多元整合：工作组在基层治理中的运行逻辑
——基于D市F区邻避事件的田野调查

朱 露

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

2019年10月31日的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定，维护国家安全。社会治理是国家治理的重要方面，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。邻避（NIMBY，Not In My Backyard）指的是一个地方的民众不愿意与某些设施毗邻而避而远之，如垃圾焚烧厂、化工厂等邻避设施在服务居民的同时有可能对当地居民的生活环境、身体健康造成某种程度的威胁。邻避效应指的是当地居民对于邻避设施所具有的潜在危险产生畏惧心理，即使思想上认同建设相关设施的重要性，但会因为建设在自家“后院”的情绪反应而产生相关抵制性和反抗性的行为。近年来，我国因为地方建设邻避设施而产生邻避效应，面对因邻避效应而产生的一系列社会问题，国家采取下派工作组的方式，通过工作组进入农村联系群众，实现“邻避”转为“邻利”。为什么下派工作组能够成为国家应急管理中的常见措施？工作组具体在农村中如何开展工作？工作组机制背后的运行逻辑是什么？对农村产生哪些治理效能？上述问题都有待在理论上予以研究和解释。

一、文献梳理与问题提出

近年来有关驻村工作组的角色定位及行动逻辑的认识和思考迅速走进学界和政策研究部门的视野，成为理论探讨和实践探索的热点，并取得了一些研究成果。整体来看，学界相关研究主要围绕以下三个方面展开。

一是工作组的类型研究。刘金海提出在不同的历史时期，中国共产党向农村派出了各种形式的工作组。由于党在各个时期面临的历史任务不同，组建工作组的方式不同，工作组的性质、对象以及工作的内容和重点等也随之改变。他将工作组分为“党-军”“党-党、政”“党-党、政、事”“党-党、政、军、企、事”“党-事”“党、政-政”“党-党”和“政-政”八种模式。［1］丁远朋按横纵对工作组进行分类，从横向上看，根据职责内容和任务使命的不同，他将工作组分为“执行型”“监督型”和“应急型”等类型；从纵向上看，由于工作组由上级机构授权产生和运行，根据权属来源不同可大致分为“党务类”“政务类”两大类型。他进一步强调不同类型的工作组是依据不同的思路和维度来划分的，但这些分类不是绝对的，由于中国政治生活的复杂性，同一工作组可能兼属不同的类型。［2］

二是工作组的嵌入治理。关于国家下派工作组到农村，研究的理论视角包括国家社会理论、嵌入理论、场域理论，其中嵌入理论是最常见的理论分析框架。如朱新武提出的“访惠聚”驻村工作就其运行机制看，已实现从非常态化运行机制向常态化运行机制的转变，就其治理逻辑看，已实现从“应急式”治理向“嵌入性”治理的转变。“访惠聚”驻村工作组以刚性的体制和制度来构建“访惠聚”驻村工作组运行的“结构嵌入性”治理机制，以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来构建“访惠聚”驻村工作组运行的“关系嵌入性”治理机制。［3］张义祯在研究为“双薄弱”村下派驻村工作组时，提出下派驻村干部工作机制通过外生力量的强力嵌入，激发激活农村发展活力，培育村庄可持续性的内生发展动力。“嵌入治理”通过构建以领导机制、激励机制、投入机制的“结构嵌入”和以整合与培育社会资本的“关系嵌入”，最终实现优化村庄治理主体、完善村庄自治体系和培育村庄内生动力，符合薄弱村庄“三农”发展的迫切需要。［4］丁远朋也提出工作组机制实质是作为一种外生性的特殊权威所进行的“嵌入式治理”，在不同程度上打破下级既有的秩序和权威结构，使得常规组织的治理能力受到限制。［2］

三是工作组的作用影响。李里峰认为工作组对于加强上级党政组织与村庄社区之间的联络沟通，尤其是将上级对群众运动的安排和设计落实到村庄，发挥了至关重要的作用。但是工作组的进村则意味着国家力量对村庄日常生活的直接干预，势必打破原有的权威和秩序结构，使村庄内部的权力格局发生重大变化。［5］刘金海认为农村工作组是中国共产党农村工作的一种有效形式，及时地处理了农村急需解决的问题，对于贯彻党的方针政策，推动农村经济社会稳定协调发展，具有十分重要的作用。［1］刘伟和边东东认为派遣驻村工作组扶贫是国家在资源下乡情境下，重塑与村庄社会关系、改善地方治理的一种新的尝试，但村级组织丧失了相当大部分的治理资源，村级组织的治理能力和动力都大大减弱，村民原子化状态越来越突出，甚至由于缺乏合作而使得村庄公共产品供给严重不足。［6］谢耀南认为干部驻村作为一种政策工具和“强政府”的表现形式，不但以较高的“政府强度”有效地确保了各种制度安排的顺利实施，而且以较高的治理绩效激活农村经济与缓和随之产生的各种社会、政治、经济压力，促进了农村公共物品的制度供给和公共事务管理的制度创新，有效地推动了“三农”工作，具有积极的公共管理价值。［7］

综上所述，学者根据不同维度对工作组的类型进行有效划分，提出“应急型工作组”等概念便于对工作组有更直观的认识。学者们承认工作组是国家开展农村工作的一种有效方式，同时对工作组打破乡村原有的权威秩序表示担忧。现有成果对工作组的后续研究有很好的启发性和借鉴价值。然而，学界对驻村工作组的研究大多都是以“嵌入理论”为主，视角过于单一，缺乏对工作组在具体实践中的过程性分析，缺乏对工作组运行机制和行动逻辑进行深入的阐释和考察。笔者通过对个案的深度调查，拟从治理视角来进行补充研究，通过详细阐述工作组的具体工作过程，梳理工作组与其他相关主体的关系，展现工作组机制的运行逻辑。通过笔者的研究，认为工作组是国家和政府开展农村工作的主要方式，在基层社会发生群体性事件、存在重大社会危机和不稳定因素时，工作组机制能够发挥作用，及时进行风险防范，通过政治整合、行政整合和资源整合将国家的制度优势转化为实际的治理效能。

二、邻避场域中工作组的介入与实践

近年来，“垃圾围城”现象愈发普遍，环境问题受到政府、学界、企业等多方关注，针对严峻的环境问题各方积极合作采取措施，政府和企业合作建设环保能源发电项目是其中的解决措施之一，但此类项目较难推行。一是其涉及政企民三方利益，需要多方协调；二是其邻避效应极强，群众“不要建在我家后院”的心理会诱发高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。2007年厦门海沧PX项目事件、2009年广州番禺垃圾焚烧发电厂事件、2014年杭州九峰垃圾焚烧发电项目、2016年湖北仙桃垃圾焚烧发电厂项目都是21世纪以来影响力较大比较受政府和社会关注的邻避冲突事件。学界对此也颇为关注并提出相应解决措施。如张紧跟提出通过协商治理创新化解邻避冲突［8］，王郅强和彭睿提出政府危机学习可以为邻避治理提供有效选择［9］，颜昌武等提出要破解邻避冲突僵局，就要强化基于风险沟通的合作性知识生产方式，促进政民之间开放性、审议式的良性对话，同时警惕权力与技术的合谋，重塑公众对政府风险监管的信任。［10］不同于以上学者提出的解决方案，笔者在开展田野调查观察到的邻避事件中，发现工作组对化解邻避冲突起着较大作用，而学界目前没有对此展开专门研究和较为深入的讨论。

在对主题展开探讨之前，笔者对本文的研究对象及所使用材料和数据来源作一简要说明。本研究属于个案研究，D市F区环保能源发电项目所引发的邻避事件是本研究所选的典型个案。D市垃圾焚烧发电项目是广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划重点建设项目，总设计规模为日处理生活垃圾1500吨，总投资达8.7亿元，主要处理D市三区一县的生活垃圾，项目的建设对缓解“垃圾围城”问题至关重要。该项目最初选址在F区B镇，2016年7月因前期群众工作不够扎实，发生群众大规模聚集抗议的“7.3”事件而被迫停止用地选址意向，项目暂时搁置。2016年11月，经过长时间的选址准备工作，项目确定F区A镇为优先选址。2017年9月以来，F区围绕项目建设开展前期工作，由于相关消息在群众中迅速发酵，提前引发邻避冲突，A镇多个村从2017年11月开始相继发生群众聚集抗议事件。首先近百名群众集体到镇政府反映诉求，后来500多名村民在各自村口聚集意图到镇政府和镇文化广场反对项目建设，事态严重时出现学生停课、商铺关门、市场停业，且干部无法进村入户等情况。邻避项目“一建就闹，一闹就停”的困境和其引发的群众抗争，极大地考验着F区党委和政府的群众工作能力。F区在省委省政府的指导下，及时启动工作组机制，从2017年9月起，15个驻村工作组就开始下沉到利益相关的村庄开展工作，F区四套班子成员担任工作组正副组长，抽调市区两级精干干部充实队伍力量，工作组成员主要来自市、区、镇三级各个部门。2017年11月发生群众聚集表达诉求引发社会不稳定时，驻村干部成员高达1700人。

本文以D市邻避事件为研究对象，主要运用了座谈、深度访谈和文献查阅等方法。笔者在2019年11～12月参加了与此事件相关的学术课题研究，有幸可以查阅相关政府文件资料和工作组成员及时总结的工作材料，对多位工作组成员和区、镇、村三级干部进行详细访谈，这为笔者对驻村工作组在邻避事件中行动逻辑的理论关注和思考提供了宝贵而真实的第一手资料。

（一）工作组下沉到基层党组织

D市的驻村工作组通过入村，发现当地大多数村庄基本上存在着党组织软弱涣散的情况。发生邻避冲突导致群众工作更为困难的时候，部分基层党组织对于上级党委的决策部署怠于执行，不愿作为，不敢直面群众；部分基层党员对于推进项目建设的立场不坚定，基层党组织、基层党员战斗堡垒和先锋模范作用无法得到有效发挥。基层党组织是党全部工作和战斗力的基础。驻村工作组在基层党组织建设和党员作用发挥两方面起到重要作用。一是基层党组织建设。在15个驻村工作组成立临时党支部，由区驻村领导任党支部书记，带领一线党员吃苦在前，担当在前。采取优化基层党组织设置、干部“培青推优”、“主题党日+”等14项创新举措，分类设置20个流动党员党小组，增强党组织对外出党员的凝聚力。支持基层党组织牵头兴办民生微实事，提升基层党组织的威信和地位。落实镇级每年50万元党建工作经费和6万元党组织服务群众专项经费。二是党员干部引领。分类分批与镇村干部和其他党员干部进行谈心谈话。开展党员活动以及老党员、困难党员、离任村干部党员、患病党员等慰问和帮扶，让党员感受党内温暖。注重将项目周边地区年纪轻、素质高的村民发展成为党员。驻村工作组有效提升了基层党组织活力和确保基层党员干部作用的发挥。

（二）工作组密切联系普通群众

环保能源发电项目的有效落地分为选址、动工、点火和运营四个环节，每个环节针对群众不同的反映和诉求，工作组都有不同的工作侧重点，主要通过以下两大时间段来进行分析。

1.第一阶段：2017年9月—2018年6月动工之前

2017年9月到11月，驻村工作组主要针对项目的开工做好前期大量的宣传解释工作，开展全面排查，掌握外出返乡人员信息情况，加强社情动态的摸排。在11月爆发邻避冲突后，驻村工作组根据上级工作部署加大工作力度，主要有以下几个方面：

一是驻村包户，坚持“三同”。在市委统一部署下，实行驻村包户制度，包村到组，包户到人，驻村工作组与群众同吃同住同劳动。2018年春节期间，全体驻村工作组成员及D市原籍A镇和B镇公职人员1327人回乡进村开展群众工作。驻村干部每天在村委会或者村民家中就餐，参与民生微实事、新农村建设以及春耕备耕等工作，渐渐与群众交上朋友，拉近同村同亲、同宗同族的关系，发挥联络员、信息员、宣传员作用。2017年11月以来，驻村工作组累计走访群众37000多人次，召开各类座谈会500多场次，还深入开展送温暖活动，春节期间共慰问困难群众953人，除夕前后与1400多名群众吃团年饭，加强与群众多方面的联系。二是组织干部和群众外出参观。受省内外多地环保能源发电项目的负面报道影响，群众对项目缺乏了解，担心项目对身体造成危害，抵触情绪较大。为了从根本上消除群众疑虑，区里分批组织外出参观，首先是A镇和B镇籍的公职人员、教职员工、医护人员和乡镇干部职工、村（社区）两委干部等1000多人，其次是项目涉及到的核心村和周边村的乡贤815人和3个核心村80%以上的村民，3个外围村每户至少1名村民。通过驻村工作组的广泛动员，区里在2018年6月项目正式动工之前累计组织外出参观人数10434人次。三是尊重和落实群众的知情权、参与权和表达权。驻村工作组积极对企业进行监督，确保项目建设全过程依法依规和公开透明，做好每一次公示，做到“一个环节都不能漏，一项内容都不能缺，一个步骤都不能错”，让群众及时了解项目的进程。要求企业没有征得群众充分理解支持和没有履行完法定程序坚决不开工。

2.第二阶段：2018年6月—2019年10月点火及后续运营

项目完成立项核准、环评、土地利用规划和总体规划调整等法定程序手续，于2018年6月29日顺利动工建设。但是由于项目邻避效应极强、燃点极低，驻村工作组仍然始终保持清醒头脑，继续深入细致做好群众工作，依法推进项目建设，确保项目如期顺利点火投产。一是稳固干群基础。经过一年多的进村入户，干群之间的感情从逐步建立到加深巩固，关系更加融洽。在A镇遭受“4.20”特大暴雨袭击之后，工作组积极组织抢险救灾和灾后复产工作，及时转移项目周边受灾群众，有效确保人民群众生命安全，让群众感受到党委政府的关怀。二是增强共建共享信心。工作组协助核心村成立项目监督委员会，群众深入项目建设一线开展监督，村民对项目建设不断加深了解并逐渐打消自身的担忧和疑虑，工作组大大提升了村民对项目建设的信心。三是深入排查化解矛盾纠纷。涉及项目占地赔偿问题，工作组全面细致排查调处村庄历史遗留问题和矛盾纠纷，积极引导村民以合法的方式表达利益诉求，并确保群众的利益最大化。此外，工作组坚持落实每日研判制度，遇特殊情况及时研判，保留160多名精干人员，继续驻村入户开展群众和维稳工作，发现问题及时有效处置。

工作组最初到乡村时面临着工作难开展，有成员表示“当时有的村干部都不想干了，家中父母、老婆和兄弟都不支持这个项目”，“给村民发烟他都不抽”，后来经过开展认真细致的群众联系工作，工作组成员表示“人总是会心软的，你说通了一个村民，其他村民也就接受了”，“村民主动给我们打招呼，我们就知道工作局面打开了，村民的内心也打开了”。可见，工作组通过持续的和耐心细致的工作赢得了群众的信任和支持，群众对工作组也逐渐表现出接纳意愿。而且通过工作组的有效动员，群众在邻避事件的治理中也发挥了较大的作用，如先参观的群众回来之后主动对亲戚和邻里进行科普宣传，普通群众积极主动和工作组成员表达想法和诉求，村庄以小组为单位吸纳普通村民成立监督委员会直接对项目建设进行公开监督等。

（三）工作组协同多项工作机制

工作组在化解邻避冲突中起到重要作用，但工作组机制需要与其他工作机制相结合才能发挥重要作用。D市自从发生邻避冲突以来，除了及时下派工作组之外，还及时成立常设项目推进机构——项目办公室，项目办直接由市委书记和市长牵头，区委书记、区长负责，抽调F区区直部门和乡镇的负责人，全脱产专职工作。项目办主要负责推进各项法定程序与政策文本的编制和审批工作，进行村庄调研和科普宣传。同时成立由市领导牵头的群众工作、项目推进、现场处置、公安维稳、舆情处置、外围工作六个“专责小组”，切实强化市一级组织领导。在选址确定之后建立了以A镇党委书记为组长的“征地拆迁工作领导小组”，2018年5月启动“河乐水”乡村旅游示范区建设，成立了“示范区规划建设工作领导小组”。驻村工作组与各工作专责小组均对市环保能源发电项目指挥部负责，各小组按照责任分工，制定详细工作方案、工作计划，明确时间进度，落实工作责任，通过加强沟通协调、信息资源共享和相互支持配合，形成了强大的工作合力，对邻避冲突有效化解起到重大作用。在非常规的治理实践中，作为上级权威的代理人，工作组往往不是“孤军奋战”，而是与其他的机构或机制相互作用、共同发力。如领导小组通常在应急事务管理中与工作组紧密相连，在政策过程中形成“上、下游”的“决策—执行”关系。［10］

（四）工作组落实乡村示范政策

项目选址地涉及到包括核心村、重点村和外围村的15个村庄。其中，A镇x村是离项目最近的核心村，也曾是群众反对最严重的村。区里以该村为突破口，由区委书记任工作组组长，驻村开展工作，工作组将解决邻避冲突和村庄持续发展相衔接，引入系列乡村示范政策，村庄发展实现转危为机，后来居上。一是成立乡村振兴示范镇。F区把项目所在地A镇确定为乡村振兴示范镇，以A镇x村、y村以及B镇z村三个核心村作为示范点，加快推进新农村建设。在工作组成员的带领下，村庄完成了农田水利设施建设、道路硬底化、路灯照明安装等群众最关心的民生微实事300多项。二是打造乡村旅游示范区。区里在项目所在镇及周边镇创建“河乐水”乡村旅游示范区，编制《河乐水片区乡村旅游发展规划》，加快整合三个镇的产业、生态、文化等资源条件，发展特色农业和旅游产业。以A镇为旅游示范区核心，打造集环保科普、研学教育、休闲娱乐为一体的特色乡村旅游综合中心。三是创建垃圾分类示范村。结合A镇创建森林小镇工作要求，驻村工作组大力组织开展垃圾分类主题实践活动，坚持推动垃圾分类工作，以党员家庭为单位，引导群众主动参与日常生活垃圾分类，大力支持各级单位举行的垃圾分类活动，为广大群众作出示范。在垃圾分类工作中，针对广大群众的文化程度、年龄层次、文明素养等差异，工作组成员积极引导党员在垃圾分类工作中发挥“指导员”的作用，确保广大群众做到正确分类、规范分类。

普通群众对乡村示范政策的引入表示支持，对村庄得到实际的政策帮助感到实惠。在政府的积极推动和政策支持下，公众同样在乡村振兴中也发挥了不可或缺的作用，如担任基础设施的建设者、乡村旅游的推广者和垃圾分类的实践者等，用实际行动认可了政府的决策和协助了项目的落地，邻避冲突变成了邻利效应，极大地改善了村庄的生活条件，提升了村庄的基层治理水平。

三、工作组的整合机制与治理成效

徐勇认为乡村整合是指现代国家的政治主体通过一系列的行为改造和改变传统乡村，将分散的、城乡分割的乡村社会与现代国家联结为一体，使农民与国家呈现出不可分离的关系。［11］5可知，乡村整合是国家与农民的互动过程，工作组在邻避事件中承担了国家与农民互动的媒介角色，发挥了政治整合、行政整合和资源整合的多元整合作用。

（一）政治整合：重塑政治信任与认同

政治整合指运用政治组织和政治力量将分散和分化的社会因素联为一个整体并置于有效治理之下，以形成和维持政治共同体的过程。［11］62邻避冲突的发生严重影响群众对党和政府的政治信任和政治认同，考验着党和政府的群众工作能力，也考验着政治共同体的维系。关于民众对政府的信任研究，有一些说法如“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽是敌人”等，说明了民众对高层政府和基层政府的认同度不同。李连江将此类现象形象地概括为“差序政府信任”［12］。欧阳静认为群众对基层政府认同度低的原因是基层政府是与民众直接打交道的政府，处于各类矛盾的第一线，其职能也总是与“征”“收”“罚”“摊”等涉及民众利益的行为相关。［13］民众对行政级别较高政府的信任高于行政级别较低的政府是中国常见的政府信任形态，这一现象为工作组的派出和有效运作提供了重要的基础性保障。因为在民众看来，作为上级部门的派出组织，工作组在一定意义上扮演了上级代理人的角色，具有比下级机构更高的合法性和权威性，因此工作组容易得到基层民众的信任和拥护。［2］关于工作组与群众路线的关系，裴宜理提出中国共产党领导下的工作队成员多是受过培训的知识分子，他们能够真正地深入到农村的群众当中，考察群众的问题，动员与组织起群众解决问题，同时也对自身进行改造。①欧阳静在研究乡镇驻村制度中提出，驻村制是执政党基于与农村群众建立“心连心、鱼水情”关系的一种治理理念，秉持“群众路线”的驻村制在乡镇与村庄之间发挥着重要的“上接下联”作用，这一制度运作的效能对于基层治理、共产党的公信力与合法性产生了极为重要的作用。［14］可见下派工作组是国家长期以来就已形成的制度安排和工作经验。D市工作组通过包村入户，深入细致做好群众工作，实现了工作组从无法进村入户到与群众“打成一片”、群众从强烈反对项目到基本接受项目落地、群众工作从被动应对到主动推进、项目建设从社会稳控向有序推进“四个转变”，有效破解邻避效应问题，推动D市环保能源发电项目的落地建设，加强了群众对党和政府的政治信任和政治认同。需要强调的是，工作组虽然在民众信任方面有一定优势，但是并不是工作组到农村就能立刻被群众接纳，需要深入联系和长期沟通。特别是在应急型驻村工作中，民众信任机制会存在短时间的失灵，导致应急管理工作无法开展，需要经过长时间有策略的群众联系工作，才会赢回群众信任。具体来看，工作组通过带领农民参观先进的环保能源发电项目，引导农民加入到新农村建设，主动与农民进行沟通协商，鼓励公众号与公共项目建设，最终实现对群众的政治整合，确保了群众对党和政府的政治认同和政治信任。

图1 工作组的政治整合

（二）行政整合：重建纵横治理结构

行政是具有强制性的国家力量。国家运用行政体系将国家意志输入乡村社会，将分散和分割的乡村社会整合为一体。中国乡村得以迅速整合，在相当程度上依靠于强大行政能力的渗透、介入和扩展。［11］146邻避冲突的发生造成的社会不稳定对社会有较大的消极影响，下派工作组对于行政力量的渗透和行政管理有着重要意义，既直接反映国家意志，又能打通各级政权与农民的联系。从组织结构和管理体制来看，科层制强调组织等级有序、规章制度为本、即事主义、专业化训练等。邻避冲突影响到了社会稳定甚至是引发一定程度上的社会危机，常规型官僚体制治理机制表现出治理链条过长、治理难度较大等问题，对有效解决冲突难以胜任、力不从心，工作组机制开展的运动型治理正是针对常规型治理机制失败而产生出来的暂时性替代机制。关于运动式治理，周雪光认为运动型治理机制的突出特点是暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规体制，代以自上而下、整治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。［15］

D市由市区两级抽调的领导干部和区四套班子成员组成的15个驻村工作组是在官僚科层制内部通过整合形成的一支队伍，作为连接政府和民众的中间者，有效地克服官僚制组织的效率低下和部门分隔等问题，在关键时候能对复杂的农村社会实行及时研判和综合治理。工作组通过下沉一线掌握农村的实际情况，及时反馈给省级干部，实现了欧阳静所提出的基层运动型治理中自上而下的政府有效性和自下而上的社会有效性，［13］具体表现在既保证上级政策、任务和命令得到有效贯彻和执行，又能够及时将民众的切实利益诉求上传到高层。在国家治理的“非常时期”，工作组以独特的运行逻辑和治理效能，构成了中国政治生活中应急管理的补充性、支持性机制。［2］从纵向来看，形成了省委书记高度重视、市委书记研究部署、市长坐镇指挥、市四套班子深入一线、区级举全区之力推进项目平稳落地的工作方式，自上而下从思想上和行动上缩短治理链条，化解治理赤字。从横向来看，形成多部门联合的工作机制，部门之间明确职责分工，区委组织部负责党组织和党员相关工作，区农业农村局、区住建局和区交通运输局负责垃圾分类和垃圾转运工作，区文广旅体局负责旅游示范区打造，区教育局、区工信局负责环保研学教育营地建设，市公安局高要分局、区应急管理局负责加强公共安全管理。

图2 工作组的行政整合

（三）资源整合：重聚国家治理资源

集中有限的国家治理资源解决突出的社会治安问题是执政党与政府在“实用理性”主导下、面临资源瓶颈问题的理性选择。［16］邻避冲突的发生是比较紧急的社会问题，工作组是集聚人财物资源的一种有效方式。同时对工作组而言，权威的临时性与权力的时限性是紧密相连的。这也意味着工作组必须始终坚持问题导向、任务导向，集中自身权威、整合有效资源去完成上级赋予的特定使命。［17］在D市环保能源项目中，主要体现在整合人力资源和财政资源两个方面。

在整合人力资源方面。严国方、肖唐彪认为人、财、物等外部资源引入乡村主要有这几种方式：一是靠道德与社会责任感的感召；二是上级的分配，如通过兴办项目、扶贫、救济等方式下拨资金至乡村；三是强制性的下派，比如“下派工作队”“下派干部”的方式即是如此。且只有同时满足“自主自愿”与“制度化”两个原则，外部资源才能通畅地引入乡村并发挥良好效应。［17］丁远朋也提出由于公共事务的复杂性、不可预测性等特征，尤其在发生重大自然灾害或社会突发事件时，一些协调性与灵活性较高、资源整合力较强的临时性组织或机制就会成为一种有效的应对手段，而工作组就是其中之一。［2］钟海提出工作队作为国家在贫困领域开展的一种新的资源输入形式，不仅是从事农村工作的特殊组织，更重要的是贯彻落实党的方针政策、推动农村经济社会稳定协调发展的一支重要政治队伍。［18］以上学者均承认下派工作组是应对重大突发事件的一种有效方式，下派15个驻村工作组到项目涉及的村庄，是一个由高层集中人力资源的过程。在整合财政资源方面。刘伟和边东东通过研究驻村工作组对扶贫产业影响，提出国家下派驻村工作组，某种程度上是为了改善资源内卷化与地方治理，实现国家与村庄社会的有效对接，但是在不同的行为主体“控制与能动”的互动之下，这种努力结果存在不确定性。［6］D市将建设环保能源项目与打造乡村振兴示范点相结合，市、区两级高度重视乡村振兴示范点建设，多方筹措资金，加大资金整合力度，为示范项目建设提供充足的资金保障，分类施策。对项目涉及的三个核心村在新农村建设方面投入分别为x村投入6300多万元，y村投入626万元，z村投入2926万元，对重点村投入资金2343万元，对外围村投入资金1110万元。对A镇综合景观改造投入4645.8万元。工作组在有限的时间中，用好乡村振兴建设专项资金，整合各项涉农资金支持项目建设，广泛引入社会资本参与项目建设，全面推进政府与社会资本合作。通过资源整合，让项目涉及的村庄实现从“邻避”向“邻利”的有效转变。

图3 工作组的资源整合

综上，工作组机制在应对应急管理中发挥了较大作用，其基层治理的运行逻辑包括政治整合、行政整合和资源整合，且这三种整合方式存在着层层递进的逻辑关联。政治整合是工作组机制的基础逻辑，通过政治整合，不仅有效加强了党组织和群众的关系，也紧密联系了干部和群众的关系，提升群众对党和政府的政治信任和政治认同，有利于形成团结统一的政治共同体。行政整合是工作组机制的关键逻辑，通过行政整合，在纵横两个维度分别实现缩短治理链条和协同部门职能的功能，提升行政效率和提高治理效能，有利于工作的开展和政策的落实。资源整合是工作组机制的保障逻辑，人力资源和财力资源是重要的治理资源，工作组在短时期内进行信息的互通有无和资源的通畅引入，有利于集中有限的资源完成特定的任务。通过步骤性和层次性的三种整合机制，工作组充分发挥作为媒介角色的作用，有效地解决了邻避冲突和实现了基层治理。

四、结论与讨论

下派工作组是国家和政府开展农村工作的重要方法，是干部联系群众的有效方式。本文通过对工作组在邻避事件中的角色作用进行深度的个案调查，发现基层发生邻避冲突引发社会不稳定时，工作组积极介入与实践，通过下沉到基层党组织、密切联系普通群众、协同多项工作机制和落实乡村示范政策，进行多元整合以实现基层的有效治理。具体表现为：以政治整合重塑群众对党和政府的政治信任和政治认同，以行政整合重建纵横的治理结构，以资源整合重聚乡村发展所需要的人、财、物力。通过工作组的三种有力整合，既实现了邻避冲突的有效解决，又提升了基层党组织的战斗力、缓和了干群关系和促进了村庄多方面的发展。本文同时引发了如下思考。

首先是工作组作为一项有效的制度安排，携外部性资源进入乡村解决邻避冲突，但当工作组撤离时，村庄的持续发展何去何从值得进一步探讨。工作组机制本身存在着一定弊端，如时间紧、任务重、压力大，工作组权威的临时性和权力的时限性，对解决农村社会的复杂问题仅能发挥短暂作用。特别是如环保能源项目类似的邻避设施虽然经过工作组的努力得以落地，进行点火及后续运营，后期仍然存在系列问题影响农村社会的稳定。如存在项目投产运营前后的隐患、社会矛盾纠纷隐患和外部因素的叠加影响等问题，何种组织能够长期性地替代工作组的角色职能仍然需要探索。其次是以工作组为主要方式的干部联系群众工作需从应急型向常规型转变。从一般情况来看，只有在社会发生不稳定因素甚至是危机之后，党和政府才会发现和重视群众基础不牢、干群关系疏远、干群矛盾突出等问题，工作组一定程度上是坚持群众路线和密切联系群众的应急型补救措施。但是临时组成的工作组成员大多都来自市、区（县）等各部门的工作人员，一方面他们没有群众工作的经验，前期面临不知如何开展工作的困惑；另一方面他们有本职工作，驻村工作的临时性和兼职性很难让其对农村社会的真实情况有切实和全面了解。国家应该加强干部联系群众工作，将工作组机制、乡镇驻村制等干部联系群众的工作经验进行常规化和制度化。总之，当前的研究只是针对工作组在个案的邻避事件中所展现的协调各方的角色作用、多元整合的运行逻辑，以及重塑政治认同、重建纵横治理结构和重聚人财物力的基层治理效能。工作组的实践逻辑和治理逻辑是多种多样的，需要继续进行更深入的个案观察和更丰富的案例比较，使工作组的相关研究不断丰富，这也正是笔者努力的方向。

注释：

① 参见裴宜理于2019年10月10日在华中师范大学开展讲座“革命性管理：中国工作组的起源与演变”的新闻稿。http：//eastwest.ccnu.edu.cn/info/1011/1753.htm.