组织、保障与动员：安徽农田水利兴修的机制考察（1949—1959）

潘忠旭

（安徽师范大学 历史学院，安徽 芜湖 241002）

安徽地处长江、淮河中下游，是我国的粮食优势产区。 近代皖南地区塘坝年久失修，常有旱涝灾害；皖北地区淮河泛滥，水患为害，这大大降低了安徽地区的粮食产量。 建国以后，兴修农田水利成为迫切要求。 安徽在全国性的农田水利建设运动中，以严密的组织形式、高效的动员措施和独特的保障制度出色的完成了建设活动。现有研究成果多从各地农田水利建设历程及意义出发，偶有学者从不同学科视角来研究此运动。如罗兴佐以荆门五村为研究对象，认为“集权式动员体制”提供了启动、推动水利建设的组织保证，保证了资源分配的宏观性和有序性，降低了所需的劳动资源［1］(P25)。 谢丁把建国初期的农田水利政策纳入“公共政策”的范畴，从政治学角度围绕环境、 社会和国家三者之间的关系，试图展现国家政策的变迁逻辑［2］(P4)。 鉴于此，本文以安徽地区作为研究对象，选取安徽农田水利事业高速发展的10 年（1949—1959）为期间，以史料作为依托，从国家与农民的层面考察安徽农田水利兴修的动员机制。

一、组织与管理：农田水利兴修的组织动员

（一）召开水利会议

新中国成立伊始，安徽有皖北行署与皖南行署两大水利部门， 其事务均归华东政务委员会管理。在1950 年初， 华东水利会议召开并决定建设十大水利工程， 以此保证华东地区的粮食丰产。 随即，1951 年华东军政委员会发布了 《大力开展群众性水利运动的指示》，要求“各级人民政府必须认真贯彻执行，有组织、有计划的普遍深入发动群众，在已有成绩与经验的基础上发挥高度的积极性与创造性，加强科学技术指导，把群众性的水利办好。 ”［3］1954 年2 月中旬， 安徽省水利厅召开了全省春季水利会议，“在省委指示下对春修任务又做了具体布置，要求各专、县逐级贯彻”［4］，推动了春修的开展。 由于江淮流域发生特大洪水，10 月15 日至20日，水利厅召开全省农田水利会议，要求“通过今冬明春兴修以后，使原保证二十天不雨不旱的五百八十六万亩和防旱效能不足二十天或尚无水利设施的三百二十一万亩水稻田，有重点的解决两百万亩至两百五十万亩能及时插秧，并保证三十天不下雨不旱。 ”［5］减轻了灾情，保障粮食增收。 随着农业合作化的开展， 全国范围内掀起兴修农田水利的高潮，1957 年中共中央和国务院联合发布了《关于大规模开展兴修农田水利运动的指示》。根据指示，安徽省人民委员会于10 月9 日至16 日召开了1957年冬季水利会议，着重研究讨论了今冬明春如何在全省范围内开展一个大规模的兴修农田水利运动。会上根据中央“小型为主，中型为辅，必要和可能的兴建大型工程”的方针，确定了安徽省水利工作的中心任务是“排涝灌溉，结合改种，继续提高和巩固防洪能力，争取1958 年农业大丰收。 ”［6］可见，安徽省水利厅紧紧围绕中央的指示精神和地方实际分季节召开水利会议，有重点、有计划地指导全省农田水利工作。

（二）组建水利兴修组织

水利兴修组织是省、专区、县、乡乃至村农田水利兴修的实际组织者，主要承接上级的指示和负责组织下级的群众。 新中国成立之初，皖北人民行政公署草拟水利冬修计划，送请华东军区及中央人民政府水利会议审查和批准，于“12 月5 日经皖北各界人民代表会议的慎重讨论和全体一致的通过，并成立皖北水利委员会统一领导与切实执行这一计划。 ”［7］皖北水利委员会在《皖北区一九五一年农田水利计划草案》中强调“群众公共的灌溉排水堤防等工程，由受益群众组织水利委员会，当地行政首长任主任委员。 群众选派代表任委员和副主任委员，水利委员会的任务是组织领导群众兴修水利工程和工程的养护管理、收集水文资料、分配用水、调解纠纷、水贷加负责偿还水利贷款、征集工程费用、材料及劳力。 ”［8］于是皖南各地大力开展群众性水利运动，在“全区各县市春修开展前后都建立了水利委员会，山区176 个区，已有154 个区建立了水利委员会，山区3 306 个村，有2 234 个村组织了水利委员会，在村组织下，另有大小工务机构，这些水利组织在指挥工程上发动群众，使工程得以顺利开展。 ”［9］然而，部分干部和群众思想认识不清，影响农田水利兴修工作的完成，且水利兴修组织负责人由当地行政首长兼职， 无专人领导的弊端显现。为此，省水利厅在《关于1954 年冬季农田水利工作部署情况报告》中强调“根据上级指示和几年来的经验，我们认为在具体做法上必须要求各级党委加强对农田水利工作的具体领导， 指定专人负责掌握”［10］，层层交代任务，密切结合中心工作，具体分掌握重点，连环带动。同时，水利兴修组织吸收有水利经验和热心水利事业的人士参加，大量培养群众中的治水干部，训练、改造农村中的土工程师，有计划地调配青年知识分子来参加治水运动，以解决兴修水利中缺乏技术干部的困难，进一步充实治水力量。

二、号召与教育：农田水利兴修的宣传动员

（一）制定发放水利公文

新中国成立之后，水利公文作为一种动员的手段发挥有效作用。 董国良认为其是“传达贯彻党和国家的方针政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导布置和商洽工作，报告情况、交流经验的重要工具。 ”［11］

“决定” 是指对重要事项或者重大行动作出安排。 1949 年皖北行署第二次财经扩大会议决定今冬明春大力兴修水利［12］，掀起了安徽水利事业的新篇章。 1952 年中央人民政府政务院发布《关于大力开展群众性的防旱抗旱运动的决定》［13］。 安徽随之发出“大力开展水利春修做好防旱防涝防洪工作的指示”［14］，把春修与防旱防涝防洪工作结合，确保农业丰收。 1957 年中共中央、国务院联合发布《关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》［15］，迅速地、广泛地在安徽省内掀起一个规模巨大的兴修农田水利运动的高潮。

“通知” 一般是用于转发上级机关的公文或传达要求下级机关办理的事项，在兴修过程中多根据实际情况发布。 为了发动群众抗旱，1952 年皖南、皖北行署生产防旱办公室发布《关于挑塘与蓄水兼顾的紧急通知》。通知号召“塘里如有积水可在塘的中间筑埂，将上边水车到下边，以便挑挖塘土，上面挑好，将水车回上边，再挑下边。 ”［16］这样避免了在挑塘的过程中水资源的流失。 随着兴修范围的扩大，管理养护问题开始被关注。 1954 年省人民政府水利厅发布《各地建立水利管理组织，做好蓄水保水工作的通知》，强调目前“最重要的一项工作就是建立与健全工程管理养护机构。各专区（市）县在春修结束后应抓紧在汛期前普遍建立管理养护机构，原已组织的应使其健全， 较小的塘坝应选出塘坝长， 较大的塘坝应成立管理小组或管理委员会，圩区原有的堤工委员会要加强组织。 ”［17］1957 年春修任务艰巨，为了发动群众，省水利厅发出“关于春修水利的紧急通知”，要求“必须加强领导，认真发动群众，要求动员40%至50%的劳动力投入兴修，以专区到社都要确定专人负责。开展乡与乡、社与社、队与队之间社会主义劳动竞赛，要层层有点，以点带面。 ”［18］

另外，“通报”“报告”“意见”“会议纪要”“批复”“函”等水利公文在各地也有使用，有效指导了水利兴修工作。

（二）实施宣传教育

算细账是基于兴修空间的维度，通过前后对比算账，发现农民自身的不足，激发其兴修热情。1952年肥西县蜀山区在发动群众之际，通过算细账的方法，扭转群众不正确的思想。蜀山区的高庙乡“有四百六十一口塘、坝、堰，需修二百二十一口，在农代会上算了细账，每天动员全乡总人口百分之十五参加兴修，六十四天可完成全部四万一千零六十方土任务，保证八千三百六十一亩五分田不受旱，能增产二十二万六千斤粮食。”［19］经过这样计算，群众普遍反映要下劲修塘。滁县农民利用冬闲兴修农田水利时，通过算细账，计算蓄水量。 如“沙河区大观塘在计算蓄水量时， 以现有只能蓄十二万立方公尺水，雨水调匀年头，顶多只能灌溉农田约一千亩，但还有五百亩田没有水源。 经过这样一算，大家都明白了，水还差的多呢！ ”［20］在1957 年兴修农田水利高潮之际，省水利厅厅长田世武强调“我们必须反复的教育干部，教育群众搞通他们的思想，使他们重视起来；特別是要用算细账的办法，并举出当地或本社兴修水利使农业增产的实例来教育群众，鼓舞他们兴修水利的决心和信心。 ”［21］为了掀起更大的兴修高潮，算账的层面也更广。 肥西县肥光农业社“算了水利账、旱灾账、劳力账、收入账以后，群众兴修水利尽头大大提高。桃花社原来有少数社员对兴修劲头不大，社里组织社员就水利问题展开辩论算账的结果，今年由于秋旱缺雨，就少收四十万斤粮食，当时社员就大吃一惊说：‘兴修水利真的好好干才照哩！”［22］这不仅解决了干部的思想问题，而且有力地提高了群众觉悟，掀起了规模空前的兴修水利热潮。

举实例是基于兴修时间的维度， 利用具体事例，通过前后对比凸显利益冲突，从而刺激农民追求利益最大化的结果。 1951 年肥东康集乡在订好兴修水利计划后，为了充分动员群众开展群众性的挑塘打坝运动，运用“农代会及塘坝受益户会等，把挑塘打坝的重要性与好处贯彻到群众中去，并以今天本乡受旱的实际例子来教育群众，克服群众依赖或等待靠天收的迷信思想。 ”［23］青阳县杨田乡是半丘陵半平原地带，其4 900 多亩田中有1 200 多亩望天收，水源也不足。 解放后人民政府发放水利贷粮、修复了不少塘坝，大大提高了抗旱效能，使得“一千二百多亩望天收的田有三分之二以上已能减轻旱灾， 农民通过实际事例看到了修水利的好处，兴修劲头都很大。”［24］由于有的地方年年修，部分农民心理产生倦怠思想，有的甚至忙于搞副业而放弃兴修。 面对此局面，舒城县岳王乡中河农业社组织了全社党员、团员、生产队干部和统计员参与辩论。社员吴本昌举了一个生动的事例,来说服有错误想法的人，使其改变初衷。 他说:“去年我们这个生产队在外河摊上打了一道反水埂， 因为工程做得早，防御了洪水侵袭，全队就收二万四千斤六谷和七千斤黄豆， 我们的生产队长还被评为全县二等模范。可是河口队和下河队的田地和我们不相上下，就是因为没有及时打埂防水， 结果玉米只收七千多斤，黄豆只收一千多斤。”［25］通过举这个实例后，全社兴修水利的劲头空前高涨。

口号因其句式简单、容易识记，在兴修动员的过程中激发了群众的热情，加快了兴修的进度。 在安徽农田水利兴修过程中，口号与时事相结合。 皖南区在土地改革时期，结合兴修水利并提出“土改分了田，修好塘坝为自己”［26］等口号，鼓动起群众修筑塘坝的热情。 当抗美援朝战争爆发后，口号与之结合，在六安专区霍邱县1952 年在8 个区63 个乡的范围内，提出“今冬修好塘，明年生产有保障”“积极增产，抗美援朝”等口号，动员近4 万人，掀起了挑塘打坝热潮［27］。 在农业合作社发展之际，水利兴修结合办社活动，激起了群众的热情。 滁县地委在1954 年11 月召开了专区、县、区三级干部扩大会议，着重指出迅速以互助合作为中心开展冬修是当前主要任务。 各县立即向各区指出，必须把中心任务转移到冬修方面，并提出“搞好冬修，争取或迎接办社”的口号［28］。各地迅速行动，开展冬修。1955 年安徽省各地因地制宜地推行农业“三改”，省水利厅召开全省农田水利会议中提出“三改改到哪，水利就修到哪，保到哪儿”等战斗性的口号［29］。 在10 月中旬召开的全省农田会水利会议上，提出了“三改改到哪里，水利就修到哪里”“哪里办合作社，哪里就要修好农田水利”等口号［30］。 为从意识上激起农民兴修水利的积极性，1957 年庐江县全县分区召开了有10 000 多人参加的动员兴修农田水利的会议，提出在“人人动手、社社兴修”的口号下，全县将动员70%的劳动力投入兴修［31］。 肥东护城乡红光社社员提出“早开工、早完成、早受益”的口号，连天加夜进行兴修， 从11 月1 日起10 天时间内就有110 口塘开工［32］。 从1957 年11 月24 日起全省普遍降雨降雪，部分地区出现大雪时，省农田水利办公室负责人提出“抓阴天，赶晴天，小雨小雪当好天”和“经风雨，受考验，战神困难是好汉”的口号［33］。全省群众以移山填海的气魄兴修农田水利。阜南县由于开展关于冬修运动的大辩论，干部群众的兴修热情高涨，提出“工地就是战场，工具就是刀枪，想要大丰收，拼命甩沟塘”的口号，出现了“白日红旗满天，黑夜灯火遍野”的热烈场面［34］。

报纸在一段时期内无形中促进了相互之间的竞赛，有力地推动了运动的开展。1957 年11 月末，《安徽日报》刊登《各地兴修农田水利进度检查表》，涉及阜阳、蚌埠、六安、芜湖、安庆等专区。 随后，各地委、县委的报纸以及有些区、乡的快报也模仿发布。 自此，专区与专区、县与县、乡与乡之间自动形成了竞赛。

为了直观地分析各地兴修农田水利的动员效果， 排除各地人口数量的差异、 任务的多少，以1957 年12 月份上半月阜阳专区和安庆专区劳工出勤率为研究对象（表1）。

表1 1957 年上半月劳工出勤率（%）

表1 显示，在12 月11 日之前，安庆专区的劳工出勤率低于阜阳专区，但之后，安庆专区的劳工出勤率反超。《安徽日报》报道激发了地区间的竞争意识，强化了动员力量，大大促进兴修进度。

除了两个专区在同一时间进行相互比较得出结论，同一个专区在不同时间点的自身比较也可以直观地看出效果。 表2 以芜湖专区为研究对象，对比1957 年12 月份和1958 年1 月份相同日期的劳工出勤率情况。

表2 1957 年12 月份和次年1 月份芜湖专区劳工出勤率（%）

表2 显示，1957 年12 月5 日下雨影响出工外，芜湖专区劳工出勤率都是增长状态，直到次年1 月份基本保持在60%以上，这与报纸的报道息息相关。

三、制度与保障：劳力负担和使水公约形成利益基础

（一）贯彻合理负担政策

在兴修农田水利的过程中，群众的劳力负担问题是激发大家积极参与兴修工作的中心要素，因为每一个劳动者都必然而且也应该从物质利益上去关心自己的劳动成果。 因此，为了让群众在兴修中劳力负担公平合理，各地纷纷在兴修农田水利的过程中贯彻了合理负担政策。“什么叫合理负担呢？就是公共水利工程，大家按受益田亩分方，按劳出工，超工给资，私人水利工程自己修，但劳动力要调剂，按方付资。凡修建的器材和损失的田亩、青苗，由受益户按田亩负担。 ”［35］

1949 年宿县行政区兴修水利时， 就贯彻了合理负担政策各地实行“按受益地亩出资，按劳力出工，按方给资，按工得资”的原则［36］。 1951 年皖北区为了恢复与发展粮食产量，制定了详细的农田水利计划，对合理负担政策作了细致的规定：（1）所有群众自修工程所需劳力及材料费用以及贷款工程，所应征集的人力与材料或费用，应由受益群众按田亩负担；（2）凡破落地主与鳏、寡、孤、独、残废等没有劳动力者应根据当地具体情况由群众商讨予以适当照顾；（3）兴修农田水利的地点和渠道尽可能留出必要土地不要分配， 如不能于事先留出土地，则土改后兴修农田水利工程而占用的土地，应予适当的补偿或作价赔偿［37］。所有因实施水利工程而损失毁的青苗作物以及房舍等，均应赔偿。坟地，有碍水利工程实施者，如收益大的工程，必要时应令迁移并给予适当的补偿［37］。

从上述合理负担政策可以看出，兴修所需要的劳力和器材是按照受益户的田亩来划分的，二者在一定程度上是正相关的， 打破了原先利益分配机制。对失去劳动能力的人群给予照顾和破坏补偿原则，扩大了农民当家做主的愿望，增进了农民对新生政权的认同感和向心力，促进了兴修进程。 随着合理负担政策的广泛实施，在各地形成总的合理负担原则：受益多的多负担，受益少的少负担。

农田水利工作中出现“三不愿修的现象，即等待入社的互助组不愿修， 社周围的个体农民不愿修，等待合并的社不愿修。”［38］互助组顾虑兴修后入社，账不好算，怕自己吃亏，存在等入社后再兴修的思想障碍。 因此，合理负担政策成为发动群众兴修农田水利的关键。 综合各地情况，负担办法有以下几种形式。

在互助组中：（1）按亩出工，按亩用水，按水救田，远近互借田或借水；（2）按受益田亩的地形条件划级出工，按级用水，同级者其受益与负担相同，水少时滚水救苗，其中官山乡高郢选区群众商定近田每亩20 分工，中间的每亩16 分工，远田每亩14 分工；（3）按级出工，按出工多少用水，此种办法容易使近田户借口霸水，不宜采用［39］。

在农业社中：（1）按劳出工评工计分（每工10）土地股适当负担；（2）按闲工计算（每工按6 至7分）； 这样能防止来年分红时劳动日报酬不致太低和适当的照顾了缺乏劳力户；（3）按劳力和土地适当分配义务土方，官山乡参照一般工效，每劳力分10 公方土，每土股（1 000 实产量）分5 方土，超过者评工记分。 另外也有的采取小包工，发工票办法兴修的［39］。

从上述这些形式来看， 在未入社前的互助组时， 出工及负担的标准大致按田亩大小来划分，明确了责任与义务，较为公平地解决分工问题。 在入社后，出工的标准则较为灵活，实行多劳多得的工分制度，加之社内分配义务土方，把劳力与任务相结合，促进生产合理进行。 这个时期通过采取不同形式的出工标准， 打消了农民入社前的思想顾虑，在兴修农田水利的同时也促进了农业合作社的发展。

农业合作化完成以后， 生产关系发生根本变化，农田水利兴修形式也随之发生变化，出现几个社联合兴办或一个社支援另一个社的现象，扩大了兴修的规模与进程， 但同时也出现了劳力负担问题。 1957 年《中共肥西县委关于今冬明春兴修农田水利工作计划》指出“凡社与社之间或几个社联合兴办的工程，应按多受益多负担，少受益少负担，互不吃亏的原则进行互相援助；对非受益社来支援的人工，可以互相协商，采取还工或付现金的方式来补偿。对一个社范围内兴修农田水利主要是合理处理劳力报酬问题，今冬明春兴修工程与农业工分同工同酬，并列入一九五八年分配。”［40］这鼓舞了群众兴修的积极性，提高了工作效率。 之后安徽迎来兴修农田水利高潮，各地农业社与生产队按劳力订立包工合同，把兴修任务具体分配到生产队组，执行包工程、包任务、包标准质量、包时间、包效益、包养护的“六包”；开工后检查包工合同执行情况，完工时做到工完账清， 由受益区选出代表集体检查工程，严格奖惩制度，提高了社员兴修的积极性。

随着农田水利工作的持续推进，为了解决劳动力不足的问题，在农村发动广大妇女参与其中。 为保障妇女的利益，省委“正确贯彻合理负担政策，按照季节特点定出和农业劳动定额相适应的工分标准，贯彻男女同工同酬。 ”［41］综上，劳力合理负担政策贯穿整个兴修进程，虽各地标准不一，但有效保障了农民的利益，持续推进了兴修工作。

（二）订立使水公约

使水公约是保障工程修好后农民合理使用水源的规约。近代时局动荡、政府腐朽黑暗，负担不合理、用水不公平等陋规很多；水利工程年久失修，失去了防洪与灌溉的效能，尤其是天旱期间，纠纷易起。因此，建国后的农田水利兴修工作困难重重。如“肥东县石塘区波塘乡浪波塘面积为一千三百余亩，蓄水可灌田五千余亩，原是富农张维荣当塘长把持一切，这个塘的水历年是顾远不顾近，先远后近，也就是说离他很远的田都能用到水，离它近的田反而用不到水，所以一开始的时候群众都不愿意兴修。 ”［42］基于上述情况，订立使水公约，解决水利纠纷，是动员群众积极参加农田水利兴修的一大内生动力。

1951 年皖南区在兴修小型塘坝水利工程时，对水资源分配及养护工作较为重视，在具体的实施过程中， 制定了用水公约：（1） 根据工程建筑的大小，渠道的分布，灌溉的面积，分成大小不相同的面积段分段管理。 灌溉管理养护面积，应由受益户民主产生，关系生产多的，可酌给待遇；（2）根据使水灌溉面积情况， 定使水公约和长期养护的规定，应由群众讨论，尽量吸收群众意见，加以修正这种公约规约应该做到家喻户晓，才能使群众遵守；（3）确定受益田亩，计算灌溉面积，规定放水时间；（4）工程完成后经常研究养护， 工程与管理要密切结合，历史发现问题，加以整修和改进，这样整修工程才能完善［43］。于是，使水主权归还给了群众，各种措施由受益户民主决定产生；同时，工程管理与养护工作得到重视，分段划片加强管理，这强化了工程的持续性效用，有利于合理解决水利纠纷。

在其影响下，皖南团山区其他互助组大多制定使水公约：（1）先用小塘低塘的水，以缩小蒸发面积和增加自流灌溉；（2）平时多用田里的存水互相调剂尽量保存塘水，以减少渗透损失；（3）放水由高田到低田，由近处到远处，以缩短流程减免浪费；（4）高田照顾低田，上流照顾下流。在管理塘壩方面，每个塘坝都由农民民主选举一人到两人主持放水，其他的人可提供意见，但不得私自引水，以免浪费和发生纠纷［44］。

团山区各村互助组实行了合理用水和民主管理塘坝的办法后，不仅有效解决抢水纠纷，而且充分利用了水源，扩大了灌溉面积，激发了群众积极参加农田水利兴修的热情。如滁县官山乡在兴修的过程中，最初采取在负担上照顾低田、远田户的办法，由于在负担上划分等级，近田在霸水上则更有合法的借口， 实质上侵犯了低远田户的受益权；为此，转而订立用水公约，“先登记用水田亩、蚯数，确定用水权，然后启发群众对过去用水问题发表意见，并引导讨论今后合理用水办法。 这时群众可能引起争执，主要是远近田户的矛盾，这时掌握会场的人要适时的提出主导意见，让群众选择通过，最后选出负责人，明确交代责任，受益户共同签名按手印”［45］。

总之， 农田水利建设作为国家重大的社会治理内容，改变了近代水利设施破旧、难以发挥效用的问题，促进了农业增产，维护了社会稳定。在动员工作中也暴露一些问题： 一是单纯任务观念偏向，自上而下制定工作计划， 下达兴修的土方数字，重数量轻质量；二是强迫命令偏向，作为群众性的工作，在兴修的过程中部分干部脱离群众，妨碍了兴修进度；三是运动发展不平衡，地域跨度大、布局分散、修进度不一，影响农田水利事业的全局。然而值得注意的是，农田水利建设促进了社会改造。 政府通过组织化安排、建立水利兴修组织，制定劳力合理负担政策和使水公约等措施，把松散的农民群体有序地整合到国家政权当中，改变了农村旧有社会秩序，把农民重新纳入国家治理体系，并满足了农民当家做主的愿景，增进了农民对新生政权的向心力和认同度。