上海临港新片区建设更高水平公交都市示范城市实施策略研究

黄 凰

上海市交通发展研究中心

0 引 言

临港新片区承载着打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区的重要任务，也是落实上海市新城高水平规划建设战略、打造城市空间新格局的重点区域。相较于其他新城，目前临港新片区正处于产业发展和人口导入阶段，公共交通相关基础设施相对薄弱，提前高标准统筹布局相关基础设施，既有助于实现更高水平的公交服务，也是引导城市开发的重要手段，能够为公交优先的实现和区域的可持续发展提供重要支撑。

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区发展“十四五”规划》提出，临港新片区要不断提高公共服务均衡化、优质化水平，建设开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。作为上海市的重点发展地区，新片区始终围绕产城融合积极推进建设与发展，在公共交通系统完善过程中，也应当充分发挥产业布局方面的优势，先行先试，积极探索公共交通服务与区域产业协同联动应用的独特发展道路。

为贯彻市委、市政府推进临港新片区发展的相关决策部署，全面落实全市《关于深入践行人民城市重要理念建设更高水平公交都市示范城市的三年行动方案（2021—2023年）》相关要求，新片区应当以现状公共交通发展情况为基础，结合自身禀赋要素，立足于打造宜业宜居现代化新城的发展要求，研究建设更高水平公交都市示范城市的实施策略，以更好服务于居民日益增长的高品质出行需求。

1 发展现状

1.1 设施及运行情况

在线网方面，截至2021年底，临港新片区主城区内有轨道交通线路1条、中运量公交线路1条、常规公交线路60条、定制班线13条。轨道交通16号线贯穿新片区主城区，主要服务于新片区对外出行。中运量T1示范线全长21.7 km，设站10处，是联系滴水湖核心区和产城融合区的骨干线路。新片区设有常规公交线路60条（其中21条为对外线路），重点服务通勤、就医、求学等相对集中需求的定制班线共13条，公交线网密度为0.91 km/km2，低于全市公交线网密度均值（1.44 km/km2）。

在站点方面，枢纽场站建设相对滞后，部分重要节点枢纽尚有空缺，停保场维保能力有待进一步提升。中途站覆盖水平整体偏低，呈现西密东疏格局，主城区范围内公交站点500 m半径面积覆盖率52.2%、人口覆盖率73%、岗位覆盖率58%（见图1）。

图1 公交站点500 m半径人口、岗位覆盖情况

在客流方面，2021年中运量T1示范线日均客运量约为2 100人次；常规公交线路单线日均客运量约1 400人次，主城区内部线路客流强度总体高于对外线路；定制班线客流强度整体偏低，主要服务于通勤出行和联系轨道交通站点的线路客流强度相对较高。

在智能化建设方面，新片区已实施两期公交站点智能化改造工程，共部署128套公交实时报站信息预报设备；总长8.5km环湖一路智能网联公交已正式启动示范应用。

1.2 出行特征

根据全市第六次综合交通调查数据，新片区主城区内部出行占比约为56%，至中心城方向出行占比约9%。受到区位影响，临港新片区出行特征与全市其他新城存在一定差异。在往返中心城的向心出行中，公共交通在机动化出行中的占比达到51%，以轨道交通为主。在新片区主城区内部出行中，公交出行比例仅占机动化出行的21%，集约化交通方式所占比例在各新城中处于较低水平。

新片区地面公交出行中，滴水湖核心片区客流最高，已形成由临港大道、沪城环路、古棕路、环湖西三路所围合的公交客流走廊，此外联系浦东和南汇的南芦公路断面客流较大，形成一条南北向的客流走廊（见图2）。

图2 地面公交客流断面

1.3 存在问题

（1）公交基础设施建设支撑不足

新片区路网体系尚不完善，导致公交服务受限；公交设施对部分区域的覆盖尚有短板，线网密度和站点覆盖率均偏低；缺少综合型公交枢纽，部分重要节点枢纽规划尚未落地；公交停保空间不足且部分现有停保场的保养能力相对欠缺。

（2）公交运营服务水平有待提升

受制于配车数量限制，多数线路班次间隔时间长，平均发车间隔约为高峰15 min，平峰30 min，导致乘客候车时间较长；此外，公交线路末班车时间较早，时段覆盖性较差，也影响了出行者的公交出行意愿。

（3）公交数字化转型仍处于起步阶段

依托自2017年启动的两期公交站点信息化改造工程，新片区已有多处公交站点部署了公交实时报站信息预报设备，但实时报站服务覆盖率目前尚不足15%，信息化服务水平有待进一步提升。

2 发展要求分析

2.1 发挥临港优势，打造高质量的公共交通系统

临港新片区打造开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居现代化新城的建设目标对区域交通体系的发展和完善提出了新要求。以上海市建设更高水平公交都市示范城市为契机，新片区应充分发挥区位和制度优势，在公共交通领域重点打造产业协同联动的应用场景、智慧赋能的精细服务和绿色韧性的交通体系。

在产业协同联动方面，充分发挥新片区在氢能技术研发、产业布局方面的优势，积极打造高质量的氢能示范应用场景；在智慧赋能方面，以技术创新为驱动，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等新技术加速实现与公共交通领域的深度融合，支持公共交通行业新业态、新模式不断发展，为新片区公共交通发展提供持续动力；在清洁能源交通工具推广的基础上，推动双碳目标下的公共交通能源结构转型，创新绿色低碳出行长效机制，进一步提高新片区绿色出行水平。

2.2 对标国际一流，营造良好的公共交通出行环境

良好的公共交通出行环境是打造友好、有温度城市生活的必备条件。建设高品质生活的现代化新城，临港新片区需要对标国际最高标准、最好水平，探索一条建立高品质公共交通服务体系的有效实施路径。

分析伦敦、新加坡等全球城市的交通发展战略与相关规划，均在公共交通出行比例的提升、良好公共交通出行体验的打造和清洁能源的推广等方面提出了相应发展目标及策略（见表1）。伦敦市交通发展战略以“健康街道战略”为核心，提出构建易于使用且具备良好可达性的公共交通系统是这一战略的重要组成部分，并从提高安全性和经济性、完善无障碍设施服务、重塑更为便捷可靠的交通网络和提升轨道交通服务效率四个方面明确提高公共交通吸引力的发展策略。新加坡陆路交通发展的总目标是打造更便利、更快捷和连接性良好的交通系统，在公共交通方面的提升策略主要包括建设综合交通枢纽、完善轨道网络、更好保障公交优先行驶、打造灵活的无人驾驶公交服务以及建设能够更好服务于特殊需求者的交通系统等。

表1 伦敦、新加坡公共交通发展目标与策略

临港新片区应坚持公共交通优先的发展模式，结合人口导入和产业发展特点，不断完善公交基础设施建设，全面提升公共交通服务水平，打造宜居宜业宜游的公共交通服务体系，使新片区居民和往来新片区的市民群众享有更加美好的公共交通出行服务。

3 实施策略

围绕“绿色智慧、适度超前、人民满意、机制创新”，重点实施完善基础设施建设、改造升级装备体系、全面提升运营服务水平和强化体制机制保障支撑等方面的发展策略。

3.1 提升吸引力，构建多层次、一体化、高品质的设施网络

（1）完善基础设施，支撑公共交通优先发展

针对现状路网短板，完善骨干路网格局，加快重点片区次支路开发建设，推动断头路贯通和各组团之间道路打通，形成衔接有序、运行高效的路网体系。推动布局合理、功能复合的枢纽场站体系建设，完善枢纽场站综合开发机制，打造TOD模式开发范例。

（2）优化线网布局，提高公交吸引力

打造重点覆盖、品质高效的中运量骨干公交系统，加快推进线路建设，深化完善后续线路建设方案，至2025年实现中运量公交总长度不小于50 km。完善覆盖广泛、便捷可靠的常规公交线网，加强与对外交通系统的联系，新辟与市内重要枢纽节点之间的快线；优化区域公交资源布局，提高线网密度，补充公交服务空白点，构建联系畅达的支线网络；针对“最后一公里”和15分钟生活圈出行完善接驳公交网络。发展高品质的特色客运新模式，关注差异化出行目的和需求，结合区域特点研究推进灵活的运营组织和智能化技术先行先试的公共交通发展运营模式，发展定制班线，逐步拓展需求响应服务在不同公共交通场景中的应用。

（3）推进公交新型基础设施建设与数字化转型

推进综合客运枢纽智能化升级，以枢纽为载体提升客运全过程信息服务；推进站点智能化改造，将传统公交站改造为城市公共空间中的智慧服务信息岛。打造精准服务的智慧公共交通体系，开展各类运营组织模式与智能化技术的先行先试，拓展新技术、新模式在各类公共交通场景的应用（见表2）。

表2 公交数字化转型新模式、新技术应用类型

3.2 科技引领，建设绿色化、智慧化、友好化的装备体系

打造绿色化、低能耗的公共交通装备体系，鼓励氢能源在公共交通领域的示范应用和推广，适当超前，有序过渡，逐步实现主城区常规公交车辆、中运量车辆和通勤班车全面氢能源化。打造绿色低碳的能源补给设施网络，重点推进加氢设施布局，推进面向中运量和公交车辆服务的内部专用站、面向社会公众服务的油氢电合建站和与相关产业相结合的制氢储氢加氢一体化母站建设。

推动公共交通装备智慧化升级，研究车路协同感知等新技术赋能公交车辆，推广公交车辆自动驾驶应用，推动中运量公交车辆的智能升级；推动车辆支付场景更新，拓展便捷多维的公共交通支付场景，全面推进各类移动支付方式应用，实现公共交通支付方式多样化。

提升公共交通装备人性友好水平，打造全龄友好的公共交通服务系统，加强车辆适老化和无障碍改造，完善踏板设施，推广低地板车辆使用；重点加快途经医院线路无障碍车辆更新应用，推进无障碍语音报站、盲人乘车电子证等相关服务的适应性改造；配合中运量通道建设，探索常规公交与中运量的便捷换乘模式。

3.3 数字赋能，完善全要素、一站式、高质量的出行服务

（1）构建高品质的智慧出行服务链

配合市级MaaS系统建设，衔接出行需求与服务资源，实现多种交通方式间的信息、服务和支付整合，围绕新片区不同应用场景需求向用户提供个性化的出行解决方案。结合新片区智能网联规模化示范应用和需求响应公交服务试点，提升出行服务便捷性和个性定制程度，探索绿色出行激励等政策机制在系统中的整合应用。打造乘客出行一票通，结合MaaS系统建设推进各方式支付系统衔接和支付设备适应性改造，实现通过一次购票完成多种交通方式的一站出行、多程出行。

（2）升级公交运营调度管理平台，完善数字化运营管理水平

建设具有临港特色的智慧公交管理系统，支持多元业态数据对接，实现与其他交通业务平台数据共享和协同联动，并为行业监管、应急指挥和出行信息发布等平台提供数据支撑。

3.4 开放创新，打造高效能、高水平、现代化的治理新标杆

（1）试点碳积分在行业管理中的应用

研究搭建公交运行碳监测平台，确定基于多源数据的碳排放测算方法，完善对公共交通系统各主体的碳排放监测。推动双碳战略目标下的公共交通能源结构转型，创新新片区绿色低碳出行长效机制，完善公共交通低碳行为碳排放量价值化渠道，试点构建面向公交企业的碳积分制度和基于碳交易活动的收益核定方法，探索基于碳积分的公交补贴机制建设；研究制定面向居民的碳积分制度体系和激励政策，强化出行诱导，推动绿色出行理念深入人心。

（2）完善临港特色管理机制

探索社会资本融入的投融资机制，研究鼓励社会资本投向交通基础设施建设领域，推进枢纽场站综合开发。完善公交成本规制和考核激励机制，结合新片区新能源车辆推广情况，研究构建分方式的成本规制指标体系，并针对不同方式的运营特点完善服务质量考核指标体系和明确考核结果应用。引导公交企业良性多元发展，拓展企业经营管理职能，探索打造集投资、建设、运营、管理于一体的发展模式，推动综合收益反哺公交运营。

4 结 语

临港新片区公共交通系统的建设与发展已取得不少成绩，但整体发展水平和服务能力还有待进一步提高。在全市建设更高水平公交都市示范城市行动方案的指引下，结合临港区域特点，推进公交优先发展，探讨建设更高水平公交系统的实施策略，有助于促进公共交通服务向更高标准、更好水平迈进，助力新片区早日建设成为体现人民城市建设理念的现代化新城样板间。