国土空间规划背景下实用性村庄规划编制探析
——以颍上县花园社区为例

安徽瀚一规划设计院有限公司 丁洋洋

一、引言

党的十九大报告作出“乡村振兴战略”重大决策，提出到21世纪中叶实现乡村的全面振兴；2021年6月《乡村振兴促进法》颁布，乡村发展进入新纪元（表1）。

表1 乡村发展演变历程

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，指出构建“五级三类”的国土空间规划体系，村庄规划作为详细规划，是国土空间规划体系的重要组成部分。2019年，自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》指出，村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，各地要编制多规融合的实用性村庄规划。新时期下政策层面的宏观引导与国土空间变革都对村庄规划提出了新要求。

长期以来，城乡的二元结构，导致资源要素的单向流动，重城轻乡问题突出。表现为村庄规划虽然纳入城乡规划体系之中，但其基本的内在编制逻辑还是基于城市空间的编制理论与方法，重视单点发展而忽视全域统筹，重视空间营造而忽视空间治理，重视居民点建设而忽视人居环境提升，编制内容模式化、实用性较差、脱离村庄发展实际、村民不易理解、成果落地困难等问题。随着多重因素叠加，现行村庄规划编制方法已不适应当前村庄内在发展需求，探索新时期下村庄规划编制方法显得尤为重要。

二、实用性村庄规划编制思路与方法

（一）编制思路

以乡村振兴为目标，以解决村庄发展实际问题为导向，以满足村民对美好生活的需求为前提，以落实具体建设活动为抓手，形成可实施的“一张蓝图”（图1）。

图1 技术路线

（二）编制方法

1.统一底图底数。建立一套统一技术标准与工作底图是编制实用性村庄规划的前提，也是国土空间规划体系变革的要求。

2.以问题为导向，实现从自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变。基于相关利益群体视角下，全方位、多视角、自下而上、上下结合”厘清问题与诉求。村民（村民组）体视角下，从村民主要收入来源调查、村民居住意愿调查、村庄建设与发展成就、居民生活上便捷度、村庄建成环境问题、村庄设施配套等数据进行调查分析；政府、企业体视角下，从乡村振兴、人居环境、营商环境等数据进行调查分析；对不同群体诉求分析，差异化匹配，寻求“最大公约数”。

3.定目标、守底线。结合相关政策、上位规划、资源禀赋等，基于定性与定量视角，从村庄发展、国土空间开发与保护、人居环境整治等方面，构建既有人口、产业、人居环境等弹性发展指标，又有永久基本农田、生态保护红线、文物保护紫线等刚性约束指标，建立一套刚柔并济的指标体系。

4.基于全域、全要素的空间管控，严格控制建设用地增量，盘活存量，利用流量，优化国土空间格局。从村域地理空间分析，理清山水林田湖草沙等自然要素，通过叠加生态基底、控制底线、村落格局等，从自然生态格局、村庄建设控制、交通等设施配套以及产业发展等要素综合考虑，保护延续乡村大地景观，划定各类控制底线与发展红线。以总建设用地负增长为目标、预留产业发展建设用地指标空间、摸清底图底数，分层、按需编制“减量提质”村庄规划。

5.加强生态修复,推动国土空间整治。统筹考虑农用地综合整治、建设用地综合整治、生态保护修复等规划内容和项目安排，将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块；形成具体的整治修复项目库，以指导实施。

6.识别景观风貌要素,构筑乡村基底。加强乡村田园风貌、水系格局、建筑特色、村庄激励、绿化景观等风貌塑造和引导，保护好村庄的特色风貌，防止大拆大建，做到应保尽保，留住乡愁记忆。

7.以村民为主体，突出公众参与。坚持村民主体地位，搭建公众参与平台，积极引导村民、乡贤、社会有志之士参与规划编制、实施过程，并形成持续参与的长效机制。

三、颍上县花园社区村庄规划实践

（一）村庄概况

花园社区位于十八里铺东南部，紧邻五里湖生态湿地公园，东与颍上县城隔河相望；距离距离颍上县城6公里，距离颍上北站高铁站5公里，10分钟车程；距离高速出入口5公里；G 345国道自西向东横穿村庄北侧，交通便利。

花园社区下辖15个村民组，全村总户数为1606户、6816人；村民收入以农业为主，主要种植小麦、玉米，人均年收入15495元；境内有一处4A景区—尤家花园，省级文物保护单位。

花园社区国土总面积624.62公顷，其中农用地422.10公顷，占总用地面积的67.58%；建设用地149.28公顷，占总面积的23.90%。建设用地中以农村宅基地为主，占建设用地总面积的68.08%；未利用地53.24公顷，占总面积的8.52%，可供开发利用的后备土地资源不足。

（二）村庄特征

1.农用地利用高效，宅基地使用低效。农田经过整理，集中连片，大部分农田处于耕种状态。村域内大量房屋空置，分布零散，宅基地利用效率低下。

2.基本农田侵占严重，发展空间有限。现状基本农田保有量311.79公顷，对比上轮土规，基本农田保有量不足；且冲突图斑共871处，共44.79公顷。分析比对，农业种植结构与农民违法建房是基本农田流失的主要方式。且村庄周边基本农田与村庄夹杂，没有明显边界。

3.人口流失严重，村庄老龄化加重。外出务工人员较多，占劳动人口95%以上；村内老龄人口占到总人口17%左右，老龄化严重；留守人口主要以老人、妇女为主，村庄活力不足。

4.产业单一，配套不足。一产基础良好，但产业延续性不足，缺乏二、三产业融合，花园小镇、尤家花园旅游初显，但缺乏必要的旅游服务设施等支撑配套设施。

5.设施配套尚不完善，环境亟须改善。公共服务设施与公用设施覆盖不足，部分自然村脏、乱、差等现象凸出，村民对美好人居向往与实际相差较大。

（三）规划策略

1.底线管控思维。在落实生态保护红线、永久基本农田的基础上，充分尊重区域自然地理格局和乡村禀赋特色，延续水、林、田、村自然格局。

2.产村联动发展。规划利用现有产业基础提档升级，构建全产业链，延展消费，强调三产融合，与村庄联动发展，促进就业。

3.乡村田园营造。规划重在加强生态资源的保护利用，尊重场地条件，贯通水系，重塑水环境、绿化环境及公共活动场所，打造美好家园美景。

4.构建乡村生活圈。聚焦互联互通，提升基础设施能效与城乡公服设施共享，打造农村社区生活圈；补短板强弱项，完善旅游服务功能，加强景区基础设施和公共服务设施配套，提升景区品质。

5.文化保护与传承并举。规划在挖掘地域文化的基础上，明确保护范围和必要的保护措施，提炼皖北民居特色，重现乡愁记忆。

（四）规划内容

1.区域联动，融合发展提目标。充分利用毗邻颍上县城、尤家花园、八里河景区区位优势，借势周边资源，错位联动发展。通过城区辐射、景区带动，实现城景村联动。以尤家花园为引擎，结合田园基地，打造集文化体验、生态田园观光、乡村休闲度假为一体，文农旅相融的特色旅游型村庄。

2.围绕产业兴旺，促进产业融合发展。依托田园、水系形成的自然风光为基底，以“一产”和“尤家花园”为基础，植入农、文、旅产品，打造“农-文-旅-居-商”一体化的田园社区。规划形成“两轴三区多点”的产业空间（图2）。

图2 花园社区产业布局图（作者自绘）

两轴：城镇发展联动轴、乡村旅游发展轴；

三区：旅游综合服务区、田园休闲旅游区、现代农业示范区；

多点：尤家花园景区、花园小镇等。

旅游综合服务区，依托现状052乡道两旁良好的商业服务设施，将片区提升打造为花园村的旅游综合服务区，主要包括村庄入口标识、旅游接待、旅游集散、吃住行购配套等旅游服务功能。

田园休闲旅游区，依托尤家花园景区和良好的田园资源，开展历史文化体验游，植入农业旅游新业态，打造“历史文化体验”+“田园休闲观光”的乡村旅游发展模式。

现代农业示范区，依托现状良好的农田资源，提升发展现代农业，打造提升为花园社区现代农业示范区。

3.分级、分区精准落实全域全要素国土空间管控。在村域层面，加强各类指标、管控线与上层规划的衔接协调，落实永久基本农田、耕地、生态保护红线、文物保护紫线等各类底线管控要求基础上，结合上位规划要求和村庄发展需求，进一步挖掘村庄存量空间，促进建设用地整体减量化，以“一户一宅为基本要求”，探索有偿“清、转、退”机制，优化村域各类用地布局。建立自上而下、上下校核、实操性强的分级、分区国土空间管控体系，明确用途管制规则，划定“三区四线”。

4.突出留白用地的落实和点状用地使用的探索。坚持盘活存量、适度流量，精准增量，统筹村庄发展需求，探索规划“留白”机制，为村庄发展预留空间。基于村庄发展研判，以指标留白、空间留白、点位留白等，应对未来村庄发展诉求。

5.加强生态修复，推动国土空间整治。农用地综合整治，优先将高标准水田划入永久基本农田，并将破碎永农图斑调出，通过高标准农田建设等措施保障优质农田连绵成片。

建设用地综合整治，将宅基地复垦为耕地，结合产业发展、公共服务、基础设施等各类建设需求，合理规划建设新农村聚居点，见缝插绿，推进村旁路旁宅旁水旁绿化，增加乡村生态绿量。

河岸生态修复，村域内部分河段水土流失、河岸生态环境破坏，规划采用块石自然抛掷形成生态护岸，修复受损岸坡，为生物提供生存空间；修复岸坡带植被，恢复河岸生态系统结构，结合滨河步行道建设，提升河岸景观。

6.查漏补缺，城乡共享，构建乡村生活圈公共服务体系。依据现状公服配置现状、设施服务半径和村民实际需求，结合相关规范配置要求，构建乡村生活圈公共服务体系；结合村庄旅游现状，上位规划要求，以尤家花园旅游提升为契机，以文旅项目为支撑，着重提升村庄旅游服务质量，重点完善游客集散、旅游交通与导览设施、住宿餐饮、休闲商业等旅游服务设施。

7.聚焦问题导向，提升村庄人居风貌。加强乡村田园基底、水系格局、村庄肌理、建筑特色、绿化景观等风貌塑造和引导，保护与提升村庄的景观风貌，防止大拆大建，做到应保尽保，留住乡愁记忆。规划从3个层次对村庄整体人居环境风貌进行提升，构建大地景观基底、线性景观廊道、村落空间形态。根据村庄人居环境实际，从民房设计和改造、村庄道路整治、基础设施提升、公服设施补缺、绿化景观等方面，提升村庄人居环境品质。

8.留形守魂，彰显乡村文化底蕴。保护村落林—田—水—村的景观空间格局，采用“清单+范围+要求”方式保护文保单位，严格按照《中华人民共和国文物保护法》的要求执行。

9.远近结合，突出重点，合理安排建设时序。结合上位规划、产业项目和民生需求，确定近期建设规划内容，协调近远期规划的有序衔接，落实行动计划。

四、结语

乡村作为个体远没有城市复杂，但作为群体既复杂又多样，需要统筹各类要素的顶层设计。国土空间背景下实用性村庄规划，是国大国空体系的重要组成部分，是传导、落实国土空间规划的基本单元。全国各地也都陆续出台了实用性村庄规划编制技术标准，但在当前这一时期，多规合一实用性村庄规划编制仍面临诸多挑战。政策反复调整与不明，上位规划缺失，村庄自身历史遗留问题等，都对当前规划编制带来不确定性。面对当前面广量大、时间周期短，防止脱离实际的“批量生产”，简单的数字全覆盖；笔者在前期试点村庄规划编制过程中，遇到了一系列难以克服的困难，希望随着实践的深入，不断总结思考，与行业同行持续推进村庄规划编制的技术思路与方法。

因各地村庄规划编制尚处于试点阶段，不同地区试点的进度、要求、标准不一，村庄规划编制技术经验还有待进一步总结。