中小学校园安全治理法治化的若干问题研究

秦宇婷 李祥

摘   要

校园安全作为学校教育的一个重要问题，政策支持一直伴随其发展。在界定校园安全范围的基础上，搜集、整理出中央层面46个相关政策，中小学校园安全治理制度经过了积极探索阶段（1990-2001年）、稳步确立阶段（2002-2009年）和全面发展阶段（2010年至今）。分析政策内容的同时，借鉴政策工具，探究校园安全治理在主体、内容、手段和成效方面的特征，发现校园安全治理在主体合作、结果评价和研究视角等方面存在的问题，并针对性地提出新时期中小学校园安全治理法治化的路径建议。

关键词

校园安全  治理制度  政策工具  法治化治理

中小学校园安全的保障是事关国家青少年发展的问题。近几年校园欺凌、未成年人犯罪等校园安全相关的事故和讨论不断登上热搜，引发社会各界对于现有“中小学校园安全”相关法律政策的热议，凸显出科学探索校园安全治理改革的必要性。国家很早就对此类问题给予了重视，1986年《义务教育法》已在校舍安全、从教人员资格等方面对学校安全预防措施和安全标准制度提出要求，之后又有《未成年人保护法》《中小学幼儿园安全管理办法》等法律法规对校园安全做出规定，2019年《全国人民代表大会社会建设委员会关于第十三届全国人民代表大会第二次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》提出制定校园安全法的议案，“加大对相关法律法规政策的贯彻实施力度，切实保障未成年学生在校安全”。

教育学界对国内外校园安全也有很多相关研究。有关我国校园安全治理的政策和立法建议研究中，程天君以校服、校餐、校车为例对我国校园安全管理问题提出综合可行的政策建议[1]，还有对校园安全的隐性问题[2]、突发事件[3]、校园欺凌[4]等具体问题的治理研究;对国外校园安全治理问题的探讨，如韩国校园暴力治理[5]、美国中小学治理[6]、西班牙校园安全政策[7]等研究，都倾向于对比国外校园安全治理的立法经验和取得成效的举措，启发我国校园安全治理新思路。

但总体来看，学界对中小学校园安全治理的研究缺少在制度方面的整体纵向研究，对于制度的落地成效和方向探索也不够。校园安全的治理离不开法律政策的规范和指引，从高站位的制度发展角度研究校园安全治理至关重要。为更实际地寻求校园安全问题解决方法，搜集中央层面有关校园安全的政策，分析整合政策内容，探究制度的发展历程，并结合政策工具和政策内容特点，总结校园安全治理现状，立足现状分析校园安全治理面临的难题，从而探索出能切实帮助校园安全良性发展的有效路径，以对未来校园安全治理趋向做出科学展望。

一、中小学校园安全治理制度的发展历程

校园安全治理问题复杂性强，涉及问题种类多、群体面积大、责任相关方广，为更全面准确地分析校园安全政策，首先要界定校园安全问题的范围。《中国应急教育与校园安全发展报告2018》指出校园安全事故包括暴力、欺凌、食品安全、设施安全等;另外，《教育法》等针对“学生的身心健康”有多项规定。因此将校园安全问题分为事故伤害类（自然灾害、踩踏烫伤等意外伤害）、卫生安全类（校园欺凌、校车校舍等）和身心健康类（心理健康、青春期保护等）三大类问题。根据对校园安全的认识，用有效的内容和标题搜索方式，选择相关度高的校园安全政策，探究中小学校园安全治理制度的发展历程。

经整理，满足界定范围的校园安全政策共有《中小学健康教育规范》《校车安全管理条例》《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》等46个（见表1）。政策内容涉及校园安全的事故伤害、卫生安全、身心健康等多方面问题;发文形式包括国务院、教育部、公安部等部门单独发文或多部门联合发文多种形式;政策发文频数在1990-2001年、2002-2009年、2010-2021年三个时期表现出不同的特点。

1.积极探索阶段（1990-2001年）

在探索时期，我国教育法律体系中没有明确“校园安全”概念，相关政策数量较少，中小学校园安全治理经历了从努力摸索到逐渐明晰的准备阶段。1976-1985年是法制环境好转的时期，为义务教育立法奠定了制度基础[8]，1986年《义务教育法》的出台首先在法律上规范了校园安全问题，但是包括《义务教育法》在内，“校园安全”这一概念在我国法律政策的标题和内容中体现都不够明确。1990年之后《学校卫生工作条例》《学生集体用餐卫生监督办法》等政策开始出现安全教育、环境卫生、营养卫生等规范条文;也分学段出台了《幼儿园工作规程》《小学管理规程》，根据不同学龄学生的身心发展特点，规定了更有针对性的校园安全治理内容。

此阶段有关校园安全治理的制度整体不够成熟，政策制定参与主体单一。改革开放后教育体系进行重塑，国家整体处在教育摸索的初期，没有足够的治理经验，影响对政策前瞻性的准确把握，政策制定更多是对当前社会背景下具体问题出现后的事后补救，滞后的同时对于问题的规范和解决规定也不够全面;且处在此阶段的《教育法》《未成年人保护法》等法律也只是间接提及某些方面的校园安全问题，缺少高位法总体引领。校园安全政策多为教育部牵头制定，其他部门发文和多部门联合发文的跟进脚步也较慢。虽然校园安全法制不够成熟且高位法缺位，但校园安全制度并不处于空白状态，中央层面仍然圍绕校园安全治理进行了积极的探索和尝试，发布了10个相关政策，引领并推动了政府和社会各界对校园安全治理的重视。

2.稳步确立阶段（2002-2009年）

经过发展节奏起伏较大的积极探索阶段，“校园安全”被明确提出，2002-2009年校园安全政策开始进入发展较稳定的时期。以2002年教育部发布的《学生伤害事故处理办法》和教育部、卫生部联合发布的《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》为标志，校园安全政策发文开始更加明确化、形式更加多样化。2006年，“校园安全”被首次写入《义务教育法》，同年，教育部发布的《中小学幼儿园安全管理办法》第一次在标题中直接体现“校园安全治理”，问题内容较全面、可实施性更强，校园安全与校园安全治理明确进入法制领域。

在此基础上，2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》从“建立完善的安全管理制度”“加强安全教育”“建立应对各类突发事件的工作预案”等方面，提出与“认真贯彻落实有关校园安全的法律及规定”宏观要求相呼应的具体要求，中小学校园安全治理开始走向更具专业性和比较系统的法治化方向，校园安全治理法治化呈稳步推进形态。

3.全面发展阶段（2010-2021年）

2010年教育部发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，其战略主题强调“加强心理健康教育，促进学生身心健康”和“重视安全教育、生命教育、国防教育、可持续发展教育”，对于其他校园安全政策的制定，起到纲领性的指引作用。针对当前社会面临的校车安全问题或地震、火灾类突然灾害等问题，国务院、教育部、住房和城乡建设部等其他部门纷纷发布《校车安全管理条例》《中小学幼儿园应急疏散演练指南》《中小学校设计规范》等政策，使校园安全防治更加具体，问题的治理开始有专门部门的互动配合。

在此时期，中央层面关于校园安全治理的政策有22个，数量比前两个时期有显著增加，占整个发展过程的政策总量将近一半。其中，多部门联合发文占此时期所有政策的一半以上，其他政策均匀分布在国务院、教育部和其他部门，多部门联合发文形式开始占主要地位（见表2）。在体现出校园安全治理问题本身更加复杂、引起各部门对校园安全更广泛关注的同时，也反映出部门合作意识的增强。校园安全政策在问题规范、数量保证、部门协作等方面多向发展，中小学校园安全治理体系相对更加成熟。

表 2  不同发展时期具体情况统计表

二、中小学校园安全治理法治化的基本特征

在不同时期，校园安全制度表现出与社会背景相适应的特征，在期望教育立法布局由碎片化向体系化转变、内容由粗放型向精细型转变的发展路径下[9]，中小学校园安全治理制度的发展历程也体现出法治化的总体特征。教育政策工具是政府赖以推行政策的方法或手段[10]，为分析校园安全政策的内容和实施特征，借鉴Schneider和Ingram的政策工具理论[11]，将校园安全政策分为权威型（惩罚、禁止等）、激励型（资金补贴、政策扶持等）、能力建设型（安全教育、能力培训等）、象征和劝诫型（政策宣传、氛围建设等）和互动学习型（部门协作、过程监督等）五大类（见表3）。在法治化前提下，结合政策工具，分析中小学校园安全治理在参与主体、治理内容、治理手段和治理成效上的基本特征。

1.中小学校园安全治理多元参与

治理不同于管理，各主体间权力运行不是自上而下的模式，更多是一种上下互动的协作伙伴关系[12]。因而校园安全治理的利益相关者涉及范围很广[13]，包括立法部门、行政部门、学校、教师、学生等直接参与主体和家庭、社区、其他社会团体等协助主体。所有校园安全政策中，教育部之外国务院、其他部门和多部门联合发文占一半以上;政策工具中互动学习型工具数量最多，此类工具强调政府部门和其他社会团体在治理过程中的合作性，这些特点间接体现出校园安全治理参与主体的多元化。治理主体多元的属性一方面反映出政府、社会对校园安全更普遍的重视，推动了校园安全治理过程需要得到各主体充分发挥自身优势、高效沟通对接、群策群力、主动合作的发展趋势;另一方面，各主体分别用强制规范、政策激励、宣传教育等多种工具共同参与校园安全治理过程时，难免会出现职能界限不清、权利交叉等妨碍校园安全防治有效进行的问题，要求多主体合作时须在责权明确的规范前提下，互相学习、监督和评价。

2.中小学校园安全治理复杂性强

中小学校园安全治理的复杂性分别体现在问题源头盘根错节、问题种类复杂多样和政策工具综合使用等方面。据《2018年全国教育事业发展统計公报》，除高中阶段在校学生有少量下降外，中小学其他阶段在校学生都有较多增加，中小学在校生共1.90亿[14]。庞大的中小学生群体决定了校园安全治理事关社会发展的稳定，在相互作用下，校园安全问题的产生又与社会发展息息相关，社会政治、经济、文化等因素共同作用于校园安全，寻找治理源头必须权衡多方要素;校园安全问题种类复杂，问题数量超过政策总数的一倍（见表2），每个政策普遍包含多种校园安全问题的治理，每种校园安全问题又有多个政策给以规范，目前从单方面厘清校园安全问题较难;校园安全政策工具虽有偏重，但在治理过程中，权威型、激励型等五种工具全部得到了应用（见表3），安全治理在多主体参与的同时，各主体又用到多工具，为做到杂中有序，保证多主体在治理过程的合力而不是“随意”参与，协调运用各种复杂工具至关重要。

3.中小学校园安全治理偏重预防

校园安全治理需要一种风险预防性，风险预防的目标在于尽可能降低风险发生的概率[15]。校园安全治理政策工具在教育、法治和经济等方面都体现出对事前预防的重视。在政策工具使用中，能力建设型工具最多，此类工具重点是对学生进行安全教育以及对校长、教师、家长或其他相关人员的安全技能和监督管理方面的能力培训，加大安全教育的普及能让校园安全相关主体做到心中有数，防患于未然。其次分别是权威型工具、象征及劝诫型工具，权威型工具作用于预防阶段的责任命令和标准规范，象征及劝诫型工具包括政府对于校园安全政策的宣传和环境氛围的建设，二者在法治方面起到硬性强制和软性宣传相结合的作用。激励型工具最少，此类工具偏向于在政策扶持、奖金补贴等经济手段上引导、鼓励相关主体的预防重视，为当前存在或有可能发生的校园安全事故做好充分准备。

4.中小学校园安全治理不稳定

校园安全治理的理论体系在不断完善和突破，政策发文在数量和质量上都在促进校园安全法治体系日趋完善，然而在校园安全治理的实践成效方面，不同问题收效不一。在校舍安全方面，教育部发布的《中等职业学校（机构）校舍情况（总计）》显示近五年的危房数据都在逐年减少[16]，体现出《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》等有关校舍安全的政策在实践中得到了善治;而与2016年相比，2017年校园设施安全事故有所增加，2017年校园设施安全事故的主要类型是生活设施安全事故与校车安全事故[17]，早在2012年国务院已发布《校车安全管理条例》，随后又有《教育部等20部门分布关于贯彻落实〈校车安全管理条例〉进一步加强校车安全管理工作的通知》对于此条例的进一步解读和强调，反映出政策内容制定或政策落实等环节有待改进的问题。

三、中小学校园安全依法治理的难题

校园安全治理在不同发展阶段需要解决的主要矛盾不同，在向好发展的同时，面对新时期政治、经济等多方位发展要素的转变，校园安全问题根源和构成因素也在发展变化。在新时期发展背景下，亟须分析中小学校园安全治理面临的主要难题，从而针对性地寻求改进对策。

1.多元主体缺少有效协调机制

校园安全本身的综合性决定了涉及的多主体会直接或间接参与治理，随着校园安全问题越来越复杂，对各部门解决问题的能力和合作机制的建立也提出了更高的要求。虽然现在多部门联合发文且部门合作参与安全治理已经占主要地位，但是不同问题的治理成效参差不齐，在政府部门协同参与治理过程中，存在问题觉知滞后、行政效率低下、职能划分不明、信息沟通不畅、协调成本较高等问题。学校和社会团体等对政策传达的接受度不足，配合执行完成度较低。主体间的合作需要建立有效的协调机制。

2.教育手段实施效果较难评价

校园安全治理贯穿问题的预防发现、措施实施、指导监督和反馈评估等各个阶段，对于防范化解事故风险，平时做好风险预防工作代价最小，尤其是教育手段。然而目前仅有《2006年全国中小学安全形势分析报告》对校园安全治理成效做出过统计评价，安全治理缺少配套的评价方案。安全教育等能力建设型工具使用最多，但是安全教育的大力规范普及也只停留在预防阶段，政策内容的责任评价部分没有专门针对安全教育提出强制性或标准类的要求，学校、教师、家长等在实施安全教育时也缺少规范指导和硬性要求。教育过程的监督和结果的评估较难落实，反馈情况的不足会导致安全教育的效果很难保障，甚至可能被边缘化为“口号”。

3.问题研究视角缺乏整体性

中小学校园安全治理逐渐更具针对性，除《中小学幼儿园安全管理办法》外，其他相关政策大都侧重具体某方面的问题，能促进高效率的专事专干的发展。但问题的整体性研究能反应问题立意的高度，攻破部分最终是为了整体问题的解决。目前我国缺少基于整体视角的校园安全政策，更没有“校园安全法”在更高层级上对校园安全的地位和规范做出总体规定，使得校园安全治理过程和结果没有足够坚定和统一的目标，校园安全治理体系缺乏整体性。

四、中小学校园安全治理法治化的路径

1.加强部门协作，推进效力更高的相关法律出台

校园安全治理主体的多元性是对部门合作能力的考验，只靠部门之间的主动协作意愿无法普遍保证问题的高效解决，校園安全治理需要整体性站位的政策或法律提供统一的标准和方向。然而目前我国教育法律在国家法律体系中不具有独立法律部门的地位[18]，教育法律体系缺乏整体设计。为定位校园安全的重要性和治理规范，迫切需要加快“校园安全法”的制定和出台，以对校园安全治理形成强有力的法律支撑。另外，在鼓励各部门积极参与的同时，也要建立部门相应的系统机制，以形成更有保障的治理体系。例如完善的校园警务制度能够提高学校校园安全治理水平[19]。

2.团结社会团体，借力学界前沿研究运筹帷幄

参照布郎芬布伦纳的生态系统理论环境系统的外层系统和宏观系统[20]，社会背景在动态变化，学生、教师、学校也都会潜移默化地受到大环境的影响，校园安全治理既要强调直接参与主体的合作，也不能忽视社区、媒体、教育学界等间接相关的社会团体的作用。家庭、社区是学生在学校之外距离最近的群体，社区或家校联合可以通过寓教于乐的方式定期开展安全教育培训活动;新时期背景下，新媒体与日常生活联系愈加紧密，重视利用新媒体创新治理校园安全[21]，在实际应用中探究二者更加契合的治理方式;教育学界对于校园安全的研究材料来源于实践调查、科学理论和法律政策等，研究结论具有前瞻性、引领性，校园安全制度是学界研究材料的同时，也应借力学界研究，提前把握问题发展方向、设置解决预案。

3.运用政策工具，将其嵌入校园安全治理全过程

政策工具也是治理手段的政策反映，根据具体问题和影响环境的不同，按具体情况将政策工具分类，使政策内容和手段具有更好的适应性，并且要发挥政策工具的功效，将其嵌入问题治理全过程。目前校园安全治理政策工具的使用更偏重教育培训、经济扶持、政策强制等预防阶段的手段，过程监督和结果评价等工具使用相对偏少。校园安全治理需要形成政策的制定、措施的实施和结果的反馈等一套完整的体系，在整个体系中，既要积极调动多种政策工具，也要结合具体问题和各类工具的特点平衡使用，做到措施有规范、有着落、有回应。

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[作者：秦宇婷（1992-），女，山西长治人，贵州师范大学教育学院，硕士生;李祥（1981-），男，贵州遵义人，贵州师范大学教育学院，副院长，教授，博士。]

【责任编辑  郑雪凌】