粤港澳大湾区背景下的深港跨境交通发展策略

肖 胜

深圳市规划国土发展研究中心

0 引 言

深圳地理位置毗邻香港，是中国内地与香港联系的重要枢纽。目前，深圳已经建成了连接大陆与香港的广深港客运专线、京九铁路以及西九龙口岸、罗湖口岸等重要区域交通设施，深港跨境交通基础设施建设日益完善。

2019年2月，中共中央国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出“支持香港融入国家发展大局”、“促进内地与香港相互交流”。考虑到粤港澳大湾区是在一个国家、两种制度、三个关税区的条件下建设，面临着制度、法规、规则、政策的差异，深港跨境交通在支撑区域一体化发展的同时也出现了一系列难以解决的问题，成为限制粤港澳大湾区发展的重大隐患。例如：交通设施一体化进程缓慢，区域交通联系不畅；口岸通关效率低下，交通供需矛盾突出；口岸安全管控与效率提升之间矛盾突出，服务品质有待提升等问题。随着粤港澳大湾区成为国家战略，越来越多专家学者认识到跨境交通是引导粤港澳大湾区经济一体化发展的重要支撑和关键因素。

本文重点结合深港跨境交通的主要问题和发展诉求，提出针对性的跨境交通发展策略，支撑区域综合交通体系构建和粤港澳大湾区发展。

1 跨境交通面临的主要问题

现状深港之间共建有8个陆路口岸，包括深圳湾口岸、福田口岸、皇岗口岸、西九龙口岸、罗湖口岸、文锦渡口岸、莲塘口岸、沙头角口岸。其中，广深港客运专线连接西九龙口岸，罗湖口岸连接京九铁路（香港东铁线），其余口岸均是通过深港双方的道路或桥梁连接。

1.1 通关效率较低

2019年，深港跨境日均客流总量为60.8万人次/d（2020年爆发新冠疫情，客流数据不具代表性）。从时间分布来看，客流呈现显著的周末和节假日高峰特征，周末相较工作日客流量约多24%，一些重大节日如2019年清明节，跨境客流达到103.6万人次，是日均客流量的1.7倍。从口岸客流量来看，客流分布不均衡性特征亦较为明显（见图1），其中，深圳湾口岸日均客流量12万人次/d，是其设计查验能力的2倍；罗湖口岸日均客流量23万人次/d，是我国目前客流量最大的旅客出入境陆路口岸之一[1-3]。跨境客流的时空分布不均衡性，导致部分口岸高峰期旅客通关压力较大。

图1 跨境客流在各口岸的分布（单位：万人次/d）

另外，口岸查验模式也是影响旅客通关效率的重要因素。现状深港8个陆路口岸中，除了深圳湾口岸、西九龙口岸采用了“一地两检”模式外，沙头角口岸、皇岗口岸、文锦渡口岸、罗湖口岸均采用传统“两地两检”模式（见图2），即深、港两地分别在各自行政边界内建设联检楼及相关设施，双方通过道路或桥梁连接。这种查验模式下，跨境旅客通过一方口岸检验后，再步行或乘坐交通工具到另一方口岸检查，效率较为低下。

图2 沙头角、文锦渡、罗湖、皇岗口岸“两地两检”模式示意图

1.2 对外可达性差

根据深圳市规划和自然资源局2019年开展的跨境交通特征调查，跨境旅客在内地侧的起讫点中，深圳占50%，东莞占29%、广州占17%。与2011年对比，起讫点为深圳的比例降低了约20%，东莞、广州及大湾区其他城市比例则相应升高，这表明深港口岸服务区域的功能在增强。但现状8个陆路口岸中，除罗湖口岸接入了广深铁路、西九龙口岸接入了广深港客运专线外，其余口岸均未接入区域轨道交通设施，仍以城市交通设施和服务为主，与口岸服务功能变化趋势不相适应（见图3）。

图3 深港口岸接入区域交通设施示意图

1.3 货运交通负面影响大

深港跨境货运交通主要服务香港转口贸易和城市生活物流需求。目前，通过深港陆路口岸的跨境货车总量约为19 000辆/d，主要从深圳湾、皇岗、文锦渡三个口岸通关，日均跨境货车量分别为3 300辆、11 000辆、3 700辆，其中，文锦渡口岸的跨境货车中，约700辆装载的是供港生鲜类货物。由于皇岗、文锦渡、深圳湾口岸分别位于福田中心区、罗湖中心区和南山后海中心区，这三个片区均是深圳市核心城区，大量跨境货运交通穿越市中心，加剧了中心区交通拥挤，也对中心区的城市品质带来较大负面影响（见图4）。

图4 跨境货车在各口岸的分布（单位：辆/d）

1.4 安全管控要求高

口岸作为跨境交通联系的枢纽，直接关系着城市安全和国家安全。2020年新冠肺炎疫情爆发以来，国际疫情防控形势日益复杂，境外疫情的扩散蔓延给口岸防控和跨境交通管理带来新的挑战。除了疫情，影响口岸安全管控的因素也非常复杂，包括走私、贩毒、洋垃圾、其他疫病疫情、恐怖袭击及各类突发事件等。由于深港口岸特殊的地理位置，近年来港独及国外乱华势力频密联动，实施一系列乱港激进行动，试图将香港作为“桥头堡”，对我国内地进行分裂、颠覆、渗透和破坏，给深港口岸及跨境交通管控带来了严峻挑战。

2 跨境交通发展趋势与要求

2.1 构建双循环格局要求加强跨境交通的安全管控

习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话指出：“锐意开拓全面扩大开放，增强畅通国内大循环和联通国内国际双循环的功能，加快推进规则标准等制度型开放，率先建设更高水平开放型经济新体制，要在探索更加灵活的政策体系、更加科学的管理体制，通过香港国际窗口地位加强同其他国家和地区开展多层次、多领域的务实合作。……越是开放越要重视安全，统筹好发展和安全两件大事，增强自身竞争能力、开放监管能力、风险防控能力”。深港口岸作为进出境的第一道关口，既要尽可能提供便捷高效的通关环境，也要通过实施必要的查验监管，发挥口岸在国家安全中的把关作用。

2.2 粤港澳大湾区建设要求加强跨境交通的便利性

随着粤港澳大湾区建设，前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区等重点合作平台加快推进，内地将吸引更多港澳青少年学习、就业、生活，促进粤港澳青少年广泛交往、全面交流、深度交融。预计香港与粤港澳大湾区的跨境交通需求将持续增长。

深港跨界交通不同于一般意义的区域交通或城市对外交通，除了社会经济、交通设施服务等因素外，受跨界政策影响较大。从现行跨界交通政策看，香港居民使用“港澳居民往来内地通行证”，无须申请入境签证（签注），过关手续简便；内地居民访港需持有“往来港澳通行证”，除赴港定居、探亲、商务访港及因公访港需申请专门的赴港签注外，一般采用“团队游”及“个人游”两种形式，且内地不同城市与香港的出入境政策差异较大。预计随着深港、粤港合作更加深入，人员跨界政策将向更加灵活、方便的方向发展。如采用情景分析法，考虑跨界政策维持现状不变、深圳居民采用“一签多行”、粤港澳大湾区居民实行“一签多行”三种情形，分别对应跨界客流低、中、高三个方案，预计2035年深港陆路口岸的跨境客流总量低方案为105万人次/d，中方案为128万人次/d，高方案为195万人次/d，是现状的1.5～2.8倍[4]。加强跨境交通的便利性，促进人员、货物等各类要素高效便捷流动，对于促进港澳融入国家发展大局意义重大。

2.3 深港都市圈建设要求加强深港交通对接

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出发挥香港－深圳、广州－佛山、澳门－珠海强强联合的引领带动作用，深化港深、澳珠合作。根据深圳市国土空间规划和《香港2030+》，未来深港都市圈将形成“东、中、西”发展走廊，东部走廊串联香港东部知识科技走廊和深圳龙岗、坪山、惠州、汕尾及粤东等地区，中部走廊串联广州、东莞以及深圳福田、罗湖、龙华等地区，西部走廊串联香港西部经济走廊以及深圳前海—南山、宝安中心[5-6]。随着未来区域空间结构进一步发展完善，人口和岗位将主要在深港放射性发展轴线上的各级中心集聚，沿发展轴线形成的交通走廊将承担大量的交通需求（见图5）。

图5 深港都市圈空间结构示意图

3 跨境交通发展策略

3.1 建设高速铁路和城际轨道，高效联系大湾区

为了加强深圳口岸区域服务功能，香港与大湾区的联系需要通过城际轨道、高速公路、高速铁路等，加强香港与大湾区的交通联系，以口岸为枢纽，构筑大湾区快速交通网络。根据交通需求分析，在广深港高铁、广深铁路的基础上，远期可在深港口岸上增加5条城际轨道，包括广深中轴城际、港深西部快轨、穗莞深城际轨道、深汕城际、深珠城际等（见图6）。

图6 深港口岸高速铁路和城际铁路规划示意图

3.2 加强城市轨道交通对接，提升交通接驳效率

根据深港都市圈轴带发展结构，预计未来深港形成“东、中、西”三条跨境客运需求走廊。根据交通需求分析，远期西部走廊跨境客流达到60万人次/d，中部走廊达到110万人次/d，东部走廊达到30万人次/d。结合客流走廊，深圳侧在“东、中、西”各条通道上提供大运量的快速轨道交通服务，形成10条城市轨道接驳口岸，加强轴线交通需求供给（见图7）。

图7 深圳侧城市轨道交通布局模式示意图

3.3 优化跨境货运交通组织，降低货运交通对城市的干扰

根据深港都市圈城市发展格局的演变，为了降低货运交通对中心城区环境的影响，取消已经发展为深圳核心区的皇岗口岸、文锦渡口岸的货运功能。未来，深港东部轴线上的莲塘/香园围口岸及东部过境通道，承担香港往深圳东部、惠州以及粤东方向的跨境货运交通，深港西部轴线上的深圳湾口岸及广深沿江高速公路，承担香港往深圳西部、东莞以及广州方向的跨境货运交通，形成跨境货运交通“东进东出、西进西出”的口岸及通道体系。

考虑到深圳湾口岸所在的后海片区已经提升为城市主中心，可以调整深圳湾口岸和莲塘口岸货运功能分工，引导跨境货运交通主要通过莲塘口岸，形成“东部为主、西部为辅”的跨境货运交通格局。

3.4 加强通关政策创新力度，提高跨境交通通关效率

在通关查验模式方面，积极推动落实“一地两检”模式，深入探索“一站式通关”、“合作查验、一次放行”、“单边验放”等查验监管模式，推动深港口岸监管互认、信息共享、执法互助。在深港科技创新合作区和前海深港现代服务业合作区，试行有别于国与国间通关的特殊通关查验模式，推出有利于粤港澳人才、技术等创新要素高效流动的通关监管方式，深化深港规则有序高效对接，提升粤港澳口岸通关能力和通关便利化水平，促进人员、物资高效便捷流动。

3.5 建立安全综合管控体系，提高口岸风险防控能力

按照总体国家安全观的理念和系统方法要求，构建口岸安全管控体系，提高口岸监管效能和风险防控能力。针对公共卫生，开辟针对疫情的隔离通道和隔离空间，建立交通组织和人员疏散组织方案，完善相关人员登记制度；针对反恐防爆，建设口岸联勤联动机制，加强反恐防暴和应急事件处置能力；针对客流高峰，建立面向居民的客流信息发布机制，引导旅客分散通关，建立口岸高峰客流应急预案，加强深港双方在通关查验、客流组织、交通接驳等方面的安排与对接；针对危险化学品，建设跨境危险化学品查验、存储专用场地，建立口岸危险货物安全应急预案，提高现场处置能力。

4 结 语

深港跨境交通承担内地与香港的联系功能，是国家对外开放的重要支撑。通过分析深港跨境交通的现状和发展趋势，跨境交通应该加强高速铁路、城际铁路和城市轨道建设，优化跨境货运交通组织，加强通关政策创新和建立口岸安全管控体系，支撑粤港澳大湾区建设。