检察机关反垄断民事公益诉讼的价值定位

林之梁

（清华大学 法学院，北京 100084）

新修正的《反垄断法》进一步完善了反垄断违法行为责任体系，清晰了反垄断法益保护层次性要求，发挥了民事、行政与刑事三种威慑功能的差异化作用，共同对反垄断法益提供具有精细化、周延性的保护。立法加强反垄断社会公共利益的民事保护，一方面是为了克服原来事实上仅靠民事私益诉讼和政府公共执行造成保护周延性不足及力度过弱的缺陷；另一方面是为了避免因为民事公益诉讼缺乏强有力提起主体，对公共利益的民事保护事实上只能在行政与刑事手段中选择，反而造成保护力度过强的可能。但是，由于新修正的《反垄断法》对检察机关提起公益诉讼不再规定“没有规定的机关或组织，或者规定的机关或组织不起诉”的前置条件，检察机关提起公益诉讼的主动性没有受到制约，如果不在理论和司法实务中准确把握好检察机关在诉讼中的价值定位，就可能导致民事责任上升到与行政机关主导的行政责任相近或等同的保护强度，造成与新修正的《反垄断法》的层次性法律责任的立法初衷相悖。为了保障反垄断民事公益诉讼的正确实施，厘清反垄断民事公益诉讼制度本质，找准检察机关在民事公益诉讼中的定位，需要对其进行理论思考，推动反垄断法高质量实施。价值论是哲学领域的新兴主流理论，为此，文章试图从价值角度对检察机关在反垄断民事公益诉讼中的职能定位进行探讨。

一、检察机关承担反垄断民事公益诉讼职责的价值

庞德认为，价值问题是法律科学不能回避的。法学学者需要厘清制度安排背后评价利益的准则，对其进行论证、批判或适用。[1]价值是物对于人的一种属性，是能够满足人的需要的一种属性；是客体对主体需要的积极意义。价值既决定于价值载体即客体的性能，又决定于主体的需要。客体离开主体的需要就没有价值，需要的变化就是价值变化的基础。

检察机关提起反垄断民事公益诉讼的价值是什么？需要从其对推动反垄断的积极意义方面考察。“法律只能是现实在观念和意识上的反应，只能是实际生命力在理论上的自我独立的表现”[2]，“人类社会的真正推动力是经济关系，而不是法律关系……一个民族某一时代的法权观念只是经济关系，特别是生产关系的表现、反映和产物……”[3]因此，考察检察机关提起反垄断民事公益诉讼的价值不应仅从法律条文上发现，而应从有利于促进生产力发展的经济关系的客观需求去寻找。

我国原有高度集中的计划经济体制弊端明显：为了摆脱长期生产关系与生产力不相适应造成的经济困境，党中央在经过多年改革开放的探索后，在党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。经过多年持续不断的努力，我国的经济体制实现了由计划经济向市场经济的转变，仅用40 年的时间由世界上绝对贫穷的国家之一，跃升为世界第二大经济体。

进入新时代，市场经济体制改革任务依然存在。党的十八届三中全会决定强调，改革必须坚持以经济体制改革为重点。党的二十大报告明确指出，当前我国经济正处于转型升级，步入高质量发展的重要时期，优化营商环境，构建全国统一大市场，已经成为目前经济工作领域的重要组成部分。2022 年发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，从全局角度和战略规划角度，对建设全国统一大市场进行了部署。

建设全国统一的市场，核心就是要强化竞争，制定完备的竞争政策，提升市场在资源配置中的作用。“十三五”市场监管规划指出，“竞争政策是推动市场经济繁荣发展的重要政策体系，具有规范市场秩序、维护公平竞争、鼓励市场创新、推动体制改革、提升市场效率和社会效益的重要作用”①《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6 号）。。市场强调的是经济自由，只有在允许市场参与者自由进入和退出市场，自由设置价格，自由选择交易对象等完全的经济自由环境下，竞争才能真正得到满足。竞争政策主要针对市场中的不公平竞争行为，包括压制竞争、排斥竞争等进行规制，以保护市场的公平竞争秩序，防止市场决策者滥用市场主导地位、破坏市场秩序，从而维护市场主体的经济自由。竞争自由和竞争政策通过相互促进和制约，共同推动了市场经济的健康发展。

在促进市场竞争与维护市场竞争秩序的规范体系中，《反垄断法》无疑是最重要的基础性法律，素有“经济宪法”之美誉。[4]它为市场主体自由参与市场活动提供了可靠的保障。我国修正后的《反垄断法》以立法方式明确了竞争政策基础地位，并通过建立健全公平竞争审查制度确保抽象行政行为符合新时代市场主体经济活动的需要。

“徒法不可以自行”，法律的生命在于实施。我国的市场经济脱胎于计划经济的历史背景。计划经济的最大特点是经济所有制单一，国营和集体虽然在所有制上有所区别，但是其利益趋同，“公”的属性明显，只是大公与小公的区别。在这样的经济体制下，利益矛盾比较简单，依靠行政调解手段调节基本就能适应经济关系的需求。在市场经济体制里，从事商品生产和交换的利益主体由单一变多元，同时市场主体的利益多元也带来了整个社会利益的分化。《反垄断法》第1 条规定，制定反垄断法是“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，鼓励创新，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展”。立法者将反垄断法的价值目标置于一个体系中考量，就是由于《反垄断法》需要调整复杂多元的社会利益关系。在多元社会利益主体参与的反垄断法律关系中，应当由谁来代表国家或社会不特定多数人的民事权益？这实际是涉及政治权力的分配问题。在宪法规定的国家机构构架中，公共利益一般都是由行政行机关代表。但是，我国反垄断法律实施所采用的是二元执法模式，行政机关承担着行政执行模式的执法职责。如果在司法执行模式中它再承担起诉人的角色，显然会职能重叠。在行政执法和通过诉讼执法的二者选择中，行政机关显然会偏向于选择前者，从而导致后者的执法模式名存实亡。如此，必须另选民事公益诉讼执法主体，补充与完善公共利益代表机制，引入新的公权力机关补强行政机关在反垄断民事公共利益保护方面的不足。在复杂多元的反垄断利益关系面前，立法者选择由检察机关负责代表反垄断民事公益，行使反垄断民事公益保护权，符合我国市场经济的利益格局，符合我国的本土需求与社会条件，符合我国宪法国家机构设置的实际。

检察机关参与反垄断实施的优势还在于它具有明显的应对反垄断法律复杂性的能力。《反垄断法》与其他法律相比具有以下两个明显特征：其一，竞争和垄断具有二重性。正当竞争可以发挥市场优化资源配置的作用，提高经济效率，推动技术进步，降低产品价格，提高消费者福利；但是，过度或无序竞争又会使市场失灵，阻碍经济发展。垄断一般情况下会妨碍竞争，但它在一定条件下也具有积极作用，可以形成规模经济，节约生产成本，降低产品销售价格，刺激技术进步。竞争并非全部有利，垄断并非全部有害，竞争与垄断不是非黑即白的关系。《反垄断法》从市场调节能够优化资源配置的理念出发，强调竞争优于政府的管制，只是过度竞争形成垄断又会反过来扼制竞争，使理想的市场状态难以实现，才需适用反垄断手段进行必要干预。所以反垄断执法需要善于利用竞争和垄断的积极作用，消除二者的负面影响。既要确保竞争有序，也要防止反垄断无度。其二，垄断行为具有模糊性和不确定性。法律事实是一种类型化的、没有歧义的、一般性事实的概括。法律规则是以一种抽象、普遍、确定的形式表现的规则，经济事实则是具体的、不断变化的。如何在复杂变幻的市场现象中抽象出一般规律，并进一步归纳总结为能够适用所有产业的一般规则，是制定包括《反垄断法》在内的经济法律的难题。《反垄断法》因其模糊性和不确定性深受学者诟病，究其原因，就是因为在这个法域里，法律规则的确定性要求与经济事实的复杂多变之间的矛盾过于突出。学者们认识到了反垄断法以“模糊性”“不确定性”著称的现实。科斯认为：“反托拉斯令人厌倦，因为价格上涨时法官说这是垄断，价格下降时他们说这是掠夺性定价，价格保持不变时他们又说这是默示共谋。”[5]由于市场行为的复杂性所致，同一行为往往兼有促进竞争和反竞争的可能效果。除了价格垄断协议等少数行为外，反垄断法所规制的行为适用合理原则来分析，强调需要对市场竞争所产生的实际效果来认定行为是否违法。反过来说，在没有进行效果分析之前，这些行为很难确定是否违法。这直接导致了《反垄断法》法律规范显示出明显的模糊性和不确定性。检察机关提起反垄断民事公益诉讼能够有效应对其他组织常常碰到的法律关系复杂、专业力量悬殊、信息不对称、举证困难等问题，加强原告方的诉讼力量，加大反垄断法实施的威慑力。“法的价值就是法这个客体对满足个体、群体、阶级、社会需要的积极意义。一种法律制度有无价值、价值大小，取决于这种法律制度的性能，又取决于一定主体对这种法律制度的需要，取决于这种法律制度能否满足一定主体的需要以及满足程度。”[6]虽然从理论和实践来看，法律规定的有关机关、社会组织和检察机关都可能成为民事公益诉讼的起诉主体。但是从《反垄断法》需要处理的复杂法律关系看，法律规定的机关和社会组织的法律水平和能力显然无法与检察机关相比。权能不相适应的后果一定会影响用权的积极性，从而影响法律预设效果的实现。在检察机关与法律规定的机关和社会组织均具备反垄断民事公共利益代表性的情况下，选择在诉讼能力、诉讼资源等方面更有优势的检察机关，可谓势所必然。

二、诉讼手段在反垄断公益保护中的价值

（一）诉讼机制的价值

《反垄断法》规制对象主要是经营者在我国境内经济活动中的垄断行为和在中国境外发生的，对国内市场竞争产生排除、限制影响的垄断行为。对垄断违法行为我国反垄断法设置了民事、行政和刑事三种法律责任。《反垄断法》第60 条把损害社会公共利益应当承担民事责任的反垄断利益纠纷，诉诸民事公益诉讼的手段予以解决，凸显了诉讼在反垄断领域社会公共利益保护中的工具价值。

诉讼作为利益争端解决机制为人们普遍认可，主要原因就是这种手段在利益纠纷处理中能保证结果和过程公平正义。从概念上看，公平，不偏袒，《战国策》中“商君治秦，法令至行，公平无私”里的“公平”，就是这个意思。有的学者认为，公平（equality、fairness）属于主观范畴的概念，这就意味着公平在很大程度上是一种人的主观感受；是一种原则和信条，是人类恒久追寻的社会愿景；也是一种文化，是对事物是否平等的价值判断。公平的核心内涵是平等、非歧视。正义（justice）的定义比公平更加抽象，有如“普罗透斯的脸”，不易把握。但它总包含了平等、自由这些人类观念中的“善”的意思。正义“是一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意志获得其应得东西的”，“是每个人获得其应得的东西的人类精神取向”，是相当于“己所不欲，莫施于人”的道德信条，“是衡量法律之善的尺度”。[7]公平正义是人类社会自然的根本价值理念，它事实上也构成了人类的共同理想。公平正义概念属于法学学科的核心理念和基本价值观。这种需求是人类从蛮荒蒙昧状态走向文明社会的过程中逐渐形成的。人们在发生利益和价值冲突时，不再依靠倚强凌弱的手段解决，而是依据公开的可预见的规则或习惯来评判其是非，这就需要立场和利益都与有纠纷的利益主体保持中立的裁判者，从而产生了法和法律适用活动。长期以来，人们相信法律及其运用可以满足人们对公平正义的需求。如东汉许慎《说文解字》将“灋”字的解释为：“灋，刑也，平之如水，从水。”也就是说，法本身基于法相关的活动含有平之如水、不偏不倚、公平正直的意思。荀子在《王制》中主张“公平者，听之衡也”，也是反映了公平在纠纷评判中的核心价值。对于裁判者的合理期待，西方学者的著作可谓汗牛充栋。在现当代法哲学中具有代表性的学者博登海默认为，衡平法院判决的唯一目的就是公平地对待各方当事人。《国际法院规约》第38 条第2 项也规定了法院依据“公允及善良”原则裁判案件之权。可以说，信赖通过诉讼解决争端的基础就是利益冲突各方相信裁判者能够“公平地对待各方当事人”。习近平总书记指出：“我们要依法公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，绝不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民权益。”[8]党的二十大报告强调，要“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，不但要求司法裁判在实体上现利益分配的公平正义，同时要经得起人民群众公平正义的价值观检验，实现实体正义与程序正义相统一。公平正义常被看作是具有积极意义或者是某种体现为善的价值。作为政治学、经济学、社会学、伦理学的基本范畴之一，公平正义既体现为一种现实的理想状态，也体现为一种价值判断标准，是法的价值的重要内涵。这些价值超越了任何特定的法律制度或权威。审判活动不仅仅是一种权力的表达，而是一种道德和理性的具体体现，应该符合普遍的伦理标准和价值观。

通过诉讼机制实现公平正义的核心路径就是裁判者在诉讼中地位居中。如有的学者试图以哈贝马斯的交往行动理论解释纠纷解决机制，认为诉讼的就是通过法定的机制解决纠纷，其本质是全面理性的规范沟通，方法就是裁判者居中听取纠纷者以证据和法律支撑起来的事实和理由，然后根据裁判者确认的是非曲直依法裁判。裁判者在诉讼中地位居中，不但民事诉讼如此，刑事、行政诉讼也是如此。尽管反垄断民事公益诉讼需要解决的实体利益纠纷是在反垄断法律关系中产生的，但是其法律关系主体违反法律的民事责任是通过民事诉讼请求法院裁判的方式来确定的。法院在诉讼中居中裁判，公平对待当事人的基本原则和核心价值，不会因为反垄断民事公益诉讼处理的纠纷发生在不同法律关系领域或因为诉讼的利益归属不同而有所偏废。裁判者中立不但是实体正义对诉讼活动的要求，而且是程序正义对诉讼活动的要求。诉讼程序正义（Procedural justice in litigation）是指在诉讼过程中，法庭对当事人公平、公正、平等地应用程序规则和原则，以确保所有当事人的合法权益得以充分保护和实现的原则。因此，程序正义也被叫作“看得见的正义”，是“对法律产生和实施在形式上的合理性、正当性要求”。程序正义的特点一是保证裁判的理性，克服裁判者可能被情绪、利益等天生弱点左右。二是保证正义能够被感知，被看得见。“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，就蕴含了其中深刻的程序正义思想。审判工作不但要在实体利益让人民得到公平正义，而且还要让人民感知到公平正义。如果法院在审判中偏袒一方，厚此薄彼，不平等对待当事人，哪怕赢了官司的一方也不一定会对法院满意。

（二）诉讼主体平等的价值

反垄断民事公益诉讼，通过诉的手段使被告承担民事责任以达到保护社会公共利益的目的，体现的是手段价值与目标价值的一致性。

对于用民事诉讼手段所维护的社会公共利益与其他市场竞争主体的利益关系，是由立法者通过制定具体的规则来确定的。《反垄断法》保护的利益主要体现为《反垄断法》所规范的各方主体在市场竞争活动中的各种利益：一是竞争者利益，表现为竞争者依照《反垄断法》规定的法则拥有自由平等的竞争权利实现自身利益的最大化；二是消费者利益，表现为消费者对商品选择自由和消费自由上；三是社会公共利益，表现为一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体的利益。这些主体的利益一经反垄断法的确认，就一律受到平等的保护。在竞争者之间，无论大小强弱，按照竞争法则竞争的行为都应得到平等保护；在竞争者、消费者和社会不特定多数之间，他们的权利义务以《反垄断法》的确定为界限。这是“任何组织或个人不得有超越宪法和法律的特权”的宪法原则的具体要求。质言之，在法律规定保护的利益之间，国家、社会、法人、自然人的利益一律平等，不存在公共利益优先于其他利益问题。因此在反垄断民事公益诉讼中所讨论的公共利益保护，只聚焦在司法上的平等保护，因为对于反垄断法律关系主体利益保护范围和力度大小的问题在立法过程中已经考虑，在法律实施中只有以法为据。这是法治和法律的价值所在。进一步说，进行反垄断公益诉讼并不是以扩张公共利益为目的。修复被减损或破坏了的公共利益以达到法律预设的公平正义，才是诉讼的进一步利益追求和价值所在。反垄断民事公益诉讼是民事诉讼的一部分。所有民事诉讼参与者在诉讼中的行为，都受民事诉讼法律调整，形成诉讼权利和诉讼义务关系，即民事诉讼法律关系。民事诉讼解决的是平等主体之间发生的纠纷，这已经成了共识。

诉讼主体平等意味着原、被告可以享有平等的诉讼权益，承担平等的诉讼义务。原告与被告实行的诉讼攻防手段对等，承担的法律后果平等。比如原告和被告都可以提出诉讼请求；原告可以起诉和被告可以反诉；原告可以变更、放弃诉讼请求，被告可以反驳、承认诉讼请求；原告和被告都可以同等主张事实理由；都可以同等享有提供证据和质证的权利；对一审不服都可以上诉；等等。法院则在审判时严格保持中立，对当事人双方提出主张和证据予以平等关注，为当事人提供平等、公正的诉讼环境，比如为保障和便利诉讼的进行积极履行必要的职责；告知当事人所享有的诉讼权利和承担的义务；并且既不能随意限制或者剥夺某一方当事人行使诉讼权利，也不能无视原告或者被告中的一方做出超过自身合法权利的行为；等等。当事人地位平等，意味着作为当事人的原告、被告仅仅是称呼上有所不同而已，实际上两者并无任何优劣之分，法院对原、被告双方一视同仁。

三、检察机关在反垄断民事公益诉讼中的地位

理论和实务界专门就检察机关在反垄断民事公益诉讼中地位的研究不多，但学者对其他民事公益诉讼中检察地位的研究，同样也适合于反垄断民事公益诉讼。关于检察机关在民事公益诉讼中的地位问题，具有代表性观点的有：（1）法律监督说，认为检察机关属于法律监督者的诉讼地位，而非一般当事人的诉讼地位。（2）双重身份说，认为检察机关既是原告又是法律监督者，检察机关享有原告的诉讼权利与义务，但是其宪法定位为法律监督机关。（3）民事公诉人说，认为民事公益诉讼保护的法益，与刑法保护的法益一样，检察机关代表国家提起公益诉讼，并无自身的任何利益。（4）公益代表人说，认为按照我国的国家机关设置，检察机关最适合代表国家、集体、社会利益并使用诉讼手段加以保护。（5）公益诉讼起诉人说，认为检察机关兼顾国家司法机关的公权力性质以及民事诉讼提起者的定位。（6）新型民事诉讼说，认为传统的民事诉讼是以保护私益为基础构建起来的，是一种典型的“主观诉讼”，检察机关在公益诉讼中的地位应该不同于原告。检察公益诉讼属于“客观诉讼”，检察机关在公益诉讼中是“以诉的形式履行法律监督本职”。因此，要制定公益诉讼法，建立统一的公益诉讼立法体系，以履行法律监督职能构筑专门统一的公益诉讼司法程序制度。（7）原告说，认为“公益诉讼起诉人”实质上是“普通原告”，具备“普通原告”的权利义务。而且“把检察机关称为原告，既不会降低检察机关的地位，更不会改变检察机关作为法律监督机关的基本属性，反而可以准确反映检察机关在民事公益诉讼中实际的诉讼地位”。

理论是灰色的，但实践之树却是常青的。对检察机关在反垄断民事公益诉讼中的本质认识，要从理论、实践、改革几个层面展开，才能把握其本质。理论上，我国检察制度是在接受列宁的检察理论和借鉴苏联模式的历史条件下建立起来的，深受苏联检察制度的影响。苏联检察监督制度采取的一般监督原则，即检察机关对一切执法和守法活动都享有法律监督权，可以对民商事、刑事、行政等法律行为和法律关系予以监督。但实践上，我国检察权的确切含义是什么，应当结合宪法和组织法的规定和宪法的实践综合理解。就宪法的规定来说，我国1954 年颁布的《宪法》，将此前的最高人民检察署从中央人民政府中独立出来，成为与行政权、审判权并列的国家权力类型，规定最高人民检察院“对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”。同年颁布的《人民检察院组织法》第4 条规定了检察机关“对公民是否守法实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”的内容。1975 年颁布的《宪法》规定“检察机关的职权由各级公安机关行使”属于特殊历史时期的非常规定，不值得参考。1978 年《宪法》及1979 年、1980 年的两次修正均保留了最高检察机关“对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”的规定。但是，其相应的《人民检察院组织法》却删除了检察机关“对公民是否守法实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼”的职权。由此可见，我国宪法规定的检察权并不是对苏联检察制度的直接移植，其内涵外延更多指的是检察职权。正因如此，虽然我国1954 年宪法一度有检察机关“对国家机关和国家工作人员是否遵守法律，行使检察权”的规定，并授权检察机关“对国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”，但是基于当时的中国政治体制和社会环境，这种针对国家机关和国家工作人员的“一般监督”，不仅面临较大的争议，而且几乎从来没有得到真正的落实。单靠“检察机关对公民是否遵守法律，行使检察权”的宪法文义，不能直接推导出检察机关必然对公民享有监督权的结论。这种理解也得到了现行宪法和有关对民事诉讼监督规定的支持。1982 年颁布的现行《宪法》及此后的修正案，均将检察院定位为“国家的法律监督机关”，不再规定检察机关享有对公民是否守法的监督权，“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”虽然作为基本原则规定在我国的民事诉讼法中，但其监督形式只是对生效判决、裁定、调解提出抗诉或建议。在民事执行环节，2012 年修正后的民事诉讼法规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。2016 年“两高”《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》规定，人民检察院对执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实施法律监督。对于损害国家利益或者社会公共利益的案件等四类民事执行案件，人民检察院应当开展执行监督。我国法治进程的状况是：检察机关从未对公民是否守法行使过监督权；现行法律关于检察机关对民事诉讼的监督方式是一种有限度的监督，监督的焦点是法院审判权的运行而非当事人的民事行为。反垄断法的被告是平等的民事主体，在诉讼中享有平等的权利，显然不是检察机关的监督对象。检察机关在反垄断公益诉讼中，直接提起诉讼、提出诉讼请求、调查核实证据、参与法庭辩论和质证等等，这些诉讼行为与监督者的身份不相符合。从法律的文法解释角度理解，“监，自上临下，监视。督，察视，督率。监督，监察督促”[9]。监督的核心要义是监督者促使他人按规定作为或不作为，通过被督促者的作为或不作为间接地达到预定目标。从检察机关在民事公益诉讼中的权利义务看，其行为在文义上与监督的本意并不相符。

法律监督说和双重身份说均认为，既然法律规定检察院是法律监督机关，它的诉讼行为必然就是行使法律监督权，其诉讼地位就应当与普通民事诉讼的原告不同。殊不知，检察机关是法律监督机关虽然无可置疑，但是这并不等于其每一诉讼行为都是行使法律监督权。举例言之，检察机关因违约或侵权与他人产生纠纷参与到民事诉讼关系中，它在诉讼中的原告或者被告地位不会因为它是法律监督机关而改变。这就如同法院在行政诉讼（如国家赔偿纠纷）或民事诉讼（如欠款纠纷）的地位一样，不能因为法律规定其是审判机关而改变它在上述诉讼中的被告地位。此外，一成不变地将检察院行使诉权看成是法律监督者，没有考虑到我国检察公益诉讼是司法体制改革的产物，颇有刻舟求剑之嫌。党的十八届四中全会决定的司法体制改革是中央对政治权力改革的顶层设计，很多内容超出了政法机关的内部范畴，不同于一般的政法机关的职能分配，是政治体制改革的重要内容[10]。国家设立检察委员会以后，一部分检察职权从检察院移交给检察委员会行使。相应地，检察机关增加部分新的职权。这部分新职权的具体内涵也在不断地变化中。在民事公益诉讼方面，从党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”到《反垄断法》颁布，赋予检察机关提起民事公益诉讼的领域逐步拓展；起诉的前置条件也从有到无，逐步放宽。这就意味着检察机关的检察职权也随着经济发展和社会治理需求的深刻变化而变化。人们必须根据变化了的条件，分析研究新职权运行的规律。如有的学者认为，即使检察机关提起民事公益诉讼属于“法律监督”，但这种监督的性质也是“源于社会治理职能的守法监督”，而不同于“源于公权力制约职能的执法监督”。民事公益诉讼属于“源于社会治理职能的守法监督”，其诉讼地位与普通民事诉讼的原告诉讼地位相同。[11]如果“检察机关集起诉主体身份与法律监督主体身份合二为一的现象，作为被告的私人主体即使强势，面对公权主体也常常处于下风，这就造成了两造结构的不均衡”[12]。

民事公诉人说，没有充分考虑到社会法益和违法责任的层次区别，更没有考虑到刑事与民事两大诉讼历史渊源和现实运作的重大差异，将检察机关的民事公益诉讼职能及其请求被告承担的民事责任与它的刑事诉讼职能及其请求被告人承担的刑事责任等同看待，显得过于勉强。

公益诉讼人、公益诉讼代表人、公益诉讼起诉人说，将着眼点放在诉讼主体的身份和诉讼保护利益的性质上，殊不知，检察机关在公益诉讼审理中除了享有起诉之外还享有调查核实证据、出席庭审、参与法庭辩论、质证等权利；不服一审判决或裁定的，还依法享有上诉权；等等。其诉讼权利义务几乎与普通民事诉讼原告一样。将检察机关规定为“公益诉讼人、公益诉讼代表人、公益诉讼起诉人”，并没有完全准确反映其在审判程序中的地位作用。况且《民事诉讼法》第8 条明确“民事诉讼当事人有平等的诉讼权利”。因为民事公益诉讼寓于一般民事诉讼之中，所以在基本制度设计方面，民事公益诉讼不能偏离民事诉讼的基本原理，不能以原告身份特殊，也不能以其保护的利益特殊为理由——何况法定的利益实际上是平等的，而破坏民事诉讼的基本构造。“民事检察监督应当在民诉基本原则的指导下开展，这也意味着检察监督并不必然干扰人民法院独立审判。”[13]所有诉讼程序的共通性原则为审判独立和裁判中立原则，检察民事公益诉讼亦概莫能外。从审判独立的视角评价，在审判检察监督领域，检察机关与法院属于监督与被监督关系，但在检察民事公益诉讼领域，检察机关的公权力身份及其公权制约职能不应影响法院认定案件事实和适用法律，因此二者应定位于当事人与裁判者、诉权与审判权的关系。从裁判中立的视角评价，即使涉及救济公共利益而使民事公益诉讼不同于普通的私权诉讼，法院对辩论主义与职权主义的衡平也不应突破裁判中立原则的底线。况且，一些在司法实践中对公益诉讼的规定也未必经得起诉讼规律的检验。就拿限制撤诉的规定来说，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020 年修正）第19 条规定“民事公益诉讼案件审理过程中，人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的，人民法院应予准许”。撤诉本来是当事人的一项诉讼权利处分，往往是当事人随着诉讼进展逐渐对诉讼结果有所预判后做出的取舍。由于是检察机关提起诉讼就要全部实现诉讼请求的逻辑，值得斟酌。其一，从认识论来说，人们对真理的认识是通过克服一个又一个谬误来达到的，正所谓实践无止境，认识也无止境。如果说检察机关在诉讼过程中经过与被告质证、辩论等发现提起诉讼时确定的诉讼请求并不切合实际，这恰好说明通过诉讼是可以分是非、明道理的。很明显，如果检察机关试点时期胜诉率达到100%，成为常态化的诉讼铁律，那诉讼就失去了本来的意义。其二，如果是为了防止检察机关放弃应有的公共利益而撤诉，应该是在内部职业管理规范中解决，不必要在司法解释中规范。因为司法解释所规范的行为主体都是抽象、理性的主体，是在假定其忠于职守的情况下才赋予他们权利的。因此，不能因为这些局部的规定与普通民事诉讼有别，就说明具有本质性、原则性的民事诉讼规律必须改变。检察院站在原告的立场，遵循诉讼规律，以请求被告承担民事责任的方式修复被损害的反垄断社会公共利益，完全是诉讼机制的技术性要求。任何主体参与到诉讼法律关系中，都应接受诉讼法律关系规范，即便具有法律监督职能的检察机关参加到民事诉讼法律关系中也应如此。

四、结论

我国检察机关适用民事公益诉讼机制维护反垄断领域的社会公共利益，是基于适应社会主义市场经济体制深化发展的需要而作出的制度安排。检察机关作为反垄断民事公益诉讼提起人，在诉讼中的权利义务受民事诉讼法律关系调整，受民事诉讼规律制约。其在诉讼中的价值定位，应当与诉讼的目的价值和手段价值相适应。虽然民事公益诉讼因保证原、被告享有平等权诉讼权利而对原告和被告的一些权利义务予以增加或减少，扩张或限制；但是法院居中，原、被告平等的民事诉讼基本构造没有发生实质性变化。反垄断民事公益诉讼也不例外，检察机关应在原告的地位上发挥其在诉讼中的功能作用。