从宽处罚建议制度的“职权化”运行与规范化发展
——基于对100余名实务人员的访谈研究

阳 平

一、问题的提出

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第31条、第32条创设了监察机关提出从宽处罚建议的制度(以下简称“从宽处罚建议制度”)，即：对于涉嫌职务犯罪的被调查人(1)根据《监察法》第32条规定，从宽处罚建议制度的适用对象还包括涉嫌职务违法犯罪的涉案人员。由于涉案人员也是广义上的被调查人，为便于表述，下文如无特别说明，“被调查人”包括“涉案人员”。主动认罪认罚并具有法定从宽情节的，经本级监察机关领导人员集体研究并报上一级监察机关批准，可以在移送审查起诉时提出从宽处罚建议。比较发现，从宽处罚建议制度在适用条件、适用程序、权利保障、适用对象等方面不同于刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，适用标准总体严于后者。例如，从宽处罚建议制度的适用条件是被调查人“主动认罪认罚”且具有“法定从宽情节”，并履行“集体研究”与“报上一级监察机关批准”的程序，而认罪认罚从宽制度的适用条件仅是犯罪嫌疑人、被告人“认罪认罚”，且无须履行相关审批程序。面对二者的差异，监察机关应如何规范适用从宽处罚建议制度并与认罪认罚从宽制度有效衔接？基于《监察法》，虽然相关内部文件(2)主要包括：《监察机关监督执法工作规定》《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》。以及《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)明确了监察阶段被调查人认罪认罚情节的认定条件、从宽处罚建议的类型、监检衔接程序等内容，但对于监察机关在办理认罪认罚案件中如何保障被调查人认罪认罚的自愿性、真实性，如何决定是否提出从宽处罚建议，如何界定从宽处罚建议在刑事诉讼中的效力等制度运行中遇到的问题仍未有相关规定，无法为从宽处罚建议制度的适用及其与认罪认罚从宽制度的衔接提供全面规范。目前有关从宽处罚建议制度的研究相对较少，且主要是通过比较该制度与认罪认罚从宽制度的文本差异分析二者衔接难点，提出完善路径(3)这一方面的代表性文献参见詹建红《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期；汪海燕《职务犯罪案件认罪认罚从宽制度研究》，《环球法律评论》2020年第2期；李世峰《认罪认罚制度在职务犯罪案件中的适用与控制》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。，但对此制度的性质未有深入研究或对其运行状况鲜有实证考察，使得提出的对策建议缺乏理论证成或针对性不强。鉴于此，本文通过访谈研究法考察从宽处罚建议制度的运行现状，揭示现状背后的特征及成因，以此为问题导向，阐述该制度的性质和价值追求，提出该制度的理想发展模式与原则，并据此进行制度建构。

二、从宽处罚建议制度的运行现状考察

(一)访谈研究法及具体方案

目前有关从宽处罚建议制度的实证研究，主要是通过裁判文书和相关案例考察职务犯罪案件在审查起诉、审判阶段适用认罪认罚从宽制度的情况，据此分析这类案件在监察调查阶段适用从宽处罚建议制度的情况(4)参见韩旭《监察委员会办理职务犯罪案件程序问题研究——以768份裁判文书为例》，《浙江工商大学学报》2020年第4期。。然而，如后文所要论述的，监察机关办理的认罪认罚案件有的并未进入刑事诉讼程序，或者存在被调查人在监察调查阶段认罪认罚而在后续程序中没有认罪认罚的情形，因而，仅依据职务犯罪案件在刑事诉讼程序中适用认罪认罚从宽制度的数据，难以直接、准确反映此类案件适用从宽处罚建议制度的情况。鉴于此，笔者采用座谈、电话访谈、问卷调查、面对面个别访谈等多种访谈研究法，对100余名纪检监察干部以及一些办理职务犯罪案件的检察官进行访谈，访谈主题为“监察机关适用从宽处罚建议制度的现状、问题和对策”。访谈研究的具体方案见表1。

表1 访谈研究的方案

上述访谈从2020年11月持续至2021年7月，距《监察法》施行已3年有余，这有助于确保访谈所获得的信息具有一定的稳定性。访谈对象主要是来自全国大多数省(自治区、直辖市)、不同层级纪委监委的纪检监察干部，他们大多具有三年以上审查调查或审理工作经验，对所访谈的主题具有一定的亲历知识，有利于保证访谈结果具有相对普遍性。此外，访谈还选取了一些办理职务犯罪案件的检察官，避免因仅从纪检监察干部视角评价从宽处罚建议制度运行情况而可能产生的认识偏差。访谈采取面对面个别访谈、座谈、电话访谈与问卷调查相结合的方式，对制度运行样态分别进行定性和定量分析。上述方案有利于增强访谈结果的可信度，并可一定程度减少因访谈样本不够大所产生的误差。

(二)研究发现

1.从宽处罚建议制度的适用率偏低

电话访谈发现，仅有5名受访者(在32名受访者中占比15.6%)反映自己所在单位在办理案件中运用过从宽处罚建议制度，且运用该制度办理的案件数量均仅有2—3个。剩下的受访者(占比84.4%)反映自己所在单位自《监察法》颁布实施3年以来没有一个案件适用该制度。为进一步摸清这一制度在全国的适用情况，笔者在上述电话访谈的基础上，对来自全国27个省(自治区、直辖市)的60个市、县级监察机关的60名纪检监察干部进行了一次匿名问卷调查。问卷调查发现，有26.67%的受访者反映，所在单位在过去3年(2018年—2021年)从未适用过从宽处罚建议制度；有73.33%的受访者反映，所在单位在上述时间段对这一制度的适用率较低(其中，仅8.33%的受访者反映所在单位对该制度的适用率在30%以上，38.33%的受访者反映所在单位对该制度的适用率不到10%)。此外，笔者通过两次座谈发现，来自省级以上监察机关的受访者尽管无法对所在单位适用从宽处罚建议制度的案件占比提供具体数据，但大多数表示所在单位适用该制度办理的案件只有零星几个，甚至有个别受访者表示所在单位从未适用过该制度。

以上三个访谈结果表明，在《监察法》颁布实施后的3年期间，虽然不同层级、不同地区监察机关适用从宽处罚建议制度的情况存在差异，但从宽处罚建议制度适用率总体偏低，少数市、县级监察机关甚至没有适用该制度的经历。不仅如此，在这一时间段，职务犯罪案件在审查起诉、审判环节适用认罪认罚从宽制度的比例也较低。例如，2019年检察机关运用认罪认罚从宽制度办理的职务犯罪案件比例不到40%，2020年上半年这一比例已超过三分之二。虽然纵向看适用比例提升较大，但与总体刑事案件适用情况相比，比例仍然较低(5)韩晓峰、高锋志、尚垚弘：《发挥职能作用 提升职务犯罪案件办理质效——最高人民检察院第二十批指导性案例解读》，《人民检察》2020年第16期。。这表明，职务犯罪案件适用从宽处罚建议制度的比例与此类案件在审查起诉、审判阶段适用认罪认罚从宽制度的比例成正相关关系。

2.从宽处罚建议制度的运行存在不规范之处

访谈发现，在《监察法》颁布实施后的3年期间，从宽处罚建议制度运行的规范化水平不断提升，总体情况是好的，但是还存在一些不规范之处。不规范的具体表现形式及其在问卷调查中的占比情况如下：(1)监察机关对于是否提出从宽处罚建议有较大的自由裁量权(占比53.33%)。有的监察机关对具有认罪认罚情节的被调查人，依法可以对其提出从宽处罚建议，但却没有提出该建议，而是按照违纪违法行为进行处置、不予移送(占比8.33%)，或仅在移送的案卷中记录被调查人的认罪认罚情节(占比33.33%)。还有的监察机关未依法受理或认定被调查人具有的自动投案、退赃等从宽处罚情节(占比11.67%)，使得一些符合提出从宽处罚建议条件的案件最终没有适用从宽处罚建议制度。(2)提出从宽处罚建议的程序不规范(占比10%)。有的监察机关在移送审查起诉前通过组织召开检察机关、审判机关派员参加的联席会议，共同商议对被调查人的量刑从宽幅度，在移送审查起诉时不提出从宽处罚建议，司法机关按照联席会议结果决定对犯罪嫌疑人、被告人给予相应的从宽幅度。(3)提出从宽处罚建议的方式不规范(占比3.33%)。有的监察机关在移送审查起诉时，仅以电话等口头形式向检察机关提出从宽处罚建议。(4)移送时仅有从宽处罚建议，没有附证据证明被调查人具有认罪认罚情节或所提供的证据不充分(占比16.67%)。(5)从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度衔接不畅、司法机关对监察机关的制约不足(占比16.67%)。例如，来自检察机关的受访者表示，对于监察机关移送的没有提出从宽处罚建议的案件，检察机关经审查认定，犯罪嫌疑人在审查起诉阶段认罪认罚，符合适用认罪认罚从宽制度条件拟对其适用该制度，在监察机关不同意的情形下，检察机关不知如何认定。一位来自监察机关的受访者也表示：“曾办理一个案件，被调查人在监察调查阶段没有认罪认罚，到了审查起诉阶段后认罪认罚，检察机关拟对该被调查人适用认罪认罚从宽制度，我们(监察机关)提出了反对意见。”

(三)从宽处罚建议制度的运行特征与成因分析

1.“职权化”运行特征

从宽处罚建议制度适用率低，理论上有两种原因：监察机关办理的案件中符合从宽处罚建议制度适用条件的案件占比本身较低，或大量符合从宽处罚建议制度适用条件的案件没有被依法适用该制度。考虑到被调查人在接受监察机关调查时具有陈述的义务(6)参见《监察法》第20条。，且无法获得律师的帮助，加之近年来，“各地向纪检监察机关主动投案的人数呈现大幅增加态势”(7)《从年轻干部到退休干部 主动投案人数大幅增加 标本兼治综合效应显现》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202009/t20200911_225346.html，最后访问日期：2022-04-06。，因而，与普通刑事案件中的犯罪嫌疑人相比，涉嫌职务犯罪的被调查人在监察阶段认罪认罚的可能性更大，进而符合从宽处罚建议制度适用条件的案件占比应处于高位。然而，实践中从宽处罚建议制度的适用率却畸低。结合前述访谈发现，一些符合从宽处罚建议制度适用条件的案件没有被适用该制度，以及有的监察机关避免适用从宽处罚建议制度，代之以非法定程序或方式向司法机关提出量刑从宽建议。换言之，从宽处罚建议制度的适用率畸低实质上是由该制度的非规范化运行所致。

访谈发现，从宽处罚建议制度的非规范化运行主要表现在三个方面：一是从宽处罚建议制度适用的实体、程序、证据条件未被严格遵循。二是监察机关对是否提出从宽处罚建议具有较大自由裁量权。三是从宽处罚建议制度适用与否对司法机关适用认罪认罚从宽制度构成隐形压力与约束。上述表现形式的一个共性是，监察机关对于从宽处罚建议制度的适用职权化色彩较浓，程序和权利属性不明显，缺少有效规制。这些表现形式可概括为“职权化”特征。从宽处罚建议制度的“职权化”运行，不利于保障被调查人认罪认罚的自愿性、真实性与合法性，并会使认罪认罚的情节能否获得从宽处罚的利益具有不确定性，最终可能影响案件的公正办理，损及被调查人的合法权益。

2.“职权化”特征的成因辨析

有学者指出，从宽处罚建议制度的职权化色彩浓厚是“职权化”监察制度在实践中的投射(8)参见董坤《认罪认罚从宽制度在监察与司法中的衔接》，《内蒙古社会科学》2022年第1期。。对此，笔者有不同意见。国家监察体制改革的重要目的是建立权威高效的监察体系。然而，监察制度的权威高效价值追求并不等同于或必然走向“职权化”。具体到从宽处罚建议制度，首先，从宽处罚建议的提出要求被调查人具有法定从宽处罚情节，这相当于确立了从宽处罚建议权启动的实体条件，有助于减少从宽处罚建议权行使的任意性。其次，从宽处罚建议的提出须经“集体研究”以及“报上一级监察机关批准”，这一程序安排旨在加强对该制度适用的监督制约，“确保决策程序公开公正，防止随意性，有利于给予与被调查人罪责轻重相适应的法律制裁，也有利于体现对悔过自新的被调查人宽大处理的政策意图”(9)中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第163页。。此外，根据罪责刑相适应原则，具有认罪认罚情节的被调查人若同时存在从重、加重的量刑情节，则不一定能获得量刑减让，因而，监察机关对于具有认罪认罚情节的被调查人是否提出从宽处罚建议，需要有一定的自由裁量权。换言之，从宽处罚建议制度适用的条件设定及“审批式”运行模式具有理论正当性和现实必要性，并不必然会走向“职权化”。

由前述访谈发现，从宽处罚建议制度的“职权化”运行特征虽然外在表现为该制度未被严格遵循，但背后的内因实际上却是与适用主体对此制度存在认识误区、相关规定不够健全有关。具体如下：

第一，从宽处罚建议制度创设的重要意义及其与认罪认罚从宽制度的关系未被正确认识。访谈发现，一些受访者仅将从宽处罚建议制度的适用视为一项工作业绩，而未看到其对于提升反腐败效率、保障被调查人合法权益、准确认定案件事实、促进刑罚公正的重要意义，因而，适用从宽处罚建议制度的动力不足。在如何衔接从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽建议制度方面，存在以“单向衔接”原则解决两种制度差异的理念，即仅根据《刑事诉讼法》及其他刑事法规中有关认罪认罚从宽的规定审查一个案件是否符合从宽处罚建议制度的适用条件。由于《刑事诉讼法》《刑法》对监察机关如何适用认罪认罚从宽制度未作规定，且监察机关不能直接适用《刑事诉讼法》，“单向衔接”原则会给监察机关适用从宽处罚建议制度带来法律遵循上的困境，影响其适用该制度的意愿，进而导致该制度难以被严格执行。

第二，相关规定不健全。其一，未明确被调查人在监察调查阶段具有认罪认罚情节而不宜提出从宽处罚建议的情形，这使得监察机关在是否提出从宽处罚建议方面有过大自由裁量权，容易导致一些符合条件的案件不被依法适用从宽处罚建议制度。其二，被调查人被赋予的与认罪认罚相关的权利较少，难以通过行使权利维护自身合法权益。其三，从宽处罚建议的效力及对应的量刑从宽幅度不明确，以至于在被调查人具有认罪认罚情节的案件中，监察机关是否提出从宽处罚建议均不会对被调查人的量刑从宽幅度造成实质影响，为此，被调查人会更倾向于在审查起诉或审判阶段认罪认罚，进而造成从宽处罚建议制度的虚置。其四，监察机关在办理认罪认罚案件中，与检察机关、审判机关尚未形成有效的互相配合、互相制约工作机制，尤其是来自司法机关的制约不足，导致从宽处罚建议所依据的条件、提出的方式即便不符合法律规定，也可能在后续程序中被采纳或达到所预想的量刑从宽效果。

三、从宽处罚建议制度的性质与规范化发展

(一)从宽处罚建议制度的性质与规范化发展要求

在职务犯罪案件调查阶段，适用认罪认罚从宽制度可以鼓励被调查人犯罪后改过自新、将功折罪，积极配合监察机关的调查工作，争取宽大处理，体现了“惩前毖后、治病救人”的精神，同时也有助于提高反腐败效率(10)参见中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编写《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第165页。。然而，由于监察机关不是侦查机关，《刑事诉讼法》及其他刑事法规不宜对监察机关在职务犯罪案件调查中如何适用认罪认罚从宽制度进行规定，故《监察法》通过确立从宽处罚建议制度，为监察机关在职务犯罪案件调查中贯彻宽严相济刑事政策、适用认罪认罚从宽制度提供了法律依据。鉴于从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度分别在监察调查程序、刑事诉讼程序中适用，而监察调查程序是职务犯罪案件进入刑事诉讼程序的前置程序，因而，这两种制度构成前后衔接关系。此外，鉴于从宽处罚建议制度是针对监察机关在调查职务犯罪案件中适用认罪认罚从宽制度而创设的特别制度，其虽然与认罪认罚从宽制度的相关内容进行了衔接，但如前文所述，与后者在某些方面存在重要差异，故二者又属于“特殊与一般”的关系。《监察法》作为规定监察机关的性质、定位及与其他机关关系的“引领性宪法性法律”(11)参见石经海《〈监察法〉与〈刑法〉衔接实施的基点、问题与路径》，《现代法学》2020年第1期。，在反腐败法律治理体系中具有引领性和源头性地位，基于其权威高效反腐的立法目的创设一些不同于刑事诉讼中认罪认罚从宽规定的特别条款，具有理论正当性。

尽管从宽处罚建议制度的创设具有提升反腐败效率的价值考量，但对反腐败效率的追求应以恪守公正为前提，否则就会损及制度的正当性。同样，从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度存在差异具有理论正当性，但仍需要通过相关法规衔接这两种制度，否则，不仅违背了法秩序统一原理(12)关于法秩序统一原理的详述，参见魏昌东《中国特色国家监察权的法治化建构策略——基于对监察“二法一例”法治化建构的系统性观察》，《政法论坛》2021年第6期。，还会制约后续程序中认罪认罚从宽制度的适用。访谈研究发现，从宽处罚建议制度的“职权化”运行造成该制度适用率畸低、规范化水平不足，并对职务犯罪案件认罪认罚从宽制度的适用形成隐形压力和约束，最终拉低了后者的适用率。这实际上既不利于实现反腐败效率价值，也不符合法治化反腐要求。只有从宽处罚建议制度的规范化运行才会使得符合法定条件的案件被依法适用该制度，最终促进反腐败效率的提升。由于监察机关办理认罪认罚案件，参与的是国家与个人之间的纠纷解决，并以获得被调查人的供述这一重要定案证据为前提，而言词证据具有不稳定性、客观真实性需要证据补强的特点，故此类案件办理的规范化程度不仅关乎监察阶段案件事实认定的准确性，而且在很大程度上影响后续刑事审判和刑罚的公正性。综上，从宽处罚建议制度的规范化发展是权威高效与法治化反腐的内在要求。

从宽处罚建议制度的规范化发展，要求该制度的制定与实施坚持效率和公正的有机统一，满足如下条件：一是该制度的适用须满足法定的实体、程序、证据条件，并遵循罪责刑相适应原则；二是被调查人认罪认罚的自愿性、真实性和合法性受到保障；三是该制度与认罪认罚从宽制度有效衔接，监察机关与审判机关、检察机关应互相配合、互相制约。

(二)从宽处罚建议制度规范化发展的原则

1.遵循“双向衔接”原则，有效衔接从宽处罚建议制度与认罪认罚从宽制度

针对“单向衔接”原则存在的不利后果，笔者提出两种制度的衔接应采取“双向衔接”原则。一方面，基于法秩序统一原理，确保监察机关提出的从宽处罚建议更容易在后续程序中被检察机关、审判机关采纳，《监察法》第31条、第32条的内容应与《刑事诉讼法》中认罪认罚从宽规定、《刑法》中量刑从宽规定相衔接，相关概念、术语尽量保持内涵的一致性。换言之，《刑事诉讼法》《刑法》相关条款可“前伸”至监察程序中，成为监察机关认定涉嫌职务犯罪的被调查人是否构成认罪认罚以及是否提出从宽处罚建议的依据之一。另一方面，检察机关、审判机关办理监察机关移送的案件，在适用认罪认罚从宽制度时，除了依据《刑事诉讼法》《刑法》，还应同时依据《监察法》，与《监察法》相“衔接”。理由如下：第一，根据《刑事诉讼法》第170条第1款关于“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审査”的规定，《监察法》应作为检察机关审查监察机关移送的认罪认罚案件所依据的法律之一。第二，如前文所述，《监察法》是反腐败领域的“引领性宪法性法律”，不仅应成为检察机关、审判机关办理职务犯罪案件时适用认罪认罚从宽制度的法律依据，且《刑事诉讼法》《刑法》是在《监察法》颁布实施后修订的，前者应主动与后者衔接。此外，从功能上看，“双向衔接”原则“有利于制度在不同程序间的平顺衔接”(14)参见詹建红《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。

按照“双向衔接”原则，监检法三机关在办理职务犯罪案件时应将《监察法》及其配套法规、《刑事诉讼法》等刑事法规作为直接或间接适用的法律依据，同时需要制定和完善衔接两种制度的法律法规。针对从宽处罚建议制度在实践运行中存在的问题，相关衔接类法规制度应着重对认罪认罚案件中被调查人的权利保障、具有认罪认罚情节但不宜提出从宽处罚建议的情形、从宽处罚建议的效力与量刑从宽幅度、监检法三机关在办理认罪认罚案件中“互相配合、互相制约”机制等内容予以规定。

2.坚持罪责刑相适应原则，综合判断是否提出从宽处罚建议及从宽处罚建议的类型

根据《监察法》第31条规定，监察机关对涉嫌职务犯罪的被调查人具有法定认罪认罚情节的，在移送审查起诉时“可以”而非“必须”提出从宽处罚建议。这意味着监察机关对于这类案件是否提出从宽处罚建议具有一定的裁量权。由于监察机关是否提出从宽处罚建议、提出何种从宽处罚建议，会对后续的量刑建议以及最终量刑产生一定影响，因而，这种裁量权的行使应与检察院、法院办理认罪认罚案件一样，贯彻罪责刑相适应原则。具体言之，第一，监察机关应结合被调查人案发前的一贯表现，违法犯罪行为的情节、后果和影响等因素，做到该宽则宽，当严则严，宽严相济，避免片面从严、一味从宽两种错误倾向。对案件中的所有量刑情节，包括罪轻或罪重情节、同向或逆向量刑情节，给予恰如其分的法律评价，最终决定是否提出从宽处罚建议。第二，对于可以提出从宽处罚建议的案件，在决定适用从轻、减轻或免除处罚等具体从宽处罚建议类型时，应区分认罪认罚的主动性、及时性、稳定性、全面性，以及是否对监察机关及时查明案件事实有较大价值，被调查人是否真诚悔罪，有明确被害人的案件是否取得被害人谅解，确保从宽处罚建议既符合法律规定和认罪认罚从宽政策导向，又不违背法律底线和人民群众的公平正义观念，最终实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。

3.贯彻证据裁判原则，全面客观收集与审查证据

我国的认罪认罚从宽制度，不同于国外的辩诉交易，不论被告人是否认罪，作出有罪判决都应当坚持证据裁判原则(15)胡云腾主编：《认罪认罚从宽制度的理解与适用》，第86页。。由于审判程序对审前调查行为的“指挥棒作用”，监察阶段适用从宽处罚建议制度同样应贯彻证据裁判原则。具体言之，第一，监察机关对认罪认罚案件调查终结必须达到法定证明标准，证明标准不能降低。即便被调查人认罪认罚，监察机关仍应全面、客观收集审查能够证明被调查人有罪、无罪的各种证据。对于被调查人认罪认罚，但案件待证事实没有其他证据证明或者证据达不到“事实清楚、证据确实充分”的证明标准时，应遵循疑罪从无原则，不得将案件移送审查起诉或适用从宽处罚建议制度。第二，案件处置所依据的证据，尤其是被调查人认罪认罚的供述，必须具有证据能力，并经法定程序查证属实。为此，监察机关调查部门应严格依法讯问、询问，案件监督管理部门、案件审理部门应强化对调查部门讯问、询问方式的监督制约，保障被调查人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性，避免被调查人因违心认罪、虚假供述而酿成冤错案件。同时，要注重对调查人认罪认罚的供述进行证据补强。

4.遵循权利保障原则，强化监察机关对被调查人认罪认罚权利的保障义务

采用电喷雾离子源（ESI），正离子模式检测，毛细管电压3.1 kV，锥孔电压35 V；离子源温度110 ℃，脱溶剂气温度400 ℃；锥孔气流量50 L/h；脱溶剂气为氮气，体积流量800 L/h；扫描范围m/z 50～1 200。

即使确定相关事件的真相确系国家启动立案调查、发动刑事诉讼的目的之一，也并不意味着每一个程序主体都有义务积极地参与追求真实的活动。赋予被调查人、犯罪嫌疑人的沉默权在本质上是尊重其人格尊严的必然要求(16)参见[德]魏根特《德国刑事程序法原理》，江溯等译，北京：中国法制出版社，2021年，第270页。。在刑事诉讼或监察调查程序中，是否认罪认罚以及何时认罪认罚是被调查人(犯罪嫌疑人、被告人)的权利。只有承认认罪认罚的权利属性，才能真正保障被调查人(犯罪嫌疑人、被告人)供述的自愿性、真实性，才能“将其认罪认罚作为实现权利的方式，而不再作为一个只有老实交代的义务主体来对待”(17)王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，《中国法学》2017年第1期。。而且，国家具有保护公民权利的义务。“保障当事人的合法权益”是监察工作的原则之一(18)参见《监察法》第5条。。强调监察机关对被调查人权利的保障义务，也是对被调查人与监察机关力量配置不对等的再平衡举措。

基于权利保障原则，监察机关在办理认罪认罚案件中应着重加强对被调查人知情权、申辩权、申诉权的保障，保障其认罪认罚的自愿性、真实性和合法性，并将权利保障条款转化为具体的监察取证条款，强化权利保障的义务属性(19)参见阳平《论监察取证规则的建构逻辑》，《行政法学研究》2022年第5期。。同时，从制度完善的角度，还应赋予被调查人更多的与认罪认罚相关的权利。

5.落实监察机关与审判机关、检察机关互相配合、互相制约原则

根据我国《宪法》第127条、《监察法》第4条规定，监察机关在办理职务犯罪案件中应当与审判机关、检察机关“互相配合，互相制约”。前述研究发现，检察机关对于监察机关移送的案件在决定是否适用认罪认罚从宽制度方面独立性不够。有学者得出类似结论，即检察机关往往会谨慎对待监察机关提出的从宽处罚建议(20)参见詹建红《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》2019年第2期。。这些至少可看出，检察机关在办理监察机关移送的案件方面对监察机关制约不足，以及监察机关接受司法机关(检察机关、审判机关)制约的主动性不强。为防止出现“监察中心主义”，确保认罪认罚案件的公正办理，依法保障被调查人的合法权益，提升从宽处罚建议制度运行的规范化水平，监察机关与司法机关办理涉嫌职务犯罪的认罪认罚案件时，在强调互相配合的基础上，司法机关应依法履行对监察机关的制约职能，监察机关应主动接受司法机关的制约。其中，司法机关对监察机关从宽处罚建议权的制约方式应至少包括：(1)对被调查人在监察阶段认罪认罚的自愿性、真实性、合法性，从宽处罚建议的提出及具体种类是否合法、合理等事项进行严格审查；(2)对不符合法定条件的认罪认罚情节、从宽处罚建议依法不予采纳。

四、规范化发展导向下从宽处罚建议制度的完善

实现从宽处罚建议制度的运行由“职权化”向规范化的转型，除了制度适用主体严格遵循上述原则、有效执行该制度外，还应以上述原则为导向，针对制度层面的不足建立健全相关规定。

(一)明确不宜提出从宽处罚建议的情形

为避免监察机关滥用从宽处罚建议的裁量权，损害被调查人认罪认罚从宽的权益，有必要明确监察机关对被调查人具有认罪认罚情节但不宜对其提出从宽处罚建议的具体情形。根据罪责刑相适应原则，对于被调查人认罪认罚但同时有从重或加重处罚等逆向量刑情节的，不宜提出从宽处罚建议。主要包括以下任一情形：(1)在犯罪实施的时间节点方面，党的十八大以来不收手、不收敛，且党的十九大后仍不知止的；(2)在犯罪数额方面，犯罪数额特别巨大，给公共财产、国家和人民利益造成重大损失的；(3)在犯罪后果或影响方面，涉及国家政治安全、公共安全的重大职务犯罪案件，造成严重社会后果或者恶劣影响的。当然，为体现对被调查人认罪认罚行为的鼓励、保障被调查人认罪认罚从宽权益，对于虽然不符合提出从宽处罚建议的条件，但被调查人具有认罪认罚情节的，监察机关应在《起诉意见书》中写明被调查人自愿认罪认罚的情况,并告知司法机关未提出从宽处罚建议的理由，最终由司法机关依法决定是否从宽量刑及具体从宽幅度。

(二)健全对被调查人认罪认罚权利的保障

1.完善对被调查人申辩权的保障

被调查人有效行使申辩权可一定程度消解其在监察调查阶段因无法获得律师帮助权所面临的辩护困境。而且，保障被调查人申辩权是正当法律程序的要求(21)姜明安：《国家监察立法应处理的主要法律关系》，《环球法律评论》2017年第2期。，有助于防止监察机关滥用权力、避免冤错案件的发生。对于被调查人认罪认罚的，监察机关不管决定是否提出从宽处罚建议，均应告知决定的法律依据和理由，听取被调查人的意见。对于被调查人的申辩应认真查核，且不得因被调查人申辩而作出对其不利的决定。监察机关经审查认为，被调查人的申辩意见合理的，应予采纳，相应调整或改变拟作出的决定；认为申辩意见不合理的，应当结合法律规定、全案情节等作出解释、说明。为充分保障被调查人的申辩权，增强其申辩能力，还可以赋予被调查人申请其他党员或公职人员在监察阶段为其作证和辩护的权利(22)参见阳平《论我国香港地区廉政公署调查权的法律控制——兼评〈中华人民共和国监察法(草案)〉》，《政治与法律》2018年第1期。。

2.赋予认罪认罚的被调查人程序从宽权

相比于实体从宽利益，程序从宽利益对被调查人更具有确定性和现实性，赋予被调查人程序从宽权利有利于鼓励其及早认罪认罚，节约监察资源，还可避免出现“刑期倒挂”，这对于减少社会矛盾、实现恢复性司法具有重要意义。为此，可考虑赋予认罪认罚的被调查人向监察机关申请不被采取留置措施或提前解除留置措施的程序从宽权。监察机关经审查认为，被调查人不具有妨碍调查行为风险的，可以批准被调查人的上述申请，在从宽处罚建议中还可视情况建议检察机关对其采取取保候审或监视居住，适用速裁或简易程序审理。

(三)确立从宽处罚建议的效力及限度

由于《监察法》是反腐败法律的“引领性宪法性法律”，其创设的从宽处罚建议制度对后续的司法程序适用认罪认罚从宽制度具有约束力，故监察机关依法提出的从宽处罚建议理应得到司法程序的回应并在量刑从宽幅度上予以体现。反之，若从宽处罚建议在量刑减让幅度上等同于纯粹的司法从宽情节或被后者所吸收，或者监察机关是否提出从宽处罚建议对被调查人的量刑从宽幅度并无影响，那么，被调查人选择在监察阶段认罪认罚的意愿必然会下降，监察机关在鼓励被调查人及早认罪认罚方面所具有的政策空间也将被限缩，且完全没有再单独提出从宽处罚建议的必要。而且，从宽处罚建议是根据被调查人的认罪认罚情节，并基于宽严相济政策、罪责刑相适应原则提出的，符合提出从宽处罚建议条件的被调查人通常具有认罪悔罪的真诚性、彻底性、及时性、全面性，且一般不具有从严处罚的逆向量刑情节。综上，监察机关依法提出的从宽处罚建议对应的量刑减让幅度理应大于仅有坦白、自首、立功或退赃等从宽情节，是一种“激励性从宽”(23)参见石经海《〈监察法〉与〈刑法〉衔接实施的基点、问题与路径》，《现代法学》2020年第1期。或“额外量刑减让”建议。换言之，被监察机关提出从宽处罚建议且该建议被司法机关采纳的被调查人获得的量刑从宽幅度应大于仅有认罪认罚情节而未被提出从宽处罚建议的被调查人。当然，从宽处罚建议只是一个法律意见，并不是一个终局性意见，仅具有参考效力(24)参见胡之芳、刘敏《监察调查中的认罪认罚从宽审查制度反思——以〈监察法〉第31条切入》《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2021年第3期。，需要经检察机关、审判机关审查并被采纳后才能最终体现为量刑从宽的法律效果。

(四)完善配合与制约机制：对监察机关从宽处罚建议权的司法回应

一方面，司法机关对监察机关依法提出且体现罪责刑相适应原则的从宽处罚建议应予采纳。如无法定不采纳情节，检察机关、审判机关一般应当采纳从宽处罚建议并将之分别体现在量刑建议、量刑中，这可以改变认罪认罚与从宽处罚之间的单向度设计(25)牟绿叶、张传玺：《职务犯罪调查阶段认罪认罚从宽的制度缺陷与完善路径》，《浙江社会科学》2021年第8期。，使二者建立相对稳定的双向联系，有助于增强从宽处罚建议的公信力，达到鼓励被调查人在监察阶段认罪认罚的目的。在互相配合方面，检察机关、审判机关对没有体现罪责刑相适应原则的从宽处罚建议，可建议监察机关调整从宽处罚建议类型后再重新移送；对于没有证据或没有充分证据证明的从宽处罚建议或认罪认罚情节，可要求监察机关补充移送相关证据，必要时可向监察机关调取讯问被调查人的同步录音录像、要求监察调查人员出庭说明情况(26)根据《监察法实施条例》第229条规定，人民法院在审判过程中就证据收集合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合。。对于司法机关的上述要求，监察机关应依法予以配合。

另一方面，司法机关对于监察机关提出的从宽处罚建议有权依法不予采纳，并在适用认罪认罚从宽制度方面不以监察机关是否提出从宽处罚建议为前提。从宽处罚建议既然是建议，司法机关就有权依法不予采纳。若司法机关经审查认为，监察机关提出的从宽处罚建议不符合法律规定或违背罪责刑相适应原则，或被调查人在监察调查阶段认罪认罚的自愿性、真实性或合法性存在问题，或被调查人在审查起诉或审判阶段存在翻供、拒绝认罪认罚等情形，经与监察机关沟通后，监察机关不予调整从宽处罚建议或未能对从宽处罚建议的合法性、合理性提供有效证据证明的，司法机关有权不予采纳从宽处罚建议。此外，针对司法机关适用认罪认罚从宽制度是否以监察机关提出从宽处罚建议为条件的争论(27)一种观点认为司法机关适用认罪认罚从宽制度应以监察机关提出从宽处罚建议为前提，另一种观点则认为，不必以监察机关提出从宽处罚建议为条件。参见朱孝清《刑事诉讼法与监察法衔接中的若干争议问题》，《中国刑事法杂志》2021年第1期。，笔者认为，司法机关应根据犯罪嫌疑人、被告人在审查起诉、审判阶段认罪认罚情况依法独立决定是否适用认罪认罚从宽制度，监察机关有无提出从宽处罚建议、被调查人在监察阶段是否认罪认罚仅体现为量刑从宽幅度的差异，这是司法机关独立行使职权的内在要求，也是对监察机关从宽处罚建议权的制约，同时体现的是对被调查人(犯罪嫌疑人、被告人)是否认罪认罚、何时认罪认罚权利的尊重。

五、结 语

受访谈的样本数量、持续时间、所获信息的全面性等因素影响，本文基于访谈所得到的结论难免存在一定误差，并不一定能完整、实时呈现从宽处罚建议制度的运行样态。随着国家监察体制改革的深入推进，纪检监察工作规范化、法治化水平的不断提升，从宽处罚建议制度的适用率、运行的规范化水平与《监察法》颁布实施初期相比均有所提升，且将来可能会进一步提升。即便如此，基于防患于未然、防止局部问题扩大化的角度，上述因素并不影响本文基于访谈发现对一些监察机关在适用从宽处罚建议制度方面存在的“职权化”运行现状予以关注，分析其成因，并据此提出该制度的规范化发展模式、原则及相应的完善建议。当然，实现从宽处罚建议制度的规范化发展转型是一个系统工程，除了加强制度建设外，还需要增强监察人员、司法工作人员的法治意识和专业化能力，最终实现反腐败效率与公正的有机统一。