城乡融合视角下人口迁徙制度改革探究
——基于成都西部片区的探索与实践

曾旭晖 倪可洋

四川省社会科学院农村发展研究所 四川成都 610071

回顾新中国成立以来70 余年的发展历史，我国的城乡关系相继走过了城乡二元分割阶段、以城市为重点的城乡关系调整阶段、城乡统筹阶段，目前正向城乡融合发展的新阶段演变。在这一过程中，我国城乡人口的迁徙权和居住权逐步走向开放。总的趋势是从城乡二元分割向城乡一体化演变。在城乡分割阶段，我国实施以城乡二元户籍制度为代表的行政管控，城乡人口流动被纳入国家计划严格控制。改革开放后，我国城乡关系进入以乡促城阶段，城乡二元结构开始松动，城乡人口迁徙表现为农村向城市单向流动，形成持续30年的“民工潮”。随着农业税的取消和新农村建设战略的提出，国家开始增加对农村的投入，进入以工补农、以城带乡的城乡统筹发展阶段。然而，由于城乡互补、城乡互通的体制机制并没有根本突破，农村的土地制度改革滞后，城市资本、技术和人才下乡带动农村发展的机制难以建立，与城乡融合发展新阶段相适应的城乡人口迁徙制度仍待突破。

作为超大城市，且以国家中心城市为建设目标，成都市率先开展了城乡人口迁徙制度改革的探索，以打破城乡户籍壁垒为重点推进城乡人口双向自由流动。经过近20年的实践探索，已经形成了一些较为成熟的经验做法，为完善以城乡融合发展为目标的城乡人口迁徙制度奠定了坚实基础。如成都市早在2003年就开始推行一元化户籍管理制度改革，对全市户籍人口逐渐取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”①。以2007年被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区为标志，成都市在加快人口迁徙制度改革方面取得更多突破。2010年，出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，提出实行户籍登记地与实际居住地相一致的新体制，建立以身份证为标识集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。同时，成都市在教育、社保等关键领域出台了相应的配套改革方案。2019年12月，成都西部片区获批为国家城乡融合发展试验区②，其也是成都区域发展战略的“西控”区域③，这对城乡人口迁徙制度改革提出了更高要求。

一、文献综述

人口迁徙简单地说就是人口在不同地域之间的流动。国内学者对于人口迁徙的研究可分为三类。一是讨论人口由农村向城市转移。20世纪50年代以来，国内许多学者以刘易斯模型、拉尼斯-费模型、托达罗模型等关于农村剩余劳动力转移的经典模型为基础，对我国农村剩余劳动力向城市转移进行了广泛研究[1]。席恒等[2]认为在城乡二元结构的背景下，比较转移前后的家庭收益和各种制度约束下的成本是决定农村居民是否进城务工的根本动因。而蒋斌等[3]认为从农村到城市的人口大规模单向流动是由农村人口在城乡利益场域中所处的地位以及所拥有的有效资本的情况决定的。目前中国农业人口转移处于持续稳定增长阶段，但张翼[4]通过对2010年全国性调查数据的统计分析发现农民工“进城落户”的意愿还并不高。而魏后凯等[5]指出中国农业转移人口还面临着障碍多、市民化程度低的问题。

二是讨论人口由城市向农村流动。21世纪以来，在党的十九大报告中首次提出了乡村振兴战略，其中指出人才振兴是乡村振兴的关键因素。无论是经济发展还是乡村治理，“人”都是出发点与落脚点。因此人口由城市流向农村进而助力乡村振兴成为了学界关注的重点。在实施乡村振兴战略的背景下，原有的进城人口（农民工、农村大学生等）以不同形式回到农村进行就业、创业与生活所形成的“城归”人口，是实现“农业强、农村美、农民富”战略目标的重要主体。林亦平等[6]认为“城归”人口会在实现乡村振兴战略中形成重要的“补位”、发挥独特的作用、体现独特的价值。夏金梅等[7]指出要引导“城归”人口成为现代农业发展、乡村社会治理、涉农项目创业的重要力量。还有学者认为，“新乡贤”作为一支德才兼备的人才队伍，对人才振兴来说同样具有重要意义。吸纳“新乡贤”下乡服务乡村治理现代化，是符合新时代乡村建设目标要求的[8]。

三是讨论人口在城乡之间的双向流动。新时代的城乡融合发展要求人口在城乡之间要形成双向流动。应合理引导有意愿、有条件的农业转移人口有序城镇化，同时通过多种途径补齐乡村人才短板，吸引各类人才下乡参与乡村全方位的建设[9]。为此，诸多学者从不同的角度分析并提出了推进城乡人口双向流动的建议。在户籍制度方面，有学者提出，要深入实施户籍制度综合改革，逐步剥离户口本身附着的社会经济权益，在一定程度上使户籍制度回到人口登记的原始功能，满足人口流动的需求[10]。李一花等[11]指出在公共品供给机制方面，公共品供给对人口流动存在正向影响，并且这种正向影响存在着结构差异和地区差异，应减小不同城市间的公共服务差异来有效引导城乡间人口流动。在农村土地制度方面，由于土地与劳动力存在紧密的关系，农村土地制度对农村劳动力的流动有着很大的影响。方正松[12]和黎红梅等[13]认为农地制度的诸多缺陷制约着农地经营权流转和农村非农就业，应通过农村土地制度创新来破解人口双向流动的阻碍，促进农村人口有序流动。

综上所述，学界对城乡人口迁徙的研究取得了丰硕的成果，但是在城乡融合视角下对人口迁徙制度改革进行研究的还很少。基于此，本文总结了在城乡融合发展背景下，作为国家城乡融合发展试验区的成都西部片区在推动人口迁徙方面所做的探索与实践，分析目前城乡人口迁徙存在的主要问题，进而提出推进城乡人口迁徙制度改革的基本思路。

二、成都西部片区推动人口迁徙的探索与实践

城乡融合发展是将城市和乡村放在同等地位，改变过去以城市发展为主、外延扩张城镇化的做法，逐步转向城市和乡村共同发展、融合发展的策略。在城乡融合发展过程中，成都西部片区不断探索服务城乡人口迁徙的方式和模式，把人口迁徙制度改革与促进城乡融合发展其他方面的改革相结合，形成体制机制的联动效应，加强了制度耦合性。

(一)城乡人口迁徙制度与乡村人才引进机制改革耦合

实施乡村振兴战略以来，成都西部片区以乡村振兴对人才的需求为导向，通过一系列返乡创业就业优惠政策激励人才入乡。

一是依托乡村振兴战略构建乡村人才集聚机制。乡村振兴战略的落地需要规划、设计、文创、旅游、策划、经管、营销等高层次的专业人才。如彭州市实施了“金彭人才计划”，探索“人才+项目+资本”协同引才模式，引进高层次人才带项目带资本创新创业④。崇州市以乡村振兴人才培育为载体，推出人才新政20 条，推进人才“引育用留”，支持其进村落户；同时，采取“人才+项目+基金+基地”“合作社+平台公司+创新团队+农户”利益联结方式，联合6 所高校、3 家行业协会、60 多名省级知名设计师，组建公园城市乡村表达泛设计联盟⑤。此外，还有改革试验点探索实施“社区合伙人”制度，鼓励村集体经济组织以“合伙人”方式引进人才（团队），探索“新村民”引进激励和管理机制。

二是深化人才返乡入乡创业激励机制。各改革试验点充分利用成都市推出的“蓉漂”计划，鼓励普通高校和高等职业院校原籍毕业生、外出务工及经商人员等各类人才返乡就业创业、到村任职；鼓励高校毕业生参与服务基层项目；探索建立优秀农民工回引激励机制。如邛崃市优化“崃创中心”服务功能，支持邛崃籍人才返乡创业。崇州市允许符合条件的返乡人员落户乡村，以此鼓励普通高校和高等职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡兴业。

三是建立城乡专业人才定期交流服务机制。为促进人才要素在城乡之间的自由流动，各改革试验点探索建立城乡人才合作交流机制，试行事业单位“双向流动”“县管校（院）聘”等灵活用人管理制度，推动城市科教文卫体等领域人才定期到农村支援服务。比如，崇州市推行“岗编分离”，建立城市教科文卫体人才定期服务乡村的激励机制。

(二)城乡人口迁徙制度与农村土地制度改革耦合

随着成都市城乡人口迁徙从暂时迁移向长期迁移转变，农业转移人口与土地的关系正在发生深刻的变化，城乡人口流动对农村土地产生了新的现实需求，这为推动城乡人口迁徙与城乡土地利用的耦合创造了条件。

一是维护离乡进城“新市民”的土地权益。原来普遍存在的半工半耕家庭经济模式正在被稳定的非农就业所取代，农业转移人口向城镇常住人口转变。农村承包地的生计功能和农村宅基地的居住功能减弱，甚至消失，更多地体现为村集体成员的财产权。对“新市民”来说，需要更加稳定且灵活的土地财产权利实现形式，保障其乡村原有的合法权益，即提高地权的安全性、完整性、稳定性。这也是进一步深化农村产权制度改革的一个出发点。各改革试验点均明确相关政策，允许农民在保留农村土地承包权、宅基地和农村房屋财产权、集体资产股权前提下进城落户。

二是回应“新村民”对承包地经营权和宅基地使用权的现实诉求。在实施乡村振兴战略的大背景下，激活农村土地资源是关键，以承包地流转和宅基地盘活为代表的农村土地利用成为重要内容。土地资源的激活又是与人才下乡、市民下乡相互促进的。为实现“人-地”关系协同发展，在城乡融合发展中，各改革试验点都在积极探索改革路径。比如温江区以合资、合作、投资入股等方式，以共享宅基地资格权、农村集体土地承包经营权、农村集体资产股权以及参与乡村治理等农村集体经济组织成员权利为核心引进一批“新村民”。郫都区推进村落的“共享田园”建设，引入“新村民”盘活农村闲置资源，并通过确权颁证的方式固化“新村民”权益。在共享田园中，村民和集体拿出闲置的农耕地、宅基地、集体建设用地，与有“田园梦”的城市居民共享农耕和居住以及产业等，向城里人让渡使用权，并颁发基于使用权的房地一体的不动产权证，吸引城里人向乡村流动。

(三)城乡人口迁徙制度与公共品供给机制改革耦合

促进城乡公共资源均衡配置，让城乡居民享受均等的公共服务，是体现城乡居民权利平等、共享发展成果的重要标志。

一是基本公共服务由城市向农村延伸。城乡融合背景下，城市医疗、教育、卫生、文化等公共服务进一步向农村延伸，初步形成了城乡一体的基本公共服务体系。以农村义务教育为例，为破解农村教育发展日渐“空心化”、师资力量“薄弱化”等难题，大邑县推出了“美丽而有温度的乡村教育”这一区域教育品牌⑥。通过建立县域内人力资源共享机制，结合支教、交流，以“共享教师”的形式，解决农村学校特别是农村小微学校艺体学科专业教师不足和各学科引领型名师缺乏的问题。针对农村小微学校学生少、小班化等实际情况，推行“全科教师”制，解决农村小微学校教师结构性短缺的问题。这些改革举措，有效提升了农村学校办学品质，推动了城乡义务教育的一体化发展。

二是不断加强对城市常住人口的基本公共服务供给。为推动实现基本公共服务资源按常住人口规模配置，成都市把推进公共服务均等化与流动人口管理相结合，增强公共服务的瞄准性和精准性。以社会关注较多的随迁子女义务教育为例，成都市基本实现了农民工随迁子女在流入地接受义务教育，将随迁子女教育经费归入财政保障体系。据统计，成都全市义务教育阶段在校生中随迁子女共39.80 万人，其中，进城务工人员随迁子女在校生26.91 万人，分别占全市义务教育阶段学生的26.31%和17.79%⑦。从西部片区各改革试验点的情况来看，根据调研收集的相关数据计算，小学阶段随迁子女入学人数的比例在11%到24%之间。总体上说，大部分随迁子女入学的现实需求至少在量上得到了满足。

(四)城乡人口迁徙制度与乡村社区治理机制完善耦合

在城乡人口双向流动现象越来越普遍，特别是由城到乡的人口流动显著增加的背景下，对乡村社区或涉农社区的治理提出了更高的要求。

一是引入社区治理人才参与乡村社区治理。随着乡村人口集聚程度不断提高，社会结构更加复杂，亟需引入社区治理人才，提升乡村社区治理能力和水平。各改革试验点通过创新社会治理实现路径，引进培育了一批优秀社区工作者、农民工、社会组织带头人、新乡贤、新村民等高素质人才，进一步调动了社会各界参与社区发展治理的积极性。同时，推动“能人治村”，选拔回乡大学生、农民工、返乡创业人员等优秀人才担任村党组织书记。

二是探索形成多方共建的乡村治理模式。在人口流入较多的乡村社区中，需要考虑外来人口参与村级事务的需求。各改革试验点都在探索多种形式的乡村治理模式，以适应新型乡村社区人口构成上的多样性。如崇州市开展培育新乡贤、引领新治理、促进新发展行动，挖掘培育乡村贤达志士，引领社区居民积极参与治理。探索形成“凡朴生活+国际义工+农户”“凡朴社区营造中心+社会组织+农户”共建、共创、共享的社区治理机制，构建绿色、生态、循环、共享、共融的“凡朴生活圈”⑧。还有的改革试验点开启“社区合伙人”计划，培育社区商企合伙人、社群合伙人和个体合伙人参与社区发展治理，为居民提供多形式、多领域的精准服务。

三、目前城乡人口迁徙面临的主要问题

在城乡关系改革领域中，成都市已经取得了显著成效，在全国率先取消“农业户口”和“非农业户口”的性质划分，实现城乡“一元化”户籍登记，打破了人口由乡到城迁徙的政策壁垒。但是，随着城乡关系演进对人口流动产生了新需求，目前城乡间人口迁徙出现了一些新的问题。

(一)本地农业转移人口市民化动力不足

早在2003年成都市就着力改革城乡二元户籍制度，在全国率先推行城乡统一的户籍管理制度改革。此后，不断放宽入户政策，剥离附着在户籍上的社会福利与经济功能。但是，目前本地农业人口市民化的意愿不足，常住人口落户城镇和农业转移人口迁户动力较弱。

一是常住人口城镇化率持续高于户籍人口城镇化率。成都市八个改革试验点的两城镇化率之差的均值是11.6 个百分点，其中郫都区达到18.7 个百分点（见表1）⑨。这说明大量的农业转移人口常住城镇，但是并不愿意放弃农村居民的身份。

表1 成都市全域及西部片区2019年人口及城镇化率

续表1

同时，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的差距还呈现出扩大趋势，常住人口城镇化率逐年递增，而户籍人口城镇化率却止步不前，以彭州市为例，2012年两个城镇化率之差为4.76%，至2020年已经扩大到15.9%（见表2）。

表2 2012—2020年彭州市户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率变化情况

二是居住地与户籍地分离呈现常态化趋势。常住人口城镇化率持续高于户籍人口城镇化率的一个原因是，农业转移人口极少迁出农村的户口。例如，从彭州市户籍管理部门了解到，近年来，每年以镇/街道为单位的户籍变更累计仅两三千例，而其中非城镇户籍转为城镇户籍的数量更少。居民入户的原因仍然是传统的几大因素，主要是学历入户、夫妻投靠入户、未成年人投靠父母入户、退伍士兵入户、本市户籍全日制普通高校应届毕业生入户。户籍迁出的主要原因是：夫妻投靠迁出、被大中专院校录取、大中专院校毕业生迁出、购房迁出。调研中了解到，近20年来，很少有农业转移人口自主迁户的案例。有个别迁户是为了子女读书，但迁出并入学之后又迁回来了。

综上，目前基于户籍制度的人口迁徙管理面临的瓶颈是，农业转移人口缺乏迁户、落户城镇的动力，其主要原因来自三个方面。

第一，外出农村居民对原村集体组织成员的权益有较高的预期。随着新型城镇化战略和乡村振兴战略的全面推进，农村资源要素禀赋的现实价值或潜在价值显著提升。尽管本市农村居民落户城镇是可以保留所有村集体经济组织成员的权益，外出的农民仍然不愿意放弃农村户籍。其部分原因还在于集体经济组织成员的权属界定不清楚，缺乏法律支撑，价值难以体现。农村居民面对这种不确定性，更愿意持观望态度，因而不会轻易放弃土地承包经营权和宅基地相关权益。

第二，本市农村居民以常住人口身份在城市居住也可以平等享受城市居民的基本公共服务。得益于成都市统筹城乡的改革，本地户籍的农村居民在城镇可以常住人口身份更加平等地享受到各项基本公共服务，比如子女教育、社保接续、购房等。这进一步弱化了进城农民迁出农村户口的动力。因此，在各改革试验点都不同程度地存在居住地与户籍地相分离的现象。

第三，老一代农民仍然保留着对土地的特殊感情。在城乡关系的急剧变化中，老一代农民难以适应城镇化带来的生活方式的巨大转变。尽管社会经济环境改变了，但是老一代人的价值观念和生活习惯不可能在短时间内同步转变，其甚至会被保持终身，这被称为“文化惰距”。由于农村产权是以家庭为单位，老一代人对自己房屋和田产的特殊感情，也是农业转移人口仍然保留农村户籍的重要原因。

(二)城市居民向乡村流动面临制度障碍

现阶段，成都西部片区各地均出现大量人才下乡、市民下乡的新现象，这类群体也被称为“新村民”，即离开城市并融入乡村的由城向乡迁徙的人口。值得注意的是，虽然人才要素开始流入农村，但是还没有形成较为稳定的机制，人才入乡仍面临制度性和非制度性的制约。

一是由城下乡的城市居民面临农村户籍制度和土地制度的约束。城乡居民的迁徙与居住权利是不对等的，尽管当前农村居民落户城市的限制正在被逐渐打破，但是城市居民落户乡村的通道基本上是关闭的。在部分地区，城市居民通过租赁农房实现在农村定期居住，也有从事农业生产经营的现象，但是外来居民始终缺乏对农村社区的身份认同。由城到乡有流动，缺融合。其关键因素是农村户籍制度、土地制度的约束。基于村集体组织的农村户籍制度与土地制度是互为影响、相辅相成的，承包地、宅基地的初始获得和集体收益的初始分配都必须依赖于村集体成员身份的认定。目前成都已经实现村集体成员身份固化政策，外来的“新村民”可以享受什么权益，是决定政策引导方向的核心问题。

二是农村公共服务建设相对滞后，难以吸引城市人才长期服务乡村。尽管成都西部片区在乡村建设方面有了长足的发展，有的明星村落甚至成为网红打卡点，但是从总体上来看，农村居住区在水、电、气、路、网等公共基础设施建设上仍存在较为明显的城乡差距。文化教育、娱乐健身等公共服务设施配套不齐、供给不平衡，特别是在生活便利性和环境卫生条件等方面较差。在吸引城市人才方面，过于注重在产业项目上提供支持，而对农村社区高质量的公共服务供给缺乏应有的关注。

三是对城市人口进入农村缺乏风险预判和相应的监测防控机制。当前，针对城市人口进入农村主要还是在激励和促进的阶段，对可能存在的风险还缺乏预判，还缺乏监测防控的制度设计。比如由于城市资本的强势地位，开放村庄后是否会产生“土地兼并”，导致农村土地非农化问题，进而影响到我国农村集体经济组织的基本制度安排？又如，农民在有偿出让土地权利后，一旦无法在城市稳定居住，可能导致的社会风险等。这些可能存在的风险从另一个方面为城市居民进入农村带来了不确定性。

(三)市域外来人口市民化进程仍显滞后

在成都市域范围内，具有进城落户需求的人口主要是本地农村居民和外来人口两类群体。这两类群体都被计入城镇常住人口，也都存在居住地与户籍地分离的问题。如果说本地农村居民实现由农民向市民的身份转变是一个“出得去”的问题，那么外来人口的市民化进程则面临“进得来”的问题。

一是基于居住证的常住人口管理体制还不健全。成都较早实施了居住证管理制度，期望实现以居住证为载体，鼓励非城镇户籍居住证持有人落户。但是实际执行结果与政策制定的愿景还是存在一定偏差。如彭州市2019年城镇户籍人口为26.76 万人，城镇常住人口为38.25 万人，两者相差11.49 万人，这部分人口属于人户分离的情况，既有外来人员，也有本地进城的农业转移人员。根据现行政策，要求人户分离者都需要在实际居住地办理居住证。那么，我们再来看居住证办理情况。还是以彭州市为例，虽然全市办理了居住证的人数近年来一直在增长，但是2019年仍然只有6 469 人（见表3）。这个数字远远低于政策上要求办理的人数。其他改革试验点也有类似情况。由于非城镇户籍的常住人口中，只有一小部分办理了居住证，基于居住证的流动人口管理也就缺乏支撑。

表3 彭州市2018—2020年办理居住证及入户情况统计 人

二是“双轨并行”的入户政策没有体现出“并行”的效果。参考国内其他特大城市的做法，成都在外来人口市民化方面实行积分入户和条件入户的“双轨并行”入户政策体系⑩。在积分落户方面，构建了居住证积分管理体系，以合法稳定就业、合法稳定居住为主要因素指标，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例，推动常住人口向户籍人口转变。“双轨并行”的入户政策实施过程中较为突出的问题是，其执行结果存在明显的不平衡现象。如表3所示，在彭州市，2018—2020年实际入户的基本上属于条件入户，积分入户只有零星的十来人。温江区的情况也类似，2020年积分入户人数只占当年条件入户数的1.5%（见表4）。其他改革试验点也存在类似情况。尽管政策表述上强调，要实行差异化积分，按照“西控”产业发展导向，根据城市发展需要和区域综合承载能力合理调控积分入户规模，但是具体如何实施，如何调控入户规模，还处在探索的过程之中。

表4 温江区2018—2020年办理居住证及入户情况统计 人

三是外来人口享受公共服务的隐形限制仍然存在。目前外来人口在住房、社保、医保等方面与城市居民之间的差距明显缩小，特别是在社保购买和子女教育这两大核心福利上，已经能够享受到更优质的服务。但同时也要看到，在基于常住人口提供公共服务方面还存在若干隐形的门槛，亟需政策制度方面的更多突破。比如，在随迁子女接受义务教育方面，强调的是“务工人员随迁子女”，这就要求申请人提供《劳动合同》，或申请人工商营业执照，且需要缴纳城镇职工基本养老保险满12 个月，这些条件对于很多非正式非正规就业的劳动者来说，就成了一个“门槛”。同时，需要提供《房屋租赁登记备案凭证》或《租赁备案管理》⑪，以证明连续居住满一年，这在成都当前较为低端的房屋租赁市场也难以办到。在社保参保方面，同样存在政策实际执行结果上的差别。根据积分入户政策规定，需购买城镇职工基本养老保险才能计分。但是实际上，在常住人口中，购买城镇职工基本养老保险的比例较低，客观上导致很大一部分常住人口被排除在积分入户政策之外。以蒲江县为例，在城区户籍人口中，2020年有98.9%的居民购买了城镇职工基本养老保险，仅1.1%的居民，共522 人购买城乡居民社会养老保险；而在非城区户籍人口中，只有约25%的居民购买了城镇职工基本养老保险（见表5）。

表5 蒲江县城乡居民社会养老保险及城镇职工基本养老保险参保人数（2020年） 人

四、推进城乡人口迁徙制度改革的基本思路

城乡融合发展对人口迁徙管理提出了更高的要求，必须继续坚持体制机制创新，改革城乡人口迁徙制度，让农业转移人口从乡村“出得去”，城市居民到乡村后“进得来”，市域外来人口也能够融入城市，从而全面激发城乡发展活力。成都西部片区的探索与实践为我国推进城乡人口迁徙制度改革提供了有益思路。

(一)从制度上保障农业转移人口带着财产权落户

农村土地制度改革的本质是要维护好“新市民”的土地权益。对进城落户的农业转移人口，应明确保障其承包期内的土地权益，在此基础上引导其依法、自愿、有偿地退出或转让相关权益。这样才能从根本上解决农业转移人口市民化动力不足的问题。

一是实现村户籍与集体经济组织成员权相分离。充分利用好农村产权制度改革的成果，包括确权颁证、承包地三权分置、宅基地三权分置、集体经济组织成员身份双固化等，探索农村集体经济组织成员权与户籍相分离的实现机制。农业转移人口迁户转户不影响其集体经济组织成员身份，从而在制度设计上保障进城落户农民的财产权。

二是扩大农村土地产权的交易权能，提高产权的流动性。通过要素市场化激活承包地和宅基地的经济用途，拓展土地产权证书的使用权能，发挥土地产权证书在出租、入股、转让、退出以及收益分配等方面的积极作用，进一步显化承包地和宅基地的资产价值，提高进城农民承包期内合法的财产性收入。探索承包经营权和宅基地使用权向财产权或股权转化的方式，并进一步扩大交易权能，使相关财产权或股权可以在一定范围内（如镇村）或与特定对象（如本镇本村居民和新村民）进行交易。

(二)明确新村民可享受和获得的各项权利

农村户籍制度改革的本质是要将农村居民的政治身份与经济身份分开，将财产权利与公民权利脱钩，保障新村民拥有与原村民相等的公民权利以及经由市场交易取得的财产权利，进而让下乡市民真正地融入乡村，实现“村民化”。成都西部片区各改革试验点的探索经验给出了可借鉴的启示。

首先，新村民应享有与原村民相同的各项公民权利。城市居民一旦成为新村民，获得农村居民户籍，理应成为乡村治理的主体。特别是要赋予新村民包括选举权和被选举权等在内的公民权利。新村民也应与原村民一道共同享有村内基础设施和公共服务，以此提高新村民的归属感、参与感和幸福感，增强新村民与原村民的融洽关系。

其次，新村民应享有经由市场交易取得的农地经营权、宅基地使用权等相关财产权。在实现集体经济组织成员身份与农村居民户籍身份相剥离的制度设计下，新村民具备农村居民的户籍身份，但不具备集体经济组织成员身份，不享有承包经营权、宅基地资格权和集体收益分配权等已经固化的财产权。但是，在承包地和宅基地“三权分置”框架下，新村民可以通过市场交易方式，在同等条件下优先获得转让的土地经营权、宅基地使用权与房屋使用权，或者退出的农地承包权、宅基地资格权和房屋财产权。

(三)加强城乡一体的农村基本公共服务供给

大力推进城乡公共服务均等化既是促进城乡人口双向流动的基本条件，也是维护社会公平的重要内容。但是如何落地落实，需要统筹考量，发挥顶层制度设计的优势。为此，可从以下两个方面着手。

一是编制基于城乡融合发展的基本公共服务规划。随着产业功能区、特色镇、旅游景点、精品林盘、新型农村社区、郊区新城等建设加快推进，人口聚居呈现出新的特点，此类区域内的公共服务需求将不断扩大。因此应提前谋划，做好基本公共服务规划，确保农村公共服务与人口的增长和聚集趋势相适应，甚至适当超前，以起到对人口流动的引导作用。

二是探索多方参与的公共服务供给机制。应持续完善有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制，充分发挥集体经济组织和财政涉农资金等在农村公共品供给中的作用。加大政策优惠和供给模式创新力度，鼓励社会资本参与农村公共品供给。加快推进政府购买公共服务的体制机制改革。针对义务教育、社会保障、医疗卫生、劳动就业等环节，加强城乡一体的制度设计，实行清单管理，并根据清单编制项目。

(四)打破从居住证到户籍的体制机制障碍

以服务城乡人口迁徙为出发点深化城市户籍制度改革，打破从居住证到户籍的体制机制障碍，推动外来人口市民化。可考虑全面放开城镇户籍限制，促进本地户籍的农业转移人口和外来人口落户城镇。

一是简化居住证办理前置条件，加快推进居住证办理。首先，应根据以人为本的新型城镇化原则，有针对性地简化居住证办理的前置条件。比如，对无法提供租房合同和房屋租赁登记备案凭证的申请人，可以本人银行账户支付的水、电、气费缴纳明细代替。其次，简化居住证办理程序，推行互联网上申报、受理和窗口办理工作模式。最后，探索将居住证持有人及其家属直接转为户籍人口的实现机制。以此推进居住证办理进度，并基本上覆盖城镇常住人口。

二是逐步放开城市落户限制，推动常住人口向户籍人口转变。完善条件入户和积分入户“双轨并行”政策。在条件入户方面，持续加大人才引进力度，提高落户便捷性。在积分入户方面，迫切需要有针对性地简化前置条件。可放宽对社保的积分要求。比如，只要满足缴纳“城镇职工基本养老保险”或者“城乡居民社会养老保险”二者之一，均可记相同的分。进一步可考虑取消积分入户，设置居住证过渡期，建立从居住证过渡到城市户籍的实现机制。

(五)切实推进基于常住人口的城市公共服务均等化

城镇常住人口在享受公共服务方面仍然存在隐形差别，亟需在改革中进一步清除。同时，应健全农业转移人口市民化成本分担机制，加强城乡优质公共服务的供给力度。

一是进一步清理附着在户籍上的公共服务功能，剥离隐形障碍。建立城镇教育、医疗、文化、就业、社保等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。探索“租购同权”实施办法，进一步简化相关证明材料。比如，在务工人员随迁子女申请义务教育就学时，对于无法提供《劳动合同》的非正式就业人员，可以本人银行账户上的收入流水明细代替，以此证明有固定的收入来源。

二是健全农业转移人口市民化成本分担机制。能否切实推进户籍制度改革，很大程度上取决于是否形成有效的市民化成本分担机制。应按照“人钱挂钩、钱随人走，人地挂钩、以人定地”的原则，开展农业转移人口市民化财政与土地成本测算，以此为依据落实财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

注释：

① 针对原农业户口人员（18 周岁以上从事农业生产的人员），根据村、组提供的名册，派出所调查核实后，在《居民户口簿》和《常住人口登记表》职业栏加盖“农业劳动者”印章，并录入人口信息库。

② 2019年12月，成都西部片区获批为国家城乡融合发展试验区，范围包括温江区、郫都区、都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县和蒲江县。试验区承担五项任务：1.建立城乡有序流动的人口迁徙制度；2.建立农村集体经营性建设用地入市制度；3.完善农村产权抵押担保权能；4.搭建城乡产业协同发展平台；5.建立生态产品价值实现机制。

③ 成都市于2017年审议通过实施主体功能区战略的决定，提出推动形成“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化的空间功能布局，其中西控区域与西部片区高度重叠，区域范围包含都江堰市、崇州市、大邑县、蒲江县全域和温江区、郫都区、彭州市、邛崃市、高新西区部分区域。西控区域有三大战略重点，其中之一即为城乡融合发展，另外两个是绿色创新和乡村振兴。

④ 资料来源：《彭州市国家城乡融合发展试验区试验措施》（2020.6）。

⑤ 资料来源：崇州市《关于开展全省城乡融合发展综合改革试点情况报告》（2020.6）。

⑥ 资料来源：《提升农村学校办学品质，促进义务教育优质均衡发展—大邑县乡村学校建设的行动与思考》，大邑县教育局提供。

⑦ 资料来源：《2020年成都市教育事业发展统计公报》，成都市教育局。

⑧ 资料来源：崇州市《关于开展全省城乡融合发展综合改革试点情况报告》（2020.6）。

⑨ 值得注意的是，同样是城镇化发展较为靠前的温江区，其户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率很接近，相差仅4.42 个百分点，值得进一步研究。

⑩ 2017年，成都市出台了《户籍迁入登记管理办法（试行）》（成办发〔2017〕50 号），明确实施条件入户和积分入户双轨并行的户籍迁入政策体系。条件入户主要针对各类调动招录人员和引进人才以及其直系亲属。同时，还专门针对积分入户问题，出台《居住证积分入户管理办法（试行）》（成办发〔2017〕51 号），提出了居住证积分入户的 12 项指标作为计算积分的依据。当居住证总积分达到标准分值时，便具备了申请积分入户的资格。

⑪ 根据《成都市房屋租赁管理办法》（成都市人民政府令第140 号，2007年生效），办理《房屋租赁登记备案凭证》在属地街道便民服务中心综合窗口，材料要求为：1.租赁双方当事人持本人身份证原件及复印件；2.租赁合同原件及复印件；3.房屋权属证明文件（房屋所有权证或其他有效合法证件）原件及复印件。