识产权、社会权利、债权等具有财产价值的权利，也包括物流、运输等劳务和服务［10］680。同时，由于行政机关利用的是劳务与服务的价值，并且劳动能力不会因征收或征用行为灭失，因此，劳务与服务适用征用较为合适。

综上，在突发事件应对过程中，行政机关既有应急行政征用权，也应有应急行政征收权。基于对现行法律规范的尊重，文章仍采用“征用”的概念。但是，该征用包括剥夺权利人财产所有权的情形，如口罩、防护服等一次性医疗物资，其客体也不仅局限于有形财产，包括医疗服务、劳务等行为。

二、应急行政征用补偿制度的多维考察

当现有资源不足以应对突发事件，行使行政征用权是及时高效的解决措施，其必要性毋庸置疑。作为应急行政征用的前提条件之一，对被征用人的补偿同样必不可少。我国《宪法》 《突发事件应对法》等法律规范都规定了应急行政征用补偿制度。如果对应急行政征用的补偿标准、方式等有异议，被征用人还可以提起行政诉讼，这丰富了应急行政征用补偿制度的实践素材。

（一）应急行政征用补偿的法律文本考察

目前，我国应急行政征用法律规范体系以《宪法》《突发事件应对法》《传染病防治法》为主，辅之以各地方法规。《宪法》第十三条第三款以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八条③《中华人民共和国立法法》第八条第七项规定，对非国有财产的征收、征用只能制定法律，即仅有全国人民代表大会及其常务委员会有权对行政征用的主体以及何种情况下可以行使行政征用权等事项作出规定。对行政征用补偿制度作出统筹规定。根据《立法法》的授权，《突发事件应对法》第十二条及《传染病防治法》第四十五条第二款对应急行政征用补偿问题作出规定。此外，为保障行政相对人合法权益，《中华人民共和国民法典》第一百一十七条④《中华人民共和国民法典》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”也规定了应急行政征用补偿制度。然而，上述立法仅概括规定行使应急行政征用权应给予补偿，若要深入探析应急行政征用补偿制度，应将焦点集中在地方法规上。

由于我国省市较多，且垂直领导，文章以我国27个省份（包括23个省与4个直辖市）有关应急行政征用补偿的地方法规为分析样本。各省份突发事件应急预案和应对办法都规定了应急行政征用中行政机关的补偿义务。其中，上海、云南、安徽、广东四地出台了专门的应急行政征用补偿办法。从时间上看，最早作出规定的是《辽宁省突发公共卫生事件应急规定》。但该规定仅笼统要求应急行政征用补偿，未对补偿具体要素展开分析，不具有代表性。专门规定应急行政征用补偿制度最早的是《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》。该补偿办法规定了谁来补偿、怎么补偿、按什么标准和方式补偿，文章以此为基础将应急行政征用补偿制度划分为主体、程序、标准、方式四个要素展开分析。首先，在补偿主体方面各省份规定混乱。27个省份中，15个省份规定了应急行政征用的补偿主体。其中，11个省份规定应急行政征用补偿主体为人民政府，2个省份规定为人民政府及相关部门，1个省份规定为国家，另有一个规定为有关部门。其次，缺少应急行政征用的补偿程序的规定，除了4个出台应急行政征用补偿办法的省份，其余23个省份都没有规定。再次，补偿标准规定不一。在27个省份中有16个省份没有规定应急行政征用的补偿标准，在其余11个省份中，有的规定了多个补偿标准，有的规定了单个。其中，7个省份规定了实际补偿标准，4个省份规定了合理补偿标准，2个省份规定了直接补偿标准。最后，各省份缺少关于应急行政征用的补偿方式的规定。4个出台应急行政征用补偿办法的省份规定了资金补偿等方式，其余23个省份没有规定。

上述法律文本反映出我国应急行政征用补偿法律体系的四个特点：第一，无补偿则无征用。对于应急行政征用行为的补偿，上述法律规范均使用“应当”二字，该表述说明行政机关行使征用权必须要给予相对人补偿，即无补偿则无征用。第二，鉴于应急行政征用权会影响公民财产权益，对应急行政征用的法律依据层级要求较高，只能是法律。然而，在这些应急行政征用法律中，有关补偿问题的规定所占比例较低，一部法律中仅有一两个条文。第三，除出台应急行政征用补偿办法的4个省份之外，其余省级地方法规并没有对应急行政征用补偿制度作细化规定，有关应急行政征用的程序、标准等问题在省一级仍不明确。第四，多处法律规范存在雷同现象，如山西省、江西省、黑龙江省突发公共事件总体应急预案都规定“征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿”。这些法律规范不仅在地域上横向雷同，纵向上也存在复述上位法的现象，如江西、河北、天津三地的突发事件应对法都直接复述了《突发事件应对法》第十二条的规定。

综上，我国应急行政征用补偿的法律体系虽健全，但分析发现多数法律规范内容空洞，仅仅与应急行政征用补偿制度擦边，并未触及核心要素，导致法律规范形同虚设，甚至各地标准不一，适得其反。

（二）应急行政征用补偿的实证考察

以“突发事件应对法”“征用”“补偿”为限定条件在中国裁判文书网检索，截至2021年9月6日共得到判决书142份。其中，28份判决书内容重复或与应急行政征用补偿无实质关联，14份判决书中行政机关的应急行政征用行为合法，42份判决书中相对人对应急行政征用补偿标准有异议，58份判决书中行政机关以突发事件为理由违法行使应急行政征用权。

由于《突发事件应对法》没有规定统一的补偿标准，行政机关有可能滥用裁量权，例如在李志明、章爱妹等与龙游县人民政府行政征用补偿纠纷案中①浙江省衢州市中级人民法院，（2018）浙08行初97号。，原告房屋因应急处置予以征用造成毁损后，龙游县政府参照征收补偿标准以产权换置的方式补偿。在补偿过程中，存在着被征用房屋评估价格故意压低，将安置房屋价格故意抬高的现象，以及有线电视线、监控、水电表部分装饰装修存在漏项未补偿的问题，导致补偿决定认定事实不清。针对补偿争议，由于法律没有规定具体标准，法官也充分发挥自由裁量权，力求补偿结果公平合理。例如，在段桂云与富民县人民政府强制清除纠纷案中②昆明铁路运输中级法院，（2019）云71行初1号。，富民县政府在紧急防汛期间因采取应急措施毁损了段桂云的苗圃，由于苗圃已经灭失，无法确定财产价值，一审法院以有利于行政相对人的原则，参照当地征地补偿标准，酌定富民县政府的补偿金额，二审法院认为该做法符合法理与情理。但实践中也有法院持保守态度，认为“补多补少是行政机关根据自己行政区域内的具体情况作出的行政权力”①四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院，（2015）阿行初字第17号。，即补偿标准属于行政机关自由裁量范围。

较高比例的案例中，行政机关以应急征用之名行违法强拆之实。例如，王振奎、高秀清等与沈阳市皇姑区人民政府房屋拆迁纠纷一案②辽宁省沈阳市中级人民法院，（2020）辽01行初172号。，皇姑区政府以王振奎、高秀清的房屋属于危险房屋为由实施强制拆除。然而，据法院调查，案涉房屋2011年列入征收范围，2013年才实施征收，且皇姑区政府对王振奎、高秀清的补偿未到位，明显属于滥用突发事件事由。与之相似的还有李海法与漯河市郾城区城乡建设局房屋拆迁纠纷案③河南省临颍县人民法院，（2018）豫1122行初36号。、龙文全与松桃苗族自治县人民政府房屋拆迁纠纷案等等④贵州省铜仁市中级人民法院，（2018）黔06行初93号。，行政机关多以违法鉴定的方式认定相对人房屋属于危房，再以突发事件的名义将其强制拆除，也有行政机关将强制拆除行为本身认定为突发事件⑤广东省东莞市中级人民法院，（2016）粤19行终49号。，明显是滥用应急行政征用权。

征用和补偿作为“唇齿条款”，二者不可分离。有的行政机关在政府信息公开网站上公开的征收补偿决定书中未提供任何具体的置换意见。例如，桥东区政府作出的66号征补决定⑥东征补决字（2017）66号。，该决定未明确用于产权调换的房屋，也未明确计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，仅表述“选择产权调换的，按照征收补偿方案进行转换”，该决定明显有违公平原则。在荣成市政府信息公开网站上之前公布的《关于畜禽禁养区养殖场（户）禁养补助决定书》中，针对因划定禁止养殖区域而被关闭的畜禽养殖场所，政府应当依法给予补偿，但该补助决定书中相关评估报告程序的缺失，致使行政机关所要支付的补偿款数额依据不明确，最终被撤销。

综上，表面上看我国应急行政征用补偿的法律规范较为完备，有《宪法》《突发事件应对法》等法律及各省级地方法规。然而，这些法律规范不仅内部之间存在着矛盾，而且在实践中发挥的实际作用较小。因此，有必要研讨和检视现行制度框架下我国应急行政征用补偿制度存在的问题，从而对其完善。

三、应急行政征用补偿制度的现存问题

现行制度框架下我国应急行政征用补偿制度缺乏较高层级的立法统一规范，存在立法空白。同时，各地方法规在补偿主体、程序、标准等方面差异较大，容易导致“同案不同判”，难以维护公平正义。

（一）补偿责任主体不明

在法律层面上，《突发事件应对法》第十二条规定有关人民政府及其部门可以行使应急征用权，应急处置结束后应当返还财产并应当给予补偿，《传染病防治法》第四十五条第一款规定在传染病防治期间，县级地方政府可以行使应急征用权，第二款规定了补偿义务。由此可推知，应急行政征用的主体一般也是补偿义务主体。然而，如多数学者所言，应急行政征用的主体本就不够明确。因为《突发事件应对法》第十二条规定的主体是人民政府及其部门，而《传染病防治法》第四十五条规定的主体是各级人民政府，并且二者都是法律，效力上没有高低之分。

在地方法规层面，上位法存在矛盾，势必会对下位法产生影响。一方面，表现为地方法规的立法空白，27个省份中有12个没有规定应急行政征用补偿的主体，如江西省。其既有突发事件应对办法、又有突发公共事件应急预案，但两份法规中都没有明确应急行政征用补偿的主体。另一方面，这种影响还表现为地方立法之间的矛盾。例如，《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》与《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》都规定了“谁征用，谁补偿”的原则，但是，安徽省规定应急行政征用的补偿主体为县级以上人民政府，上海市则规定为按照市和区县政府的要求，具体实施处置突发事件的有关部门①参见《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》第二条、第四条；《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第二条、第四条。。

法律规范的不统一导致行政机关之间职责划分不清晰，补偿主体不明确难以保障应急行政征用工作顺利开展，最终只会拖延应对突发事件的效率，违背应急行政征用权的设立目的。

（二）补偿程序匮乏

无论是《突发事件应对法》还是《传染病防治法》，都没有规定突发事件应对过程中的征用程序，遑论其补偿程序。地方法规中也是如此。27个省份中有23个没有规定应急行政征用补偿的程序，约占90%。没有上位法的引导以及其他地方法规的借鉴，仅有的4部省级地方法规在应急行政征用补偿的程序规定上也存在缺陷。

总体来看，这4份地方法规对应急行政征用补偿程序的规定有繁有简。安徽省的规定最为简略，仅规定了行政部门之间补偿资金的申请与拨付程序，没有涉及到被征用人。上海市获取应急行政征用补偿的条件较为严格，需要由被征用人主动提出书面申请且申请材料齐全。云南省与广东省的规定更为严苛，不仅要求被征用人主动提出申请，还规定如果被征用人在收到补偿通知之日起1年内无正当理由没有提出申请，视为放弃受偿权利，同时要求材料齐全并表述清楚。

仔细分析可以发现，现有应急行政征用补偿程序导致被征用人义务过重。首先，要求被征用人申请补偿的规定不合理。与许可、备案不同，补偿并不是赋予申请人权利，要求被征用人申请补偿的规定没有上位法依据［3］；其次，被征用人申请补偿有时间限制，超出期限视为自动放弃受偿权利的规定同样没有道理；再次，被征用人申请补偿时要提供大量材料，如应急处置征用通知书、征用财产清单、财产毁损或灭失情况、补偿金额、投保及理赔情况等，消耗被征用人过多时间与精力成本［6］35-42；最后，依据云南省应急行政征用补偿程序的规定，被征用人从申请补偿至补偿款到账的最长合法期限是110个工作日，效率较低②参见《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第十七条至第二十三条。。

（三）补偿标准与补偿方式不明确

《传染病防治法》第四十五条规定，应急行政征用应当“依法”补偿，但实际上并没有可依据的“法”，因为《宪法》及《突发事件应对法》仅规定了征用单位的应急征用补偿义务，并没有规定补偿的标准，同时也没有涉及补偿方式的规定。因此，法律层面没有明确应急行政征用的补偿标准与补偿方式。

在地方法规层面，相较于应急行政征用的补偿方式，各地较重视其补偿标准。因为仅有4个省份规定了补偿方式，规定了补偿标准的省份相对较多，有11个。同时，各地应急行政征用的补偿标准与补偿方式也不尽相同。例如，安徽省确立的是“按直接损失合理补偿”标准；云南省将补偿范围限定为“与应急征用有直接因果关系的实际损失”，并排除保险公司的理赔范围；上海市应急行政征用补偿的财产价值“参照本行政区域应急征用情况发生时租用同类物资和同类场所的市场价格”确定③参见《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》第四条、《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第六条第二款、《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第十一条。。各地立法不仅标准不同，而且也不够明确，“直接损失”与“实际损失”是否相同？什么程度的补偿称为“合理补偿”？由于立法没有明确这些问题，只能依赖行政机关根据具体情况自由裁量。然而，实践情况不容乐观，有行政机关认为应急征用房屋的补偿安置标准低于一般情况下房屋的征收补偿标准④贵州省遵义市中级人民法院，（2018）黔03行初110号。，导致相对人对补偿标准有异议，不愿签订补偿协议。在补偿方式上，据学者统计，大多数应急行政征用法律规范仅规定了金钱补偿方式［11］16-94。突发事件的紧急性导致应急行政征用与一般征收征用相比更为急迫和必需，可能危害公民基本生活条件，其补偿方式更应体现人文关怀，金钱补偿并非最优方案［12］20-28。

四、应急行政征用补偿制度的完善建议

现行法律规范和司法实践反映出我国应急行政补偿制度存在不足，由于应急行政征用具有紧急性，如果不加规范，不仅阻碍突发事件的应对进程，还会对相对人权利造成不可逆转的侵害。

（一）明确补偿责任主体

明确应急行政征用的补偿责任主体首先要解决现行立法之间的冲突，尤其是上位之间的冲突。《传染病防治法》相对于《突发事件应对法》来说是特别法，但同时也是旧法，因为《传染病防治法》于2004年规定应急行政征用补偿主体，并且该规定在2013年没有被修改，而《突发事件应对法》于2007年规定应急行政征用补偿主体［13］。根据 《立法法》第九十五条规定①《中华人民共和国立法法》第九十五条规定，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。，两法之间就应急行政征用补偿主体不一致的情形有待全国人大常委会裁决。

在多元社会治理的背景下，一些社会应急力量在应对突发事件时可以发挥一定的协助作用，如一些慈善机构募集并输送防疫物资，一些文化艺术团体入基层传播防疫知识等，但如果放任社会组织随意参与突发事件应对，不仅无助于应急处置，反而会扰乱社会秩序。因此，学者建议有条件的赋予社会应急力量在应对突发事件时享有应急权利，包括应急征用权。例如，赋予企事业单位在突发事件来临时抢修、维护我国的交通、通信、供水、供电、供热等公共设施的职责［12］20-28。但是，这些社会力量行使应急行政征用权力的同时也应该遵守应急征用补偿的规定，由于其目的是公共利益，参照德国补偿义务人即受益人理论［10］698，责任主体可以是当地行政机关。

（二）健全补偿程序

为了避免各地方立法借助应急行政征用补偿程序随意加重被征用人负担，应由法律统一规定应急行政征用的补偿程序。应急行政征用补偿程序的规定应秉持便于被征用人的原则，因为补偿是行政机关因应急征用行为向被征用人履行自己本应尽的职责，不同于被征用人请求行政机关作为或者不作为。

在具体的程序设计上，首先应确定补偿责任主体主动补偿的方式，而不是要求被征用人提出申请［14］。同时，应急行政征用具有紧急性，一些来不及准备的材料不能苛求被征用人在补偿过程提交，原则上只要求被征用人证明财产的权利、价值、征用事实等。其次，补偿金额可以由补偿责任主体与被征用人协商确定，也可以引入公正合理的第三方评估机制，如上海市规定，补偿金额可以委托中介机构评估，评估产生的费用由补偿责任主体承担②《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第九条第一款规定：“实施应急征用单位应当在收到书面补偿申请10个工作日内，组织开展补偿金额核定。对被征用物资、场所的毁损或灭失等情况，邀请被征用单位或者个人参与补偿金额核定，或者委托双方认可的具备相应资质的中介机构进行评估，评估费用由实施应急征用单位承担。”。再次，被征用人如果对补偿金额有异议，可以申请听证，补偿责任主体代表、被征用人应参与听证，评估机构的派出人员在必要情况下也应当出席，评估机构应当在双方意见的基础上出具评估意见［12］20-28。最后，如果被征用人对补偿行为不满，如认为补偿金额较低，可以单独对补偿行为申请行政复议或者提起行政诉讼。

（三）确定补偿标准与补偿方式

从世界范围看，有些国家征用补偿标准为“完全补偿”，如法国、韩国［1］124-130，也有国家遵循“公平补偿原则”，如德国、美国［15］28。在我国学理上也有关于补偿标准的争议③孙树志教授认为我国经济水平已经可以承担起完全补偿的要求，并且考虑到被征用人为社会利益作出贡献，应实行完全补偿原则。参见孙树志：《行政征用的理论完善》，载《兰州大学学报（社会科学版）》，2012年第3期，第128页。，但学界通说与我国《民法典》赞同应急行政征用的公平补偿原则。《民法典》第一百一十七条完善了应急行政征用的补偿标准即“公平、合理”，在法律层面为应急行政征用的补偿标准设置了原则，为下位法解释空间划定范围，避免出现明显不当的情形。

具体可以从以下几个方面理解应急行政征用补偿标准：首先，坚持公平补偿原则，参照被征用财产的市场价值确定补偿金额。其次，坚持补偿实际损失原则，仅补偿与应急行政征用有直接因果关系的损失，不包括预期利益等间接损失。但是，在突发事件征用过程中，若被征用人遭受的间接损失明显高于直接损失，如在场所被征用情况下被征用人的停工损失也应给予适当补偿［15］28。最后，坚持物质补偿原则，只补偿财产的物质利益损失，一般不涉及精神损失。此外，对于被征用人的劳务费，可以按照上年度职工日平均工资计算［11］16-94。

针对应急行政征用的不同情形可以采取多种补偿方式，除恢复原状、返还财产以及金钱补偿之外，还可以设置财政税费减免、实物补偿、给予医疗抚恤等补偿方式［16］。各种补偿方式可以单独适用也可以结合适用，如安徽省根据不同情况，规定了物质补偿与荣誉补偿、直接补偿与间接补偿等相结合的方式①《安徽省突发事件应急财产征用补偿管理办法》第十条规定：“对突发事件征用财产的不同情况，可采取物质补偿与荣誉补偿、直接补偿与间接补偿、实物补偿与价值补偿、经济补偿与政策补偿相结合的方式给予补偿，并以直接经济补偿方式为主，其他补偿方式为辅。”。

四、结语

突发事件发生时，应急行政征用权能够在短时间内高效应对，对抗击突发事件、恢复社会秩序有重要意义。然而，应急行政征用权不可避免地会限制甚至剥夺私权，明确的应急行政征用补偿制度是行使应急行政征用权的前提，其代表着公权力对私权的尊重，体现了法治国家的基本素养。当前，我国应急行政征用补偿制度仍不够健全，最突出的特点是应急行政征用补偿的法律规范不足，加之行政权天然扩张的属性，对应急行政征用补偿制度的完善迫在眉睫。文章仅论及应急行政征用补偿的责任主体、程序、标准及方式，实际上，为了体现补偿的公平公正，应急行政征用补偿也要遵循政府信息公开的规则［15］28；为了减轻国家财政负担，可以引入保险制度分担应急行政征用补偿责任［17］。此外，完善应急行政征用补偿制度只是规范应急行政征用的一个方面，当下我国应急行政征用制度在程序设计、责任划分等方面仍有待完善，以规范应急行政征用权的行使，在保证不践踏私权利的前提下高效应对突发事件。