随迁子女教育政策的变迁、问题与改进策略

田秋梅 刘妍

摘   要

随迁子女教育政策经历了从初创期的“申请借读”、发展期的“两为主”，再到完善期的“两纳入”“积分入学”“异地高考”等，其在制定理念、依据、方式及实施措施上都取得了新突破，对进一步解决我国随迁子女教育问题、促进教育公平具有重要意义。但在落实过程中，政策失真、执行偏差、监督不力等问题依然存在，需有关部门不断细化执行步骤、加大执行监管力度，积极了解人民群众对随迁子女教育政策的意见与建议，不断提升其科学性与合理性，促进我国教育公平的进一步落实，推动我国教育事业的不断发展。

关键词

随迁子女  教育政策  教育公平  积分入学

随着我国社会经济的不断发展及城市化水平的不断提升，大量人口由于各种原因离开自身户籍所在地而前往新的地区，由此带来的随迁子女数量逐年攀升，随迁子女教育问题也越来越引起社会各界的关注。为此，我国教育部门根据时代要求以及我国教育资源现状不断颁布并改进关于随迁子女的教育政策，推进随迁子女教育政策不断完善与发展。就我国城市现有教育资源而言，如何在保证教学质量与教育公平的情况下促进随迁子女教育问题的解决是当务之急。为此，我国相关教育部门需要积极加强随迁子女教育政策相关的理论研究与实践试点，不断发现与解决其中存在的问题，增强其灵活性与适应性，对随迁子女教育问题的解决具有重要意义。因此，相关部门要与校方积极配合，促进随迁子女教育政策的不断发展及教育公平的不断实现，同时也有利于促进我国教育教学质量的不断提升以及随迁子女的发展。

一、随迁子女教育政策的变迁

随迁子女教育政策从初创期、发展期到完善期经历了巨大变化，从“申请借读”到“积分入学”模式的推广，体现了我国在促进随迁子女教育公平实现上的巨大进步。随迁子女教育政策的变化与我国的户籍制度改革密切相关，对于我国教育事业的发展以及教育综合实力的提升也具有重要意义。我国随迁子女教育政策的变迁体现的不仅仅是政策文件的变化，也体现了我国经济与社会的发展以及教育公平意识的深入人心。此外，我国子女教育政策不断发展完善对解决我国随迁子女失学问题也具有一定的积极意义。

1.政策初创期：从“户籍捆绑”到“申请借读”

我国随迁子女教育政策自诞生之日起，就与我国的户籍政策存在着密不可分的关系，随迁子女教育政策的每一次变革都伴随着我国户籍政策的变化。就法律层面而言，1986年颁布的《义务教育法》在法律层面赋予了义务教育的权威性，但在其颁布之前，我国就已经提出过关于“普及教育”的说法。自1978年以来，我国流动人口在数量上与地域上逐渐扩大，户籍管理制度也逐步开始调整和改革，对流动人口随迁子女的教育政策也开始了第一次变化。这一阶段，我国主要实行城乡“二元化”户籍制度，同时在城市开展“暂住证”与“居住证”相结合的制度，保证非户籍人员长期居住的合法性，随迁子女主要在各种民办简易学校接受教育。1992年，《中华人民共和国义务教育法实施细则》提出了“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，可按居住地人民政府的有关规定申请借读”的规定[1]。“申请借读”这一规定虽延续了属地管理的体制基础，但相比之前只能在民办简易学校接受教育已大有起色，随迁子女教育政策也有了一定进步，对促进我国随迁子女教育发展、提升我国教育教学质量具有重要意义。

2.政策发展期：随迁子女入学政策逐渐完善

隨迁子女教育政策的发展期指的是从1996年到2012年，这段时期，我国社会经济不断发展，市场化程度不断加深，经济因素在人口流动中的作用越来越明显。首先，我国户籍制度改革的范围也逐步实现了从小城市到大中城市的转变，在随迁子女教育政策上确立了“以流入地政府管理为主，以全日制公办小学为主”的政策基调，在一定程度上改善了借读政策存在的问题，促进了我国随迁子女教育公平的不断推进。其次，2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》对随迁子女在城市接受义务教育方面进行了法律层面的制约，对于随迁子女在城市地区接受教育起到了一定的促进作用[2]。此外，随着我国经济的不断发展及随迁子女数量的增加，随迁子女的教育问题越来越引起党和国家的高度重视。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，明确了“研究制定随迁子女接受义务教育后在当地接受升学考试的办法”[3]。2012年，《国家教育事业第十二个五年规划》将随迁子女的教育需求与各地教育发展规划相联系，对促进教育公平与随迁子女的教育发展有重要意义。这一阶段，我国关于随迁子女的教育政策实现了从“申请借读”到“两为主”的跨越，随迁子女在城市上学在政策层面得到的支持已明显多于上一阶段，促进了我国随迁子女教育公平的实现及教育教学的发展。

3.政策完善期：“积分入学”制度不断完善，异地升学问题得到解决

这一时期，我国随迁子女教育政策从之前的“两为主”，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办小学为主，发展到了“两纳入”，即将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范围。这一做法将随迁子女纳入了区域教育发展规划与财政保障范围，对保证随迁子女教育公平、推动我国教育事业的发展具有重要作用。同时，面对随迁子女数量不断增加而城市教育资源有限的情况，“积分入学”这一制度开始推行。目前，这一制度尚处于试运行阶段，还没有在全国推广，主要是指以积分排名的方式安排随迁子女进入公立小学读书，对进一步推动公共服务均等化、促进随迁子女入学问题的解决具有关键作用。“积分入学”中的积分主要由基础分、附加分和扣减分三部分组成，一般程序是由个人提出申请，镇区流动人口和出租屋管理服务中心统一受理、审核、计分，申请人也可通过互联网实时查询本人或他人基本积分情况。“积分入学”这一制度保证了随迁子女接受义务教育的公平性，对我国教育事业的发展及教育实力的提升具有关键作用。最后，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出，“研究制定随迁子女接受义务教育后在当地进行生学考试的办法”，也在一定程度上起到了推动异地升学这一问题的解决，对随迁随迁子女教育质量的提升和发展具有重要作用。

二、随迁子女教育政策存在的问题

我国随迁子女教育政策经历了多次变革，对促进我国随迁子女教育问题的解决以及推进我国教育公平具有关键作用。但在实际运行过程中，我国随迁子女教育政策仍存在一些问题。

1.部分随迁子女教育政策存在“政策失真”问题

近年来，我国随迁子女的相关教育政策不断完善，随迁子女接受教育的权利及教育公平不断得到保障。但在实际运行过程中，随迁子女教育政策仍存在“政策失真”的问题，主要表现在以下几个方面。第一，政策内容不全面，在执行过程上有待细化。以异地高考准入政策为例，异地高考的准入条件为：家长在当地有合法稳定工作、住所、收入并交了各种保险，属于常住人口。但在实际政策执行过程中，如何把握家长工作的“稳定”，如何衡量家长住所的稳定程度与收入标准高低都需进一步落实。第二，随迁子女教育问题作为我国城镇化发展的必然产物，这一问题的解决对我国教育公平的提升具有重要作用，教育政策也在积极进行调整和回应随迁子女的教育需求，但随迁子女入学政策的透明度不高及入学制度的规范化程度依然不高，对随迁子女的教育发展具有一定的阻碍作用。最后，各部门的高效协作也是促进随迁子女教育政策落实的重要条件。然而，在政策实际落实过程中，以“积分入学”这一制度为例，在积分材料的审核上往往存在不同部门配合不紧密的问题，影响了随迁子女入学问题的快速解决，降低了随迁子女教育政策的即时性与有效性。

2.部分随迁子女教育政策实操性不强

随迁子女的教育政策的出台对我国随迁子女教育问题的解决具有重要意义。1992年以来，我国针对流动人口随迁子女出台了一系列教育政策，但在实际运行过程中政策制定与实践操作存在偏差，随迁子女教育政策实操性不强的问题明显，主要表现在以下几个方面：第一，政策执行偏差。以教育部颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见》为例，该文件要求“学校做到进程务工就业农民子女与城市学生一视同仁，加强与进程务工农民子女家庭的联系”[4]。然而，在实际的实践过程中，地方相关教育部门对民办农民工子弟学校和公办学校在政策支持及财政扶持力度上存在明显差异。以随迁子女材料准入模式为例，随迁子女能否到异地公办学校就读完全取决于申请人材料是否齐备，但某些符合资格的随迁子女由于资料不齐全，造成部分随迁子女无法享受城市教育资源，影响我国教育公平的实现。第二，部分随迁子女教育政策的执行主体在政策执行过程中会加入其他条件，部分城市公办学校在接受随迁子女入学的过程中，提高了对于随迁子女的入学门槛，入学手续繁琐也在一定程度上影响了随迁子女教育政策的贯彻落实，影响了教育利益分配的公平性，不利于随迁子女学习成绩的提升以及全面发展。

3.随迁子女教育政策在执行中缺乏有效监督

随迁子女教育政策的良好开展离不开有效的政策监督体系，科学有利的监督体系可以保证随迁子女教育政策的良好运行，促进其功能的有效发挥。但在其实际运行过程中，仍存在由于缺乏监督而导致的“搭便车”行为，主要原因有二。第一，由于城市教育资源有限，随迁子女教育政策在教育资源的分配上必然采取疏堵并举的措施。然而由于对政策执行过程的监管不力，存在部分利用异地高考这一政策的便利而出现的“高考移民”，使城市有限的教育资源进一步稀释，影响了随迁子女与城市学生的教育利益与教育的有效性，不利于随迁子女教育政策的推行，同時也影响了教育公平的实现。第二，校方与相关部门对随迁子女教育政策的监督不到位也是影响随迁子女教育政策推行的重要原因。学校对随迁子女的入学问题存在两种极端，一是对随迁子女的材料审核不严密，导致随迁子女教育政策中存在“搭便车”行为;二是校方对随迁子女的证明材料过于严苛，阻碍了部分真正具有入学资格的随迁子女。对此，相关部门对校方的监督和考察还需进一步加强[5]。

4.随迁子女教育政策评价指标体系有待完善

近年来，我国随迁子女数量越来越大，增长速度也越来越快，随迁子女教育政策的优劣对随迁子女的发展及社会教育公平具有重要意义。对随迁子女教育政策的评价主要从教育机会、教育过程以及教育结果三方面来进行。第一，就教育机会公平而言，随迁子女教育政策在教育机会公平上还有待提升。目前，我国随迁子女教育政策的贯彻模式主要有三种。“积分入学制”“材料准入模式”及“人才优惠政策模式”，这三种教育模式都在一定程度上增加了随迁子女的入学机会，但对部分随迁子女的教育而言，这些政策依然存在一定的准入门槛，部分随迁子女仍存在入学难的问题，影响教育公平的实现。第二，部分教育政策在实践过程中，部分学校和教师对随迁子女教育政策理解不到位，对随迁子女的入学问题在执行过程造成了一定的阻碍，影响了随迁子女教育公平的实现。第三，部分随迁子女教育政策在教育结果上仍弱于城市学生，需不断提升随迁子女教育教学质量。

三、随迁子女教育政策建设的改进策略

随迁子女教育政策的颁布与改善对促进我国教育公平的实现以及保证随迁子女接受教育的权利具有重要意义。对随迁子女教育政策不断进行改进，可促进我国随迁子女教育教学质量的提升及教育公平的实现。

1.倾听群众声音，建立随迁子女教育政策反馈机制

面对随迁子女教育政策在实际推行过程中遇到的问题，第一，有关部门可通过在门户网站上运用网络征集的方式，了解群众对随迁子女教育政策的看法与观点，主要参考来自随迁子女家长以及随迁子女本人的意见与建议，及时了解随迁子女教育政策在实践过程中存在的问题与弊端，推进随迁子女教育政策的改进与完善[6]。第二，在实际推行过程中，有关部门还需及时了解政策执行人员在实际执行过程中遇到的问题，对随迁子女教育政策在推行过程中的问题要及时解决，促进有关部门教育政策执行力度的提升，推进我国教育公平的实现。第三，有关部门还可借助大数据和云计算技术，分析随迁子女教育政策的实际实施效果，及时了解随迁子女教育政策的实效，不断改善随迁子女教育政策在实际运行过程中存在的问题，推进我国实际教育教学能力的发展及教育公平的实现。

2.明确和细化随迁子女教育政策的执行步骤，增强政策可行性

保证随迁子女的受教育权利、促进我国教育公平，是我国颁布随迁子女教育政策的初衷。但在实际推行过程中，部分随迁子女教育政策并没有达到预期效果。当务之急是要提升随迁子女教育政策实效性，促进我国随迁子女教育公平的实现。第一，有关部门在政策制定与执行过程中要细化关于随迁子女教育政策的执行步骤，尽量给予可量化的清晰标准，可以在政策制定过程中采取听证会等方式及时了解基层人员以及随迁子女家长代表的看法，促进随迁子女教育政策的落实，提升随迁子女教育政策的实效性。第二，在随迁子女教育政策落实过程中，学校及有关政策执行部门要加强对随迁子女教育政策的深刻理解，学校可以通过会议形式学习关于随迁子女教育政策的精神，深化校领导以及教师对政策的认识，减少执行上存在的问题，促进我国随迁子女教育政策的不断完善。第三，在随迁子女教育政策全面推广之前，有关部门要在部分典型地区增加试点，及时了解随迁子女教育政策在试行期间存在的问题，聘请专家对政策试点地区存在的问题进行分析，提升随迁子女教育政策的普适性[7]。此外，有关部门还要为各地的随迁子女教育政策留出一定的发挥空间，促进各地根据自身情况对随迁子女教育制度进行一定程度的调整，增强随迁子女教育政策的实效性，促进我国随迁子女教育公平的实现以及我国教育教学质量的提升。

3.强化相关部门的教育监督，确保教育资源有序分配

城市教育资源的有限性和随迁子女数量的不断增长要求我国必须加强对随迁子女教育政策的有效监督，确保我国现有教育资源的有序分配。首先，政府要加强对有关部门的监督。以我国现行随迁子女“积分排名”模式为例，有关部门对随迁子女的积分审核完成之后，要将审核结果及时公布到门户网站，以便随迁子女家长及时了解自身的积分及排名，同时提升随迁子女教育政策的透明度，促进我国教育公平的进一步实现。第二，学校在随迁子女教育政策的贯彻落实上要合理安排，在规则范围内尽可能简化随迁子女的入学手续，尽可能保证随迁子女的教育公平。最后，随迁子女教育政策的落实还有赖于教师在教育教学过程中的积极践行与落实，教师在日常的教育教学过程中对随迁子女与城市儿童要采取一视同仁的态度，不仅要坚持随迁子女教育政策中的教育公平，日常的教育教学过程中也要坚持教育公平，促进我国随迁子女教育政策的完善以及教育教学质量的不断提升。

4.在教育政策评价体系中加强对教育机会、教育过程及教育结果等方面的综合考察

教育政策的执行并非发生在真空环境中，而是发生在一定社会环境之下，所以对随迁子女教育政策的评价也应多维度且结合社会环境进行综合分析。第一，在我国现行教育政策评价体系下，保证随迁子女受教育机会的公平。在对随迁子女入学机会的考察上，有关部门可以采用调查法与问卷法的方式调查随迁子女的入学率，保证随迁子女中的适龄儿童在入学机会上一律平等。第二，保证随迁子女与城市儿童在受教育过程中的公平。在随迁子女接受教育过程中，学校要坚持对城市学生和随迁子女一视同仁，促进随迁子女尽快适应学校生活，提升随迁子女学校生活质量，促进其健康发展及学习能力的提升[8]。第三，在推进随迁子女异地高考政策不断落实的过程中，有关部门与学校也要加强对随迁子女异地高考资格的审核，推进随迁子女教育政策在教育结果公平性上的不断实现，促进我国教育事业的不断发展。

参考文献

[1] 刘水云，赵彬.随迁子女教育政策执行偏差的多维度分析[J].教育学报，2019（04）：51-58.

[2] 杨娟，宁静馨.以教控人是否有效？——基于北京、上海两地抬高随迁子女入学门槛政策的比较分析[J].教育與经济，2019（01）：65-74.

[3] 张丹.随迁子女教育政策的地方实施与困境——以A市随迁子女小学阶段为例[J].教育发展研究，2018（20）：8-16.

[4] 罗娟，汪泓.流动人口随迁子女教育政策实施效果评估研究[J].现代教育管理，2018（08）：53-57.

[5] 李超，万海远，田志磊.为教育而流动——随迁子女教育政策改革对农民工流动的影响[J].财贸经济，2018（01）：132-146.

[6] 胡玉萍.流动人口随迁子女后义务教育政策——基于嵌入视角的解释性分析[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2017（04）：180-183.

[7] 杨颖秀.从“两为主”到“两纳入”——进城务工人员随迁子女义务教育政策的新突破[J].教育科学研究，2017（06）：21-25.

[8] 汪卫平.城市外来随迁子女接受义务教育准入条件的演变（1978～2016）[J].上海教育科研，2017（04）：74-79.

[作者：田秋梅（1981-），女，黑龙江绥化人，绥化学院教育学院，讲师;刘妍（1984-），女，黑龙江绥化人，绥化学院教育学院，讲师，硕士。]

【责任编辑   陈国庆】