基层应急管理信息化现状及对策

文/王巍（郓城县应急管理局）

2019 年是应急管理部门组建到位后全面履职的第一年，是应急管理体系和能力建设整体谋划布局之年，也是各类灾害事故风险挑战明显上升的一年[1]。这一年我国的应急管理事业取得了长足的进步，2020 年1 月初召开的全国应急管理工作会议对去年的成绩进行了肯定。总的来看，应急管理体制已经明确，新的机制基本形成，力量体系初步建立，应急救援能力和效率显著提高，新部门新机制新队伍的优势日益显现，打了一场又一场胜仗，打出了应急管理牌子[2]。尽管我国应急管理体系建设近年来取得了巨大进步，但应急管理体系存在的条块分割、信息沟通不畅、资源难以整合、协调力度不够、重复建设等问题依然存在[3]。

一、信息化推进现状

（一）信息化建设推进快慢不一

突发事件管理工作是一项长期的系统工程。投资大，见效慢，造成一些地方对资料重视不够。受限于各地政府财政收入和对应急领域重视程度的差异，地方应急管理部门作为新成立的单位，大部分还没有制定地方的应急管理信息化建设规划，导致地方应急管理部门多采用《规划框架》作为指导，在地方特色需求方面匹配度不高，尤其在重大灾难鲜有发生的地方，一定程度上还存在着侥幸心理，在应急信息领域投入存在等一等的思想。例如在此次新冠疫情过程中，许多地方由于转求后缺乏资金进行系统整合，无法进行装备更新，以及缺少对维护人员的培训，使得很多系统并未在疫情中发挥出太大作用，反而是电话、手机APP 等发挥了关键作用，所以，加强应急管理信息的投入刻不容缓。

（二）信息化基础保障能力不足

2020 年年初召开的全国应急管理工作会议提出要着力提高四种能力，即安全风险防控能力、应急救援能力、科技支撑和人才保障能力、社会参与能力。强有力的信息化支撑是实现以上四方面能力的基础保障，能够大幅提高业务效率，有效降低全社会的运行成本，而这恰恰是基层应急管理机构的短板[5]。

1.安全风险防控

对自然灾害的感知网络覆盖有限，而且基本由其他行业部门掌握，无法实时掌握数据；对安全生产的风险监测覆盖面不够广，主要是在应急管理部的大力推动下完成了规模以上企业的危化品监测预警系统，微小企业尚未接人，其他如尾矿库、烟花爆竹、化学品管道等领域还未联网，大量的风险隐患点、重点部位没能实现实时监控和状态采集。

2.应急救援

一方面应急通信保障能力不足，尤其灾害现场的单兵装备数量少、通信手段单一、不成体系、缺乏维护等情况，且通常依赖运营商的公共网络，在断网、断电、断路“三无”极端情况下容易导致指挥通信处于瘫痪状态；另外视频会商尚未实现横向和纵向的统一全覆盖，难以保障极端灾害条件下的现场感知和多部门、多层级的联合会商，应对多灾种能力不足[6]。另一方面机动性不足，无人机配备数量不足，操作人员不熟练，直升机航空救援力量依赖上级调配，发挥的作用较小，难以应对复杂地形下的重大灾害。

3.科技支撑和人才保障

一方面科技创新成果基于实战导向的针对性不强，一些算法模型存在“平时好看，战时不好用”的现象；转化应用渠道不通畅，部分基层机构囿于惯性思维，对新事物的主动接受能力差，如应急管理部统一开发的部分供基层免费使用的系统（蓝信办公、移动安全沙箱等）推广效果不佳。另一方面基层应急管理机构人员不足，且存在结构性缺编，事务性和执法工作繁多，基层人员工作强度大，信息化人才更是匮乏，专家库覆盖领域不全，运维保障人员几乎没有。

4.社会参与

防灾减灾教育和公共关系还不够完善。缺少经验和利用现代媒体的平台这只能通过广告、新闻等方式，在国家全民安全教育日、世界工作安全日和防灾减灾日等主要节日中实现。公众参与的范围有限，场所、专业安全经验高，缺乏公共关系，导致公众缺乏危机意识，对重大安全隐患缺乏敏感性。没有方便的信息渠道向专业机构报告人们缺乏应急培训，大多数培训是局部的和非的，现代媒体使用的方法很差，导致对各种灾难的内部管理程序知之甚少[7]。一旦灾难发生，反应就非常缓慢，而且他们不能自救，这样会造成不必要的人身伤亡和财产损失。

（三）协同联动与响应机制不健全

中华人民共和国应急管理部的建立，使我国应急管理由“分段式”向“一体化、专业化”转变。各种灾害事故的起因与与突发性灾害的联系常常交织在一起。缺少强有力的协调组织应急管理，其复杂性和专业性模糊了部门责任。命令关系不明确。机构关系中国的信息支持方式缺失，部门间及相关部门之间缺乏顺畅的横向联动机制。例如2018 年9 月19 日上午11 点台风山竹，广东、广西、海南、湖南、贵州、云南等地有328.9 万人受灾，超过1300 个家庭受到影响。由此也表明了协同联动与响应机制不健全这一问题。

（四）数据资源的挖掘利用不足

在信息时代，信息是第一资源。在应急领域加强信息化建设。急诊部门积累了大量的原始资源。实际上，这些资源并未得到充分利用，对数据进行智能分析的能力十分有限。单纯的统计数据常常被搁置，这使得隐藏在数据背后的规律和认识会变得如此贫乏[8]。风险因素应急资源配置影响应急救援绩效和灾后评估结果缺乏部门间信息共享机制数据壁垒的普遍存在，也严重阻碍了数据的挖掘和利用。目前的部门系统只有自己的业务，还没有和其他部门联系。各类数据资源“稀缺”，“数据战”“数据孤岛”问题十分突出，不能有效地运行应用程序。无连接大量数据。数据服务对于深度挖掘和有效利用显然不足以支持决策。尽管它们在同一个紧急情况处理部门。许多遗留下来的零碎业务系统，由于历史原因和从属关系，数据模式的不一致会反复出现，它使数据管理更加麻烦。

二、信息化建设对策

针对基层应急管理工作中面临的问题和困难，结合此次新冠疫情暴露出来的短板和不足，按照今年全国应急管理工作会议的要求，提出如下对策：

（一）充分发挥财政政策的激励作用

确定各级应急基金的财政责任，纳入同级年度预算，合理分配科研应急机制使用比例。备料操作与采购后备管理和补贴发放鼓励地方通过专项资金、赠款、扶持资金等多种形式，发挥主导作用。重点是解决这些项目缺乏初始成本的问题。在项目建成后，资金缺口太大，维持资金运作不现实，并确定信息生成为主要治理主体。起考核监督作用，建立良好的考核评估机制。监督数据生成过程的有序进行。

（二）夯实信息化基础保障能力

查清自然灾害隐患和安全生产风险。构建涵盖各个领域的意识网络。到公安机关自然资源、环境、交通、水利、住房、城乡建设等方面的公共信息交流平台。要完全覆盖被探测的对象。探测地全面接入检测方法融合了检测数据集，提高了对风险因素的感知、预测和保护能力。加强灾害事故响应、管理和救援能力。高级应急指挥中心的建立，可以同时处理两起重大突发事件。实施重要指挥和功能，必须上、下、横向连接，以满足多部门、多级政府的指挥救援协调要求。确定基层应急管理机构装备水平和装备规模。移动便携应急通信设备的全面部署，可接入天通、亚太等卫星，甚至在作战中也可接入北斗短消息、长波短波通信。紧急事件前后端之间的实时连接仍然可以在业务网络发生故障或瘫痪时提供。且音视频数据流畅稳定，配合多架一定规格的无人机，满足事前、事中、事后全流程应急响应需求。利用通讯、斜视摄影热成像、气体探测、应急照明、救援照明、救援照明、救护等装备，打造无人机管理平台，这样就能迅速、有效地响应紧急援助。

（三）完善协同联动和响应机制

探讨建立由应急管理机构代表政府统一领导的重大事故应急救援现场。专业化组织主导技术方案，专业化的团队支持和专业参与定单系统，完善应急救援专家数据库。进行现场应急检查专家咨询和应急反应评估，规范事故现场救援管理程序。应急指挥中心要充分发挥信息化作用。配置应急指挥业务系统，快速整合自然灾害和事故灾害信息；在 GIS 地图上提供远程协作咨询功能，实现多个、跨区域、跨部门的音、视频咨询。一幅地图可用于联合计划。共同分析事件的发展。并且直观地显示了应急资源调度、管理任务、追踪后台 HQ 进程的禁止。前部和救援队提高了指挥的准时性、灵活性和便捷性。并且定期向政府领导提供全面的指导和管理服务。

（四）加强应急资源和救援力量的统筹

建立统一的应急资源管理平台，整合物资、捐赠物资、救援队伍、志愿者，实行集中管理。对政府机构、企业、慈善组织的应急物资的数量、种类、地点有全面的了解。并根据应急物资短缺的情况更新应急物资和操作物资、资金和能力，利用实物储备紧缺的应急物资，通过与供应商签订协议，在辖区内增加短期应急物资和充足的市场供应，储备大容量应急物资，增加高效后备物资加强公安消防、医疗、交通、通讯、电力、供水等部门实现应急资源整合。保证所有储存在不同部门的应急物资都能加入快速有组织的救援，根据专业用途和物资，实现人员力量快速联动，实现快速功能。建立全套的物资捐赠需求公示和全过程跟踪系统，实现阳光照射、阳光消耗、物资获取、库存、配送、使用等全方位实时反映。

（五）提高突发事件舆情应对能力

认真向公众宣传应急知识，支持文明上网理念，促进国家教育、职业教育、员工培训等方面整合应急管理知识，增强市民辨别网络谣言的能力，重新树立理性的舆论咨询理念。以大数据、人工智能、云计算等先进技术，面对移动互联网时代的信息传播速度和信息传播规律，构建大数据舆情审计平台，过滤可能产生负面社会影响的公众意见。在信息传播中发挥专业媒体的主导作用，建立科技信息反谣言体系，规范舆论危机。

三、结语

全面落实习近平总书记关于防灾、减灾、救灾工作的重要讲话精神，按照应急管理部门领导要求，将科技信息化作为攻关项目。牢固树立不懂信息化就是不懂业务、学信息化就是学业务的理念，提高运用科技信息化解决应急管理困难和问题的能力。在十四五规划开局之年起好步开好头，扎实做好全年重点工作，将为全面提高各级政府对于突发事件的处理处置能力、加快推进包括风险治理在内的治理能力与治理体系现代化建设打下良好的基础。