双循环背景下深圳口岸“十四五”规划策略

肖 胜

深圳市规划国土发展研究中心

0 引 言

中国地域辽阔，与14个国家接壤，截至2020年12月，我国共有一类口岸313个，其中，水运口岸129个，陆路口岸104个，空运口岸80个[1]，这些口岸成为我国对外开放的门户和桥头堡。当前，全球新冠肺炎疫情和中美贸易战催化了世界百年未有之大变局，新的时代背景下，国家审时度势提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，口岸作为连接国际和国内的支点，在双循环新发展格局中的作用必将进一步强化。2021年，《国家“十四五”口岸发展规划》提出：“找准口岸是国内国际双循环交汇点的定位，充分发挥口岸在推动新发展格局中的作用，主动担当口岸新职责新使命，服务高质量发展，推动高水平开放，保障高标准安全”[2]。

深圳拥有15个一类口岸，包括1个空运口岸，6个水运口岸，8个陆路口岸，是国内口岸数量最多、出入境人员最多、进出境车流量最大的城市。在编《深圳市国土空间总体规划2020—2035》确定“国家对外开放门户枢纽”为深圳城市性质之一，并提出“建设链接全球的国际航空枢纽”和“打造亚太门户的国际航运枢纽”[3]，这些发展目标和愿景均对深圳口岸提出了更高的要求。本文基于双循环发展背景，以发挥深圳口岸在新发展格局中的引领和支撑作用为目标，梳理口岸发展形势和发展要求，提出“十四五”口岸规划建设的总体思路、发展策略和行动计划。

1 口岸的功能与作用

口岸作为我国与毗邻国家密切联系的重要枢纽和载体，发挥着政治安全、经济合作、文化交流等诸多功能[4-6]。就深圳口岸“十四五”规划的核心关切而言，重点关注通达功能、防控功能和经贸功能。

1.1 通达功能

口岸的通达功能主要体现在国与国/地区之间通过口岸进行政治、经济、文化、社会、军事、外交的交流。对于深港而言，口岸是双方贸易货物、进出境人员、行李物品、邮件包裹进出的枢纽。除了交通设施便捷程度外，人员出入境政策和货物进出口管理政策是影响口岸通达功能的主要因素。以货物通关为例，在现行海关监管和货物检验检疫的管理体制下，我国口岸通关涉及海关、外经贸主管部门、运输、海事、税务、银行、保险等众多部门，其中的任一环节出现问题，都将影响通关的速度和效率。

1.2 防控功能

口岸的防控功能主要体现在防止跨国犯罪、维护口岸运行秩序、保卫国家边境安全。对深圳口岸而言，近年来美国逐渐加码遏制中国崛起、港独及国外乱华势力频密联动实施一系列乱港激进行动，试图将香港作为“桥头堡”对我国内地进行分裂、颠覆、渗透和破坏，已给国家安全带来了严峻威胁。此外，2020年新冠肺炎疫情爆发以来，国际疫情防控形势日益复杂，口岸是防控疫情境外输入的第一道防线。

1.3 经贸功能

口岸发挥着外贸进出口的通道作用，出口贸易的发展，在增加居民收入和城市税收的同时，也带动了城市的兴起和繁荣，各种因素相互联结，体现出对外贸易发展与区域经济发展的相互关系。

2 深圳口岸发展基本形势

2.1 对外开放水平不断提升

“十三五”期间，深圳持续落实国家对外开放战略，稳步推进口岸重点工程建设，广深港高铁西九龙站内地口岸、莲塘口岸、盐田港西作业区新建4/6号集装箱码头、赤湾/妈湾口岸新建13个泊位、机场福永码头14号客运泊位及深圳市天然气储备与调峰库项目专用码头口岸先后通过对外开放验收，正式投入运营。深圳口岸设施不断完善，在国家对外开放中的作用不断增强，进出口贸易总额、旅客通关量、货车通关量稳居全国内地城市之首[7-8]。2019年深圳口岸进出口贸易总额达到6.78万亿元，约占全国21.5%，其中，出口总额连续二十七年稳居全国大城市首位，见图1；出入境人员总量达到2.41亿人次，约占全国出入境人员总量的36%，见图2。

图1 2001—2020年深圳口岸进出口总额和GDP关系示意图

图2 深圳口岸历年日均出入境旅客规模变化情况

2.2 旅客通关效率不断提升

“十三五”期间，深圳口岸通过优化通关模式和采用信息化技术，提升旅客通关效率。深圳陆路口岸试行“特别通道”前置引导快速通行措施，设置“长者优先通道”和“E家行通道”；新增、改建旅客自助查验通道542条，自助通关比例超过75%；部署前台录入提醒、强制校验、双胞胎自动识别等查验辅助系统40余项，研发“掌上通”移动查验模式[7]。

2.3 货物通关便利化水平不断提升

“十三五”期间，通过优化查验作业流程，提高便利化水平。实施超大型邮轮及集装箱进出西部港口海事“绿色通道”制度，压缩船舶等待时间，提升超大型船舶在西部港口的通关效率；深化“船边直提”“抵港直装”改革试点，并逐步进行推广，“船边直提”使得从卸船到出闸的操作时间由4～6 h缩减至5～8 min，“抵港直装”模式下，出口集装箱全程在口岸停留的时间不到3.5 h，较传统的“堆场运抵报关装船”模式缩短1～2天[7]。

2.4 安全防控能力不断步提升

各口岸完成联勤联动指挥部建设，基本实现了统一指挥、统一管理、常态化值班，口岸突发公共事件应急保障能力全面增强，应急处置能力水平明显提升。新冠肺炎疫情发生以来，深圳口岸率先实施预约通关，充分借助5G、大数据、云计算等手段，开展疫情数据分析、排查和监测，建立智慧防控体系，并强化深港联防联控，建立信息联络机制，共同做好跨境货车司机、出入境人员管控。

3 口岸发展的新要求

“十四五”时期，深圳在国家全面开启现代化强国建设新征程中担当新使命，必须坚持全方位对外开放，加快建成现代化国际化创新型城市。

3.1 开放枢纽门户功能仍需拓展

未来五年，中美战略博弈仍将持续，西方贸易保护主义继续加剧，我国对外开放形势将更加复杂。但是，改革开放四十年经验表明，即使国际环境复杂多变，我国仍需要进一步建设开放型经济体系，不断深化对外开放，提高与世界接轨的能力，在多边贸易中，创造良好的进出口环境。口岸是促进畅通国内国际两个循环的支点，以口岸要道枢纽功能增强带动国内外要素大规模高频次交流互动，为跨境电商、一般贸易、加工贸易、服务贸易等多种类型对外贸易形式提供便利。同时，在城市竞争不断加剧的背景下，积极扩大深圳口岸的战略腹地，构筑联通国内、连接国际的要素流动网络，将深圳口岸打造成为全球要素入境的重要落地点和国内要素走向世界的重要始发站，对深圳发展具有重要意义。2025年口岸客货运量预测见表1。

表1 2025年口岸客货运量预测表

3.2 安全防控体系仍需筑牢

国际力量格局加速演变，百年来西方国家占统治地位的国际政治经济格局正在发生改变，以美国为首的西方国家必然将继续对中国进行遏制。近年来，美国逐渐加码遏制中国崛起、港独及国外乱华势力频密联动实施一系列乱港激进行动，试图将香港作为“桥头堡”对我国内地进行分裂、颠覆、渗透和破坏，已给国家安全带来了严峻威胁。此外，2020年新冠肺炎疫情爆发以来，国际疫情防控形势日益复杂，境外疫情扩散蔓延给我国疫情防控带来新的挑战。深圳作为国际化城市，口岸是国内国际交往的重要枢纽，口岸安全直接关系着城市安全和国家安全，要筑牢国门安全防线，牢固口岸安全保障网体系，防堵安全漏洞，守好国门，防范各类风险侵入[9]。

3.3 粤港跨界便利化水平还需提升

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出深化港深、澳珠合作，提升整体实力和全球影响力。粤港在金融、科技、服务等领域合作的继续深化，客观要求深圳口岸实行更加开放便利的香港人才交流和出入境管理制度，提升粤港跨境交通便利化水平，加强对粤港澳大湾区居民的服务。同时，从支持香港融入国家发展大局、增进香港同胞福祉、保持香港长期繁荣稳定的政治高度，以探索口岸通关便利化新模式为首要突破，更好促进香港与粤港澳大湾区及内地人员和经济要素便捷流动，有利于进一步增强香港居民的获得感归属感认同感，不断增强香港同胞对国家的向心力和“一国两制”的认同感。

3.4 口岸要适应智慧城市建设新要求

打造智慧口岸是提升口岸监管服务能力和通关便利化的重要手段，深圳一直将智慧口岸作为智慧城市的重要组成部分，2016年政府投资项目计划明确将“智慧口岸”纳入智慧城市建设计划。2018年，《国务院关于印发优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案的通知》中提出“加强科技应用，提升口岸管理信息化智能化水平”。2019年，《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出要“优化提升信息基础设施”，“探索建立统一标准，开放数据端口，建设互通的公共应用平台，为智慧城市建设提供基础支撑”。

4 “十四五”时期规划策略

4.1 总体思路

“十四五”乃至更长远的时期，深圳口岸要围绕国内国际双循环、粤港澳大湾区、深圳社会主义先行示范区、深港合作等重大战略，以提高通关效率和安全防控为重点，将深圳口岸打造为“粤港澳大湾区复合型口岸门户”和“国际一流口岸标杆”。粤港澳大湾区复合型口岸门户是指充分发挥空港、海港、铁路、陆路口岸集群优势，通过高铁和城际轨道提升对大湾区的服务能力。国际化一流口岸标杆是指通过提升口岸开放水平，提高风险防控水平，将深圳口岸打造为“国内最优、国际一流”口岸。

4.2 增强深圳口岸国际门户辐射力

4.2.1 提升深圳机场国际航空枢纽地位

分别从口岸、政策、交通系统三个方面，进行提升和完善。①口岸建设方面，对标新加坡机场“星耀樟宜”标准，完成T3航站楼口岸扩容升级和T4航站楼口岸建设，提升门户形象；积极推进机场货运监管区扩能升级，构建全球标杆式的跨境快邮集散中心，着力提升机场口岸货邮保障能力。②口岸政策方面，积极推进旅客24小时过境免检政策，延长机场口岸国际货运通关时间。③交通接驳方面，推进深茂铁路、深大城际等区域交通设施建设，扩大机场口岸面向粤港澳大湾区的辐射能力。

4.2.2 巩固深圳港世界级集装箱枢纽港功能

加强口岸设施建设，加强航运政策创新，推进通关便利化改革。①建设妈湾港区海星码头20万吨级的泊位及后方堆场，推动海运口岸进口肉类、水果、水产品、种苗、粮食等商品的专业查验设施建设。②以招商深西港区、盐田港为枢纽港，推广“组合港”通关运作模式，推进关区一体化运作；争取启运港退税政策，将深圳西部港区、盐田港区作为离境港，增强深圳港的国际竞争力。③推动内陆港规划建设，简化组合港海关监管模式，实现内陆港与深圳枢纽港一体化监管，强化海港口岸的区域辐射能力。

4.3 提升大湾区跨境往来便利化水平

4.3.1 完善口岸功能布局体系

完善口岸类型，优化口岸开放布局，提供多样化的跨境交通服务产品（见图3）。①结合前海、洪水桥、东大屿都会等重点发展区规划建设，推动港深西部铁路规划，并增设铁路口岸。②完成皇岗口岸重建，推进沙头角口岸、罗湖口岸重建规划，提升口岸通关效率，优化通关环境。③推动梅沙旅游客运码头、南澳码头和前海客运码头等水路客运口岸的规划建设。④完成蛇口邮轮母港跨境直升机航点扩大开放，研究结合陆路口岸和水运口岸设置跨境直升机起降点，推动打造复合型通关口岸。

图3 深圳口岸规划布局体系示意图

4.3.2 推进旅客通关便利化

积极探索“一国两制”条件下深港口岸查验模式创新的边界与可能性，实行更加开放便利的人员交流和出入境管理制度。①在皇岗口岸重建中，落实“一地两检”模式，并预留后期升级为更便利查验模式的可行性。②推动深圳湾口岸实施客货运“24小时通关”和莲塘口岸货运“24小时通关”，“十四五”期末形成深圳陆路口岸东、中、西部各有一个“24小时通关”口岸的格局，提升跨境客货运交通便利性。③针对前海和深港科技创新合作区的高端商务旅客及国际科技人才，研究试点实施差异化的通关政策和通关服务。

4.3.3 提高货物查验效率

从申报通关制度、查验模式和查验流程等方面，提升货物通关效率。①健全以企业需求为导向的“一次申报、分步处置”“两步申报”“提前申报”“集中申报”的货物申报体系。②推广分层查验作业模式，按进出口的不同商品类型，分别设置不同查验模式及比例。③“机检转人工”的“并联”核查模式转为“串联”模式；探索推进“不接触式查验”，进一步降低企业通关成本。④实施“船边直提”和“抵港直装”试点，与“提前”申报相叠加，优化作业流程，响应企业需求等。

4.3.4 开展口岸制度创新

口岸制度包括内地口岸管理制度和深港口岸合作制度。①内地口岸管理制度方面，结合深港科技创新合作区，研究单一主体管理的口岸管理体制，优化整合口岸查验机构和业务流程，提高口岸通关效率，为深港科技创新提供人员、物资、技术等要素高效便捷流通的通关环境。②深港口岸合作机制方面，要落实深港边境联络官机制，建立联络官会晤、函件往来、热线电话的联络机制，加强深港口岸工作协作，同时，积极推动深港建立“查验监管模式创新专责小组”，共同推动新的查验模式在深港口岸落地实施。

4.4 完善口岸安全防控体系

按照总体国家安全观的理念和系统方法要求，构建口岸安全管控体系，提高口岸监管效能和风险防控能力。①成立口岸应急指挥中心，作为市口岸办应急管理的常设机构，实现口岸安全管理从被动应付型向主动保障型转变。②推动成立深圳市口岸安全管理委员会，指导、协调全市口岸安全管理工作，研究口岸安全管理重大政策措施，协调解决口岸安全管理工作中涉及多个部门的重大问题。③提升口岸安全领导小组工作效能，按照“各尽其责、协作配合”的原则，进一步理顺各成员单位协作关系，切实发挥协调口岸系统各主体安全管理工作关系的作用。④强化与香港方的协同联动机制，牢固树立突发事件区域联防联控理念，强化与香港风险治理、应急管理和危机治理协同发展和互利合作。

4.5 打造智慧口岸

深圳智慧口岸建设要以制度为保障、科技为手段、服务为根本，通过组织架构、运用信息化新技术，最终实现对通关旅客和外贸企业的精准立体服务。①建立口岸信息数据平台，打破口岸相关单位信息壁垒，整合口岸通关、查验、安检等各类数据，实现口岸跨部门间数据交换、联网。②建立口岸设施设备运行监控平台，对口岸设施设备运行和重大危险源实时动态监管，确保口岸设施设备运行及口岸运行管理做到实时感知、及时响应、全程可控。③建设安全生产指挥平台，充分利用大数据、云计算等先进科技手段，推进现代信息技术在应急处置、事故救援中的应用，提高口岸监管效能和风险防控能力。④构建口岸安全综合治理体系，基于信息、数据、设备和平台的综合运用，强化人、物等多维度信息的关联、共享与融合，不断强化联勤联动和综合协调机制。

5 结 语

“十四五”时期，深圳口岸要主动融入双循环新发展格局，统筹国内和国际两个大局，扩大机场和港口的国际辐射力，提升粤港跨境交通便利化水平，完善口岸安全防控体系，打造智慧口岸，推动口岸高质量发展，提升深圳口岸在双循环中的支点作用，助推深圳在新发展格局中发挥引领带动作用。