京津冀农地经营权有序流转保障机制研究

张远索，邓思宇，王 芳

（1.北京联合大学应用文理学院 北京 100191；2.上海应用技术大学经济与管理学院 上海 200235）

1 引言

十八大后，中央以有序疏解北京非首都功能为基本出发点，加强顶层设计，提出京津冀协同发展战略。2014年，习近平总书记就推进京津冀协同发展提出七点要求，其中一点是“要着力加快推进市场一体化进程”，破除限制生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。2015 年，《京津冀协同发展规划纲要》专门提出推动土地要素市场一体化。2017 年，中央决定设立河北雄安新区，是深入推进京津冀协同发展的重大决策部署。在此背景下，京津冀广大农村地区土地价值快速显化，农地经营权流转实践中可能会出现较多利益纷争和难题。因此，京津冀农地经营权有序流转保障机制问题值得关注。

2 农地经营权流转保障机制研究进展

在与农地经营权流转保障机制相关的研究文献中，关于农民权益保障机制的研究相对较早，也相对更多。如有学者提出农地流转要充分反映农民的权力、意志和利益，建立统一公开公平公正的市场机制，促进农地资源在城乡间自由流动[1]。有观点认为应以科学发展观为前提、以社会化服务为基础、以基层民主为主导，形成农民权益保护的长效机制和保障机制[2]。构建完善的农民权益保障机制有利于推动农地经营权有序流转，比如强化政府职能、加大对农村金融财政的支持力度、深化市场体制改革、健全社会保障体系、完善中介服务、健全农村社会保障体系、提高农民科技文化水平等[3]。有学者从审批管辖、当事人确定、审判程序、执行制度、监督制度等方面构建了农地流转中失地农民权利诉讼保障机制[4]。有研究从完善权益机制本身、规范流转操作程序、健全流转法律保障、发挥政府引导作用、建立有效中介组织等方面进行了农地经营权流转机制探索[5]。有学者从拓宽农民收入的渠道、保障农民土地收益分配权、重视土地级差收入的调节等角度论述了如何建立公平的农地收益分配补偿机制[6]。而有学者认为农地流转中要考虑多方利益，除了农民群体，还要考虑土地所有者、流入方等利益。基于博弈论分析，构建了农地流转的“双保障”机制[7]。

除此之外，还有文献对其他相关机制构建进行了探索。比如有学者对农地市场化、适度规模化发展中参与主体的激励与保障机制进行了创新性探索[8]，对农地流转双方利益联结机制、农户社会保障机制、金融扶持机制、政府参与机制等进行了分析[9]。有学者认为可以从信息平台建设、交易对象评估、主体准入与监控、交易风险管控等四个方面构建农地经营权有序流转的市场交易机制[10]。有学者从重构农地权利结构、尊重农民的自主权、建立良好的政策环境、创新农地资产化机制、构建完善的农地流转市场服务体系等角度构建了农地经营权有序流转市场运行保障机制[11]。

3 促进京津冀农地经营权有序流转的保障机制

3.1 科学编制国土空间规划等相关规划

我国为了解决多个规划政出多门、各自为政的问题，于2014年提出“多规合一”的概念。在此基础上，2019年印发《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。2015 年出台的《京津冀协同发展规划纲要》，旨在疏解北京非首都职能，明确要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。2020年，河北省自然资源厅印发《市县国土空间总体规划编制导则（试行）》，划分了环京津核心功能区、沿海率先发展区、冀中南功能拓展区、冀西北生态涵养区四大片区。其中在冀中南功能拓展区，提出要加强城乡融合、乡村振兴、村庄布局、县域特色产业发展研究。以上规划或相关文件，对京津冀农地经营权流转提出了要求，同时又对京津冀地区的农地经营权有序流转提供了规划保障。科学合理且严格落地的规划对于当地土地利用、城乡发展、产业布局等作用至关重要，对于农地经营权流转自然也不例外。

3.2 严格土地用途管制

当前我国农地经营权流转面积已具相当比例和规模，流转方式也多样化，新型经营主体多元化，如专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等。在流转过程中，要防范农地非农化风险，必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地。尤其在京津冀地区，大城市对郊区及农村辐射能力强，土地农用与非农建设用价值差别巨大，这方面可能更要防范。2018年，在自然资源部、农业农村部联合发起的“大棚房”问题专项整治行动中，对京津冀地区农业大棚改建私家庄园问题开展联合督察，排查发现违法建设项目涉及土地面积9869亩，集中分布在京津的郊区县和河北省的环京市县。有些违建项目以“农地流转”方式进行，这些项目多以发展现代农业为名，擅自改变农用地用途违法占地建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所。自然资源部成立后，专门设立了国土空间用途管制司，负责拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。国土空间用途管制已提升到国家战略部署层面。实行这种严格的用途管制，将有力防范京津冀地区的农地经营权流转非农化风险。

3.3 倡导土地发展权等“共享”理念

2016年，原农业部等八部门联合印发《京津冀现代农业协同发展规划（2016-2020 年）》，里面提到“牢固树立……共享的发展理念，立足京津冀资源禀赋、……、经济差异的现实，以推进……、城乡协同发展为重点，……着力推动生产要素合理流动与资源高效利用”，“建设美丽乡村，推进城乡协同。同步推进三地城乡基础设施建设，加大公共财政向农村基础设施的倾斜力度，加快打造美丽宜居的新家园”。农地作为京津冀现代农业协同发展的重要要素，其流转的有序程度也取决于现行有关政策是否有土地发展权等具有“共享”理念的政策设计。加大城市对农村地区的财政支持，加强非农建设地区对农业地区的回报性反哺，是土地发展权所体现出来的共享理念。这种共享也可以认为是对农地相关权利人执行规划、遵循管制的利益补偿。将农地价值进一步显化，可使各相关主体对农地经营权流转思想上更重视、合同上更规范、行动上更积极，流转行为总体上更有序。

3.4 构建统一的农村产权大市场

农村产权交易市场在维护社会和谐稳定、提升农村三资管理水平、促进农村经济发展、维护农民合法权益等方面起到重要作用。我国2015 年初定下33 个县级农村土地改革试点区域，京津冀三地均有区县入围。为了配合试点工作，京津冀三地的农村土地产权交易机构加强了合作力度。北京农村产权交易市场建设已满10周年，取得累累硕果；河北省各级农村产权交易机构数十家，比如沙河市农村产权交易中心，也越来越规范成熟。按照京津冀现代农业协同发展规划，三地积极推动了农户承包土地经营权等农村产权交易流转综合服务与管理平台互联互通。北京市农村产权交易中心向京津冀地区各类各级农村产权交易机构发出邀请，共同加入“京津冀农村产权交易市场联盟”。联盟成员共享市场信息、交易资源、投资人资源。在农地经营权流转方面，北京劣势是可供流转的农地少，但在市场、资源和信息等方面具有优势。投资人的投资意向和资本的流向不受行政界线限制[12]。在京津冀地区构建统一的农村产权大市场有很强的可行性和必要性，依靠这样的平台，资源与资本的匹配效率才更高。在此情形下，农地经营权流转市场化程度更高，流转过程也会更规范。

4 结语

有序的农地经营权流转对于保护流转主体合法权益、稳定粮食安全、促进农业发展、维护社会稳定等具有重要作用。推动农地经营权有序流转的保障措施有很多，已有文献指出的加快土地确权、加强流转风险识别与防范、协调各方主体的利益关系、强化政府指导与监管、构建中介与市场服务体系等手段，在京津冀地区也照样适用，未再赘述。本文仅从京津冀地区的特殊性出发，提出了促进其农地经营权有序流转的其他保障措施。虑及这些保障措施存在一定的内在联系，姑且称之为保障机制。