区域组团式整体开发项目的组织间合作协调推进实践

韩瑞强[上海西岸开发（集团）有限公司， 上海 200232]

0 引 言

上海市在国际化建设的开发进程中，土地利用已经达到饱和状态，《上海市城市总体规划（2017—2035 年）》提出了规划建设用地总规模负增长的要求，要将建设用地总量控制在3 200 km2以内。在地价高涨、交通拥堵、环境恶化、城市运行效率降低的情况下，必须提出城市功能优化、综合开发、土地集约利用高效开发等高质量开发要求，实现“人民城市”的建设目标。为实现项目开发与区域建设的系统性、整体性、协调性和可持续性发展，区域组团式整体开发模式的应用，在国内外特大城市中逐渐成为一种潮流与趋势。从英国伦敦金丝雀码头到深圳前海 19单元 3 街坊、上海世博 B 片区央企总部基地，这一模式在国内外都有了深入的探索与实践，相关文献常见于城市规划、工程管理类期刊。区域组团式整体开发模式将区域内各地块作为整体进行规划、设计与施工，克服了单一地块开发的一些弊端，具有集约化高效利用土地、提升土地开发弹性、改善公共空间品质等优势，是城市建设领域应用新发展理念，实现高质量发展的有效途径之一。

与此同时，在区域组团式整体开发项目中，区域内各地块及地上、地下空间一般由多元市场主体合作开发。由此产生了复杂的建设组织体系，各开发单位、设计单位和施工单位之间存在着非常复杂的界面划分及交互关系，使得协调推进机制成为该类项目成败的关键因素。通常，一个建设项目在建设单位（核心开发主体）层面更多地是一种组织内部通过行政指令开展的自上而下的协调。在区域组团式整体开发模式下，多元市场主体合作开发使得建设单位之间的协调转变为组织间的以合同、关系等方式开展的协调。各地块、地上和地下各建设主体的自治性与独立性，使得建设主体间的活动，不能像层级组织中垂直的权力体系一样直接使用命令、控制等管理手段，而只能通过组织间的协调方式开展工作。其协调的需求和难度远远超过传统开发模式中的协调环节，因而迫切需要建立一套组织间协调推进机制。

1 区域组团式整体开发模式和西岸传媒港项目概况

1.1 区域组团式整体开发模式

“区域组团式整体开发模式”是与“地块分散开发模式”相对的一个概念。其基本思路是，将区域各地块作为一个整体进行规划、设计、施工，而非局限于对每一地块逐一在控制性规划指标限制下进行设计施工。西岸传媒港项目中所推行的区域组团式整体开发模式与传统开发模式的比较，如图 1 所示。区域组团式整体开发模式具有集约利用土地、集中设置配套设施、配套资源共建共享、建筑形态统一、提供高质量公共开放空间等开发优势。其建设过程存在大量的组织间的统筹协调工作。

图 1 西岸传媒港项目与传统项目开发模式示意图

1.2 西岸传媒港项目概况

西岸传媒港项目是对区域组团式整体开发模式的一个积极探索和尝试。该项目位于上海市徐汇滨江开发核心区 WS5 单元，包含 9 个地块，由龙腾大道、云锦路、黄石路、规划七路围合而成。项目总占地面积约 19 万 m2；规划总建筑面积 99.9 万 m2，其中地上 53.4 万 m2、地下46.5 万 m2。

西岸传媒港项目在项目筹划之初就全面推行区域组团式整体开发理念，突破传统单地块自成系统、地块间互动联系薄弱的限制，从“区域整体”的角度考虑空间功能、交通流线及基础设施配置。也就是将 9 个地块视作 1 个大地块，对西岸传媒港进行统一规划、统一设计、统一建设和统一运营，以达到规模化设置共享公共资源、高效集约利用土地、建设立体城市空间的目标。为实现区域组团式整体开发，西岸传媒港项目的顶层设计者独创性地提出并践行了“带地下空间、带建筑方案、带绿色建筑标准”的土地出让方式，实现了地下空间土地单独出让，使得地下空间这一公共资源最重要载体的整体开发成为可能。同时，为保证地上建筑的市场适应性，将地上建筑以“带地下空间的出让地块”方式出让给市场开发主体。这使得任何一个地块都产生了地上和地下 2 个建设项目、2 个建设单位，有时甚至出现 2 个设计单位、2 个施工总承包单位。即使是 1 个设计单位、1 个施工总承包单位，也要同时承担地上和地下建设的任务。由于分别签订建设工程合同、服务于不同的业主，其项目部之间的协调在某种程度上也体现了组织间协调的特征。

2 组织间协调的需求及协调机制

2.1 组织间协调的需求

在区域组团式整体开发项目中，各建设主体的利益追求与目标存在差异。对于地上开发单位之间在开发过程中出现的各种误解与冲突，迫切需要建立起高效的信息沟通与协调机制。抓住背后的利益驱动因素，实现各参与方的信息集成；通过求同存异，寻求合作的最大公约数，取得区域整体项目效益与单地块效益的平衡。

从工程对象的角度看，西岸传媒港项目涉及众多参建单位，包括各业主单位、设计单位、咨询单位、监理单位、总承包单位、专业分包单位和监测单位等。同时，不同地块、不同标段的参建方也可能不同，形成了系统结构复杂、接口层次众多、管理信息传递路径较长和信息量巨大等特点。西岸传媒港项目的整体组织间协调关系、单体组织间协调关系（以 K 地块为例），分别如图 2、图 3 所示。

图 2 西岸传媒港项目整体组织间协调关系图

图 3 西岸传媒港项目单体组织间协调关系图（以 K 地块为例）

从组织的角度看，复杂界面多利益主体合作开发导致的组织复杂性是项目的主要矛盾，而协调推进机制是此类项目取得成功的关键因素。西岸传媒港项目的管理采用“组织上合起来、工作上分下去”的综合集成方法，制订了“整体开发规则”和“设计导则”两大基础性文件，明确了设计、施工、投资和运营四大界面划分方案，对各合作开发主体的行为进行约束和指导。当然，由于这种模式是在相关单位间第一次采用，具有一定的创新性和复杂性，相关文件规定不可能事无巨细地完全覆盖项目合作的方方面面，因而过程中的协调十分重要。在项目建设过程中，对设计、招标和施工交叉边界的处理，对建设时序的筹划与计划节点的落实，对费用的分摊，对安全文明施工责任的界定，都存在组织间协调的需求。

2.2 组织间协调机制

2.2.1 组团式整体开发推进机制

西岸传媒港项目建立了多层次的组织间协调机制。针对区域组团式整体开发项目的特点，项目部构建了一套分为政府-业主层次、业主层次、设计层次和施工层次的多层面工程协调机制，如图 4 所示。

图 4 多层面工程协调机制图

这一多层次协调机制体现在项目的统一开发推进机制中（如图 5 所示）。各单位与建设主体依据该机制合作协调开展推进工作，通过项目会议的具体形式，在设计、施工协调等方面相互之间充分沟通，并且尽可能地为对方的工作提供便利。同时，通过会议协调形成重要决策及订立协定，并联络有关部门机关，就土地出让、设计审查、产权界面划分、项目采购、报批报建手续、竣工验收、房产证办理等相关流程和政策问题，进行创新型机制的探索实践，以促进项目统一开发的顺利推进。

图 5 西岸传媒港项目地下空间统一开发推进机制

2.2.2 现场推进小组协调机制

根据西岸传媒港项目整体推进工作的需要，为强化现场一线的协调推进工作，由当地政府协调机构——徐汇滨江管委办（以下简称“滨管办”）组织专业技术力量，在现场组成专项推进小组，以“专班”的形式常驻项目，作为滨管办的派出机构开展协调服务。专项推进小组主要负责开展项目协调及整体推进工作、项目计划总控工作、前期配套管理工作和项目信息管理工作，组织业主召开例会及各专项例会，并针对各项会议议题提供相关支持。

在滨管办的坚强领导和统筹指挥下，西岸传媒港项目的专项推进小组牢固树立政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，坚持深入工程现场、深入开发主体、深入参建单位调研的工作方法，在充分掌握第一手工程推进信息的基础上，开展协调、协同和协商工作，推进西岸传媒港项目建设，并取得了较好的效果，为西岸传媒港项目建设目标的实现做出积极贡献。

3 组织间协调的主要工作内容

（1）梳理项目年度目标，全力配合重点项目的建成和交付。专项推进小组年初向各单位开展年度计划征询工作，并走访各单位、整合计划，形成年度、月度主要建设节点及工作目标报滨管办批准，要求各单位按计划节点落实建设工作。必要时，还应根据区委、区政府要求，按照滨管办的整体部署，全力配合重点项目（如：央视入驻西岸传媒港项目）建成交付。专项推进小组还抽出部分业务骨干重点配合有关公司开展工作，在整体上发挥专项推进小组与有关公司工作联动的组织优势，全力配合开展工作等。专项推进小组配合开展的工作主要包括现场推进、竣工验收组织和协调、连桥施工、区域统筹组织及安全检查等。

（2）统筹各项目进度目标和施工节奏，快速推进大规模立体交叉施工。2018 年西岸传媒港项目区域陆续完成地下施工转入地上建筑施工的转换。专项推进小组积极组织梳理 2019 年度重点工作，紧紧围绕央视入驻目标节点，针对地下空间、市政道路及配套工程、各地块地上建筑的形象要求，形成《2019 年度西岸传媒港项目进度计划方案》，明确主要节点，形成保障措施，提出问题建议，以业主例会的形式双周检视计划执行情况并提前预警。

（3）做实做强安全联检共建机制，构筑安全施工的额外监控机制。在西岸传媒港项目区域房建市政交织、地上地下交叉、各专业大规模立体化施工推进的高峰之时，安全施工是整个进度的基本保障。专项推进小组组织各开发单位与滨管办签订《西岸传媒港区域各地块建设单位安全生产共建协议》。根据该协议要求，落实并开展共建联合检查评比（流动红旗）机制，共建月度安全生产例会制度；建立施工现场交叉作业备案机制，安全生产形势通报、约谈及年终总结机制。通过建立安全管理机制，提高了各业主方对安全管理工作的重视程度；通过安全联合检查工作，适时发现现场隐患；通过建立安全管理工作群，专项推进小组安全检查人员不定时现场抽查发现隐患群内公布；通过一系列安全管理工作的开展及机制的建立，调动各业主方安全管理工作积极性，守牢安全底线，为年度工作计划的推进提供保障。

（4）坚持问题导向，形成常态化问题解决与协调推进机制。专项推进小组的核心职能是解决工程实施过程中产生和发现的问题，为项目施工推进保驾护航。由于工作场地狭窄、建设项目众多、施工界面交织、组织关系复杂，施工现场产生的问题数量巨大。专项推进小组深入现场摸排问题，并掌握第一手的基础资料，通过召开业主例会、专题协调会等开展协调工作和解决问题。2019 年度，业主例会及专项协调会持续召开。其中：召开业主例会 18 次，涉及协调的问题 125 条；召开专项协调会议 10 次，涉及协调的问题 60 条；形成纪要 28 份。落实解决涉及施工层面的问题包括各地块施工相互干扰、整体场地布置、交通组织、能源中心战略合作协议签署、围墙砌筑、地上地下场地移交、费用支付、楼盘新开工登记等，有力推进了建设进度。

除了上述 4 个方面的主要工作，专项推进小组还配合滨管办开展了共建共享费用分摊、公共区域专项方案设计协调等工作。

4 组织间合作协调的工作要点

4.1 项目共治

通常认为，组织间合作的协调主要通过合约和关系两个方面展开。从治理的视角看，在国内区域开发倡导“政府主导、市场化运作”的体制环境下，政府积极开展协调是十分必要的。西岸传媒港项目构筑由行政、合约、关系和文化组成的综合治理结构。在行政层面，由政府主导，尊重各方共同利益，求同存异。以此进行重大决策、利益平衡和目标协同。在合约、关系和文化层面，则主要依靠市场化运作。通过合约划分界面和确定合作机制，构建伙伴式合作关系，实现各子系统与建设单位的沟通协调，增强各子系统的自我参与能力。通过文化价值观的协同，如联合党建、创办内刊、举办劳动竞赛等，达成文化共识，加强文化凝聚，促进各参建单位积极发扬主人翁精神。

4.2 建立整体利益高于一切的理念

西岸传媒港项目要求整体利益高于一切的文化建设是由项目本身的开发特点所决定的。作为区域组团式开发集约化利用土地项目的代表，西岸传媒港项目从政府提议到各主体参与建设，都是围绕整体利益和个体利益的平衡而展开。

由于地上单体建筑与地下空间分别开发，建设方包含政府、企业等多方利益主体，区域组团式整体开发需要建立整体利益高于一切的理念，以实现共同开发的目标。从单项目的视角看，区域组团式整体开发项目的整体设计和施工方案优化往往会导致利益调整，而强调整体利益高于一切是平衡整体利益与局部利益的结果。单项目往往追求企业利润最大化而忽视整体利益，这时就需要以政府为主导，通过联合党建、劳动竞赛等形式不断加强这一建设理念，形成整体利益导向的文化氛围，带动整体工程的协调。

4.3 优化方案，为各子系统创造价值

对于像“零和博弈”之类的刚性利益矛盾，往往成为协调推进过程中的“卡脖子”难题。在协调推进过程中，充分重视技术与创新的作用，开展价值工程活动优化工程方案，从局部乃至整体的优化为项目创造价值，变零和博弈为合作多赢。

在界面协调以及二层平台廊、整体交通和场地布置方面，西岸传媒港项目积极开展统筹与优化。重要的工程方案须形成多个备选的建筑设计方案模型进行比选，以充分尊重各项目的个体利益。在此基础上，寻求整体系统的优化。在方案优化的过程中，应考虑多样性和整体性的有机结合，因地制宜地进行优化，争取为各子系统创造更大的价值，引导各利益主体积极参与建设，强化主人翁意识。

4.4 充分应用信息技术，实现高效沟通

区域组团式整体开发建设单位必须充分应用网络信息技术和通信技术，明确信息流程，制定信息报送与反馈规则，增强项目界面的集成管理和控制能力。确保信息的便捷和有效，提高各参与方的信息交流与协调的效率，促进协调推进目标的顺利实现。对于日常的沟通，协调人员应注重时效性，深入一线及时发现问题并加以解决。专项推进小组要落实安全管理机制，建立安全管理工作群；检查人员要不定时地进行现场抽查，发现安全隐患立即公布于群内，守牢安全底线，为项目推进提供保障。

5 结 语

西岸传媒港项目积极探索新型开发模式，采取区域组团式整体开发方案，集约化利用土地。笔者结合工程实践，对此案例的组织间合作协调进行研究，探讨了区域组团式整体开发项目组织间合作的协调需求、协调机制、协调内容和协调工作要点。从工程建设效果来看，通过建立地下空间统一开发推进机制与现场专项推进小组协调机制相结合的综合协调机制，可以较好地解决区域组团式整体开发过程中的组织间协调问题，有效保障项目的顺利推进。