推进生态环境保护五年规划工程项目落地研究

赵 娜 李 翔 李 丹

（1.河北省生态环境科学研究院，河北 石家庄 050000；2.石家庄邮电职业技术学院，河北 石家庄 050000）

规划工程设计是规划编制不可或缺的一环，规划工程实施是保障规划目标和任务得以实现的重要载体。综合性生态环境保护五年规划自“十五”以来开始考虑并不断优化工程设计，“十一五”是工程设计最细致的一个五年规划，明确了工程项目清单，“十四五”是工程设计分布最广的一个时期，各专项规划均谋划了工程项目，其中海洋专项规划明确了具体的工程项目清单，土壤与地下水、农业农村、监测等专项规划以专栏形式明确了工程的方向。但工程设计过程缺乏有效分析整合，与经济社会发展实际，工程实施路径间的衔接性不强，且规划实施阶段也缺乏对工程项目的管理，缺少推进机制保障，导致规划对工程项目实施的指引性较差，甚至出现与规划谋划时期两张皮的现象，反之，工程项目对规划的精准支撑作用也显不足，因此从规划编制及实施的整个链条考虑，研究工程项目的设计及实施落地非常必要。

1.规划编制过程中的工程项目设计研究

1.1 随着规划任务革新与时设计

今后一段时期，面对碳达峰、碳中和战略目标，生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向，推动减污降碳协同增效，促进经济社会发展全面绿色转型的阶段，无论是“十四五”规划还是后续的五年规划，生态环境治理模式将不断创新突破，规划任务设计也有新的方向，工程项目作为规划任务的具体支撑，设计类型及运行方式均应与时俱进调整。工程设计应遵循减污降碳内在规律，强化源头治理、系统治理、综合治理，将内在规律联系紧密的要素进行整合，一项或一类工程可协同治理同根同源要素污染，既避免工程重复设计也可提高工程整体环境效益。随着规划任务不断统筹区域治理、流域治理、属地治理，工程项目也应根据要素类型进行空间整合，例如大气以区域为单元，水以河流为单元，打捆项目，保障治理效果。也可将两类项目同时整合，既考虑要素间的协同性，又考虑区域、流域治理的系统性，放大到一定空间，综合解决生态环境问题，例如流域水土综合治理项目。

1.2 根据工程实施性质反推设计

工程项目实施过程中主体不同，应结合各类主体在工程项目实施过程中的目的和利益，反向引导工程项目设计，从源头提高工程项目落地可行性。对于以专项资金投入为主体的区域环境治理类工程项目，应注重区域生态环境质量改善总体目标，项目实施对区域生态环境质量改善的贡献度，应用技术在此区域的适宜度，项目运作及生效的时间效率，区域经济可支撑程度，是否会增加当地政府隐性债务等因素。以地方财政资金投入为主体的生态环境保护基础能力类项目，应主要考虑与当地事权的匹配性，当地政府生态环境管理的需求，应用技术在此区域的适宜度，是否会增加当地政府隐性债务等因素。以企业治理为主体的单个治理项目，应重点分析所在区域生态环境质量改善及对企业的环境管理要求，所在行业的政策，技术对于企业应用的适宜度，企业的经济可支撑度等因素。

1.3 考虑全社会宏观投资需求匹配设计

规划工程设计为宽口径的工程类型，对应资金为全社会口径宏观资金需求。根据国际经验，生态环境保护投资占GDP比重达到1%~1.5%时，基本遏制生态环境恶化趋势；占GDP比重达到2%~3%时，能够实现生态环境质量持续好转。参照此项标准，瞄准到2035年生态环境质量根本改善的总体目标，“十四五”持续改善的阶段目标，“十四五”期间按照我省生态环境保护投资占GDP比重为2.5%，GDP年均增长6%左右的增速测算，五年间我省全社会生态环境保护投资需求为0.54万亿元。以此为粗标尺，测算根据规划任务谋划的工程类型和规模的适宜度，使得规划工程项目基本与经济社会宏观投资需求及经济社会发展规律曲线相耦合。

1.4“十四五”期间工程设计框架

综合上述因素，“十四五”期间工程设计框架应融合相关要素和空间，并在设计初始根据项目实施路径不同尽量明确实施主体，将项目实施与项目设计统筹考虑，最终与经济社会总盘子做比对，做项目筛选或者补充时，尽量做到每类项目的平均，保障项目的均衡实施，以全面保障任务的推进和指标的完成。具体工程设计框架见图1-1至1-4。

图1 -1 减污降碳协同治理重点领域工程设计框架

图1 -2 同源要素统筹治理领域工程设计框架

图1 -3 生态环境安全综合防控领域工程设计框架

图1 -4 生态环境治理能力与治理体系现代化建设领域工程设计框架

2.规划工程项目与项目库的关联分析

为了推进规划工程项目实施，生态环境部将环保工程项目的监管能力建设放在更加突出的重要位置，“十三五”期间，启动“十三五”环保专项资金和投资的顶层设计。2020年3月6日，财政部、自然资源部、生态环境部和国家林草局四部门联合印发《关于加强生态环保资金管理推动建立项目储备制度的通知》，旨在充分发挥生态环保资金职能作用，形成对打好污染防治攻坚战和支持经济社会绿色发展的有力支撑。在此要求下生态环境部会同财政部印发了《中央生态环境资金项目储备库人库指南（2020年）》的通知，明确了生态环保专项资金支持的方向，项目入库流程以及大气、水、土、农业农村项目入库要求。随着项目底数越来越大，项目类型逐渐丰富，2022年3月，生态环境部印发了《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，旨在通过市场化手段解决财政资金不足造成地方环境治理工程项目难以推进的问题，支持适宜金融资金支持类项目，包括治理责任主体为企业的项目，采用生态环境导向的开发（EOD）模式、政府和社会资本合作（PPP）模式及其他市场化方式运作的项目。两库互为补充，丰富了不同实施主体工程项目的资金渠道，是目前规划中工程项目得以实施的主要途径。

分析两库项目入库条件，生态环保资金项目贮备库介于受到资金整合范畴影响，仅设计了大气、水、土、农业农村四类要素，且扣除四类要素中科研类、日常工作类项目，比规划任务及规划工程项目设计的范畴窄。生态环保金融支持项目库，在一定程度上弥补了上述问题，此库对应规划任务及工程链条，梳理了7类项目，扩充了海域、固废、生态、风险、监测与信息能力等要素，但仍未包括规划任务的绿色低碳发展、空间管控等项目类型。建议生态环保资金项目库进一步加强与规划任务及工程项目的衔接，明确入库项目优先选择规划工程项目类型，做好生态环境部门入库指南与林业、自然资源等部门入库指南的横向比对，保障规划工程项目全面引导各部门生态环保类项目库。生态环保金融支持项目库不断优化项目类型，科学选择可金融支持的绿色低碳发展、空间管控类项目入库，此类项目达不到分类规模时，可分散至相应环境要素，力争两库互相补充做到与规划工程项目的高度匹配，充分发挥项目库对规划工程项目实施的主体推进作用。

3.工程项目实施机制探索

3.1 政策层面推进机制

2022年2月9日，国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部、国家卫生健康委印发了《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，生态环境领域可参考经验，加大工程项目建设的顶层设计，结合规划实施年限，分析提炼重点工程项目印发指导意见，细化工程项目实施要求及激励约束机制，滚动推进项目的实施。参考江苏省等先进省份经验，编制生态环境基础设施建设规划，作为生态环境保护五年规划的专项规划之一加以落实，范畴可以略宽于规划设计的工程项目，将各部门各领域与生态环境相关的工程项目进行整合。加大工程项目考核及分类管理力度，可明确将规划中工程项目纳入地方各级政府公共财政支出的重点领域加以支持，将规划工程项目完成情况纳入地方政府打好污染防治攻坚战及生态文明考核体系，区别管理。将规划工程项目完成情况纳入省级生态环境保护督查范畴。将以企业为主体的工程项目完成情况作为企业生态环境信用评价的一个因素，分类管理。

3.2 市场层面推进机制

以政府主导、市场运作的模式探索EOD项目，推进政银企融资工作机制。政府作为项目谋划、申报及实施的主体，应合理统筹资源和环境要素设计，“肥瘦搭配”做好生态环保项目并加大政策解读和宣读推介。银行作为融资平台，对项目库中条件成熟的项目或规划中设计的工程项目给予优先优惠信贷政策支持，在资源配置上给予倾斜，并不断积极探索创新适用于生态环保项目特点的金融产品和服务。国资委投资控股集团作为融资或项目实施主体，应积极探索生态环保产业投融资机制，对项目库及规划设计的工程项目中符合投资条件的，筹划通过参与ppp、EOD、环境治理整体解决方案、园区污染治理第三方治理示范、小城镇环境综合治理托管服务等支持工程项目的运行。不断推进绿色金融体系，对于项目库及规划设计中以企业为实施主体的单个治理工程项目，享受绿色信贷、绿色债券、绿色保险等。