治安政策过程理论构建的思考

张李斌

一、治安政策研究的三个阶段

“提出一个问题往往比解决一个问题更重要，因为解决问题也许仅是一个数学上或实验上的技术而已。而提出新的问题，新的可能性，从新角度去看旧的问题，却需要有创造性的想象力，而且标志着科学的真正进步。”①[德]A.爱因斯坦、[波]L.英费尔德：《物理学的进化》，上海科学技术出版社1962 年版，第66 页。提出一个真问题，则需要对目前的研究现状进行全面的梳理，也就是要做好文献综述。研究问题的提炼需要文献综述作为支撑，好的研究问题一定是在充分阅读文献的基础上提出的，而文献综述的过程也是完善和升华研究问题的过程。因此，没有文献综述环节，就不会有研究问题的精准论证。“文献综述是一种书面论争。它依据对研究课题现有知识的全面理解，建立一个合理的逻辑论证；通过论证，得出一个令人信服的论点，回答研究问题”，②劳伦斯·马奇、布伦达·麦克伊沃：《怎样做文献综述——六步走向成功》，上海教育出版社2011 年版，第35 页。目的就是“列出与你的研究计划相关的历史研究，并解释你的论文是如何建构并超越过往研究的。”③迈克尔·E·查普曼：《人文与社会科学学术论文写作指南》，北京大学出版社2012 年版，第14 页。建构新的治安政策理论，需要对当前治安政策研究进行细致梳理和深入分析，厘清目前研究的基本轮廓，找准研究的不足，为观点提出和新理论建构提供前提依据和基本支撑。

基于中国知网数据库检索发现，治安政策研究经历了三个阶段。

（一）将治安政策置于刑事政策阶段

该阶段之所以将治安政策置于刑事政策之中，最主要原因是当时国家提出社会治安综合治理政策。1982 年8 月，中共中央批转全国政法工作会议纪要明确提出，严厉打击严重刑事犯罪是社会治安综合治理的首要环节。因此，学者基于国家大的方针政策对该阶段治安政策开展研究，将社会治安综合治理政策作为预防和打击犯罪的重要手段，纳入到犯罪学的视野中探讨，并作为犯罪学的一个十分重要范畴。唐永君认为，社会治安综合治理是刑事政策理论的基石范畴，反映了刑事政策的本质属性，①唐永君：《社会治安综合治理是刑事政策的基石范畴》，《当代法学》1993 年第3 期。冯殿美、韩建祥从社区矫正的角度出发，分析了二元化的刑事政策，提出我国的社会治安综合治理政策是总的指导性的刑事政策，也要贯彻二元化的刑事政策模式并以其作为制定和施行的基础。②冯殿美、韩建祥：《社区矫正：刑事政策学的诠释——兼论对我国社会治安综合治理的反思》，《犯罪研究》2004年第4 期。

（二）使用政策策略或治安战略阶段

使用治安策略时，常用在治安业务或工作的具体方面或整体层面，如治安防范/预防策略、治安调解策略、治安治理策略、治安控制策略、治安工作策略等。治安战略直接做为一个词语进行使用，与治安策略具有相似的内涵和面向。如社会主义市场经济条件下的治安战略、论分合双向型社会治安战略、面向社区的治安战略、西部大开发中的治安战略、少年治安战略、“打防结合”治安战略、城市治安战略以及中原经济区建设中的社会治安战略等。比如城市治安战略，吴刚提出了警务社区化是城市公共安全管理发展的基本趋势，是以改善社区治安状况、治理违法犯罪环境、社区自卫为目的。于海介绍了渥太华面向社区的战略，认为面向社区的警察服务的理念是视社区为一个解决问题和预防问题的积极的行动伙伴。王天龙提出了面向一个大区域如中原经济区建设的治安战略，包括社区和农村警务战略、情报信息主导警务战略等。

（三）使用治安政策阶段

依据知网查询可知，较早出现治安政策一词的是2002 年发表在《统一论坛》上的一篇文章《屈辱与悲哀的50 年——记日据时期台湾的“治安政策”》，之后学者开始逐渐使用治安政策一词。侯竹青从历史学的视角，对太平天国奠都初期天京的治安政策进行研究。认为太平天国颁布了系统的治安政策，包括巡查制度、凭证制度、口令制度、关卡和密探等。③侯竹青：《太平天国奠都初期天京的治安政策述略》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2006 年第3 期。周忠伟、周国庆提出社会治安综合治理是具有中国特色的治安之策，④周忠伟、周国庆：《对社会治安综合治理政策的分析》，《武汉公安干部学院学报》2007 年第1 期。同时从政策的表现形式、贯彻落实中存在的问题、政策本身存在的问题等角度进行分析，最后从完善和贯彻落实两个方面提出了优化对策。虽然社会治安综合治理实行“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针，但是在实践过程中，主要是以打击为主。曾利平提出，这一政策在一定时间和区域内，是相对适用和好用的治安政策。⑤曾利平：《对当前城市社会治安工作政策的几点思考》，《广州市公安管理干部学院学报》2007 年第1 期。当然治安政策如果出现制定不科学、执行变形的情况也会给社会带来负面影响。1923 年日本关东大地震发生后，政府采取“先发制人”的治安政策，⑥郭小鹏：《关东大地震后的日本治安政策》，《外国问题研究》2014 年第1 期。对“不法鲜人暴动”谣言没有及时制止，反而被政府扩大化，导致军队、警察采取滥杀在日朝鲜人的行为，出现社会秩序大乱。宫志刚、王彩元主编的《治安学导论》（2018 年版）使用了治安政策概念，并分析治安政策的制定以及新中国成立以来治安政策的发展和建设平安中国治安总政策。在治安政策制定的论述中提出了政策议程、政策合法化等概念。⑦宫志刚、王彩元：《治安学导论》，中国人民公安大学出版社2018 年版，第169～195 页。孔娜娜、位利平提出了城市社区治安政策工具概念，将其定义为“参与治理的各个主体为解决社区治安问题，实现构建安全、和谐社区的目标，在政府引导下采取的一系列具体手段、方法和实现机制的总和”，将社区治安政策工具分为强制型、市场化、社会化三种类型。⑧孔娜娜、位利平：《新时代城市社区治安政策工具的优化选择与应用》，《社会主义研究》2020 年第4 期。

二、治安政策研究存在的不足

通过以上分析，可以看出治安政策研究存在以下不足：

一是研究成果不够丰硕。以“治安策略”为主题进行知网检索，发表在期刊上的论文62 篇，核心期刊及以上论文6 篇；以“治安政策”作为主题进行知网检索，发表在期刊上的论文28 篇，核心期刊及以上论文9 篇，并且这些核心期刊及以上的论文作者并非来自公安院校，与公安相关的院系仅有一篇是中南财经政法大学公安学院的教师。我国有30 余所公安院校，设立治安学院或治安系的院校不在少数，并且治安学是公安院校的传统学科，理应在治安政策方面开展全面和深入研究，并且产出一定数量的成果。与此同时，也没有出现以治安政策为名的专著、编著或是论文集。这说明治安政策研究没有受到公安院校足够重视，不论是理念上的认识，还是具体课程建设方面。这与当前治安学研究强调面向实务实战有关，但也有治安学理论和治安政策研究教师队伍不足问题，更与理论、政策与实践不衔接甚至脱钩滞后有关。多数治安政策或治安策略的内容涵盖在治安学导论之中，用篇幅不大的一个章节进行描述。在研究生和博士生课程体系中很少有专门开设治安政策研究的专题内容。

二是基本概念不够清晰。“对概念的入门性讨论尽管难免会显得抽象，并因而给人以远离现实之感，但却几乎是不能省略的”。①[德]马克斯·韦伯：《社会科学方法论》，华夏出版社1999 年版，第34 页。概念反映事物的本质，是一事物区别于其他事物的根本表征，也是理论建立的基础。因此，准确把握概念，是开展研究的前提条件和深入研究问题的支撑点。治安政策的首要概念就在于政策一词，从使用治安战略、治安策略到治安政策，是治安政策研究不断深化的过程，也是对治安政策内涵与外延不断深化的过程。一般来说，“战略”是指导战争全局的计划和策略，“策略”一般是指谋略和手段，同时与战略相对，是为实现战略任务而采取的手段。从中可以看出，战略包含一定范围的策略，两者之间有交叉。因此就治安领域来说，使用治安战略是不太合适的，这也是多数学者所赞同的。治安策略与治安政策之间的界限急需细致的澄清。在澄清二者之间界限时，首先要弄清与治安政策相关的概念，如政策、公共政策、社会政策、公安政策等，这些概念都与治安政策有这样或那样的联系，因为治安领域既是公共领域、也是社会领域、还是公安领域。当然在我国语境下，政策的内涵与西方国家有很大的不同，政策与制度、法律、法规、通知、公报等之间的内在联系也需要加以说明。

三是理论体系不够健全。治安政策研究需要建构出一套科学、系统、完整的理论，用于指导治安政策研究的深入发展。这个理论一般包括元理论、方法论、具体方法、交叉理论及主要内容等。当前治安政策研究尚没有建构出这样的理论，仅仅是涉及其中一个细小方面，不利于系统化掌握治安政策的逻辑结构。就元理论来说，人与社会秩序的关系问题具有治安学的元理论意义，这一问题的预设与现实贯穿治安学研究的始终，也是指引治安政策研究的首要理论。它主要解决治安政策的根本性、全局性和宏观性的基础问题以及厘定治安政策的基本视域和边界。就方法论来说，辩证唯物主义、历史唯物主义应该成为治安政策的总方法论，同时将马克思主义中国化最新理论成果融入进去。就具体方法来说，虽然没有专门用于治安政策研究的方法，但是其他学科的研究方法可以被借鉴和吸收，比如问卷调查法、文本分析法、访谈座谈法、案例研究法、统计分析法等。就基础理论来说，治安政策理论应该将治安学理论和公共政策理论有机融合，同时吸收政治学中分权理论、善治理论，行政管理学中整体性政府理论、协同型政府理论以及法学相关理论等，实现理论借鉴基础上的创新。就主要内容而言，主要探讨一项治安政策是如何产生的，执行得如何，是否会发生变化，治安政策效果如何，治安政策会不会终结以及如何实现治安政策的发展等。

四是实践应用不够有效。政策科学是一门应用性很强的学科领域，政策的基础来源是实践，而经过体系化、合法化的政策又反过来指导实践。当前治安政策的实践性有较好体现，这与公安院校坚持问题导向和服务保障高质量发展直接相关。比如既有的研究很多是基于某一个、某一类的治安问题开展治安政策分析或提出治安对策，这也符合治安学的学科特征和本质要求。但是应该看到，当前的治安政策应用研究还处于十分薄弱阶段，作用和功能还没有充分发挥，对实践应用的指导性还不强。比如始于1991 年的收容教育制度是一个存续了28 年的治安政策，是治安管理的一个重要抓手。这项政策从产生到存续再到废止，是一个极其复杂的过程。那么，这项治安政策是如何从众多的政策方案中被发现、又是如何最终得以产生并实现合法化，实施中对社会、群体以及治安管理产生了怎样的影响、为什么最终被废止等都需要加以阐释，但是目前没有出现相应的研究成果。与此同时，现行很多治安政策运行效果需要加以评估，有些治安政策执行为什么出现偏差走样等都需要给出强有力的解释。也就是说，目前治安政策对实践应用的回应，特别是有效回应还不强，指导治安管理实践的广度、深度以及对治安热点问题的阐释力度还需进一步提升。

三、治安政策过程理论

治安政策是什么，不同时期为什么有不同的治安政策，治安政策是如何产生，治安政策怎样执行，治安政策为什么要调整，有些治安政策为什么废除，新的治安政策为什么是进步的？要回答这些问题，就需要对治安政策的内在要素有全面的了解，也需要深入思考治安政策是如何运转的。基于治安政策研究现状，按照治安政策内在的逻辑结构和运行规律，结合中国治安实践和政策走向，尝试提出治安政策过程理论，包括治安政策基础、治安政策制定、治安政策运行三个模块，具体涉及十四个方面。其中治安政策基础包括治安政策内涵、治安政策演进、治安政策价值、治安政策环境四个方面；治安政策制定包括治安政策主体、治安政策议程、治安政策规划、治安政策合法化四个方面；治安政策运行包括治安政策执行、治安政策工具、治安政策评估、治安政策变迁、治安政策终结、治安政策发展六个方面，详见下图。

图1 治安政策过程理论示意图

（一）治安政策基础

治安政策基础是治安政策过程理论的第一模块，主要回答治安政策是什么，与其他政策之间的区别和联系，有什么样的特征；治安政策在不同时期发展演变遵循什么样的路径；治安政策有哪些价值以及治安政策环境对治安政策的影响。

1.治安政策内涵。治安政策内涵主要阐述以下几个方面内容：一是治安政策的定义和特征，界定什么是治安政策，与公共政策、社会政策、公安政策等的内在关联。二是治安政策的研究对象，研究对象决定治安政策的研究边界，需要通过比较、甄别来确定。三是治安政策理论的生成，治安政策理论体系是什么，为什么需要和能够存在这样的理论体系；治安政策理论的多种形态，如治安过程理论、治安系统理论等。

2.治安政策演进。一是以时间顺序对治安政策的产生及发展进行梳理。基于出现、完善、发展等不同维度分析治安政策产生的背景和体现的特征，同时对我国古代、近代、现代三大阶段的具体治安政策开展个案分析。二是对国外治安政策的产生和演变进行分析，开展国内外治安政策比较，总结治安政策的国别和区域特征。三是结合当前治安政策研究现状，从方法论、课题选择、论文方向等角度阐释治安政策的演进规律。

3.治安政策价值。治安政策价值是治安政策极为重要的内容，直接决定政策价值的内容和走向。一是治安政策价值定义。什么是治安政策价值，治安政策价值取向的意义和治安政策价值系统。二是治安政策价值的变化，不同时期治安政策价值异同、原因、表现、特征以及治安政策周期的价值贯穿；三是我国治安政策价值存在的问题尤其是治安政策价值冲突的表现及背后深层次原因，治安政策价值平衡策略、治安政策价值选择中的领导者作用。

4.治安政策环境。治安政策环境对治安政策的影响是多方面和具体的。一是治安政策环境的定义及表现。弄清楚什么是治安政策环境，与其他政策环境区别是什么，呈现出的独有特征是什么。二是治安政策与治安政策环境之间的关系。二者是决定性关系，还是作用与反作用关系？三是政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、国际环境对治安政策的影响体现在哪些方面，是如何作用在治安政策环境之中。

（二）治安政策制定

治安政策制定是治安政策过程理论的第二模块，主要回答治安政策主体是什么，有哪些治安政策主体；治安政策议程如何设置；如何作出治安规划以及治安政策合法化的实现。

1.治安政策主体。治安政策主体是治安政策的基本构成要素，也是治安政策过程中的唯一能动力量。一是治安政策主体定义，包括什么是治安政策主体，有哪些类型。比如从主体形态、性质、影响的不同进行划分，这一类型的划分依据是什么，政策主体的功能体现在哪些方面。二是治安政策主体构成，一般意义上可以分为官方政策主体和非官方政策主体，不同治安政策主体发挥作用的形式以及产生的效果是什么。三是治安政策主体规范。包括治安政策主体行为失范和表现、产生原因以及治理，比如提出矫正措施和预防办法等。

2.治安政策议程。治安政策的应用性体现在解决治安问题上面，而找准治安问题是第一步。一是治安问题确认。首先要筛选出治安政策问题，从众多问题中区分什么是治安政策问题，进一步弄清楚治安政策问题的特征和类型，比如分配型、管制型、再分配型的划分是不是适用于我国治安政策问题，同时治安政策问题的确认过程包含哪些程序，如从感知到察觉，再到界定和陈述。二是治安政策议程设置。不同的因素都会影响到治安政策，哪些因素能够引起治安政策主体的关注进而进入到议程之中，治安政策议程是怎样被建构起来的，在建构过程中触发机制是什么，存在哪些阻碍因素致使治安政策议程的拖延等是治安政策议程设置的主要观测点。三是中国治安政策议程设置。中国治安政策具有的特殊性决定了治安政策议程设置应具有中国特色。其体制、模式、特点是什么，在社会治理现代化和公安工作现代化背景下治安政策议程设置的新趋势等需要探究。

3.治安政策规划。治安政策规划是治安政策设计和优选的过程。一是治安政策规划的定义。什么是治安政策规划，目的和基本内容是什么，坚持的原则，如客观性、连续性、民主性等，遵守的程序，如方案设计、可行性分析选择。二是治安政策规划的模型。如理性模型、渐进模型、集团模型、精英模型。每一种模型的理论来源、发展过程、优缺点以及对治安政策规划解释的适用性。三是中国治安政策规划实践。中国治安政策规划的实践模式，如渐进变革、政策移植等，挖掘中国治安政策规划在目标、主体、程序方面的问题，提出优化建议。

4.治安政策合法化。政策方案或草案出来后并不能马上实施，需要经过一定渠道转化为正式的可执行文本，使其具有合法性。一是治安政策合法化定义。治安政策合法化是什么，合法化与合法性、法律化的区别与联系。二是治安政策合法化的地位与作用。这是个承前启后的阶段，在治安政策制定、治安政策执行阶段起到不同的作用。三是治安政策合法化程序。按照什么样的顺序、步骤和方式实现治安政策合法化。主体不同，合法化的程序也可能不相同，如行政机关、社会组织等。

（三）治安政策运行

治安政策运行是治安政策过程理论的第三模块，主要回答治安政策如何执行，需要什么样的工具；治安政策怎样评估、为什么会出现变迁和终结以及如何实现治安政策发展。

1.治安政策执行。治安政策的关键环节在于执行，也是治安政策实现政策目标的核心环节。一是治安政策执行的涵义，包括定义、特征、作用。比如治安政策执行的有序性、协同性等。二是治安政策执行模型、理论及适用性。模型包括系统模型、过程模型、循环模型等，理论包括行动理论、组织理论等。对模型和理论的内容阐述后，检视治安政策执行的适用程度。三是中国治安政策执行过程，包括政策发布、执行准备、政策试点、正式施行、执行监督等环节。

2.治安政策工具。为了实现治安政策目标，执行者需要采取一定的方式和手段。一是治安政策工具的涵义。治安政策工具的定义、研究的兴起、分类等，比如就分类而言，可以将其分为激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具、学习工具等。二是治安政策工具研究途径，有古典途径、过程主义、权变主义、建构主义等。每一种研究途径的内容是什么，这种途径在治安政策的哪些方面发挥作用。三是治安政策工具的运用。选择案例，从自愿型治安政策工具、强制型治安政策工具、混合型治安政策工具三个方面加以具体分析。

3.治安政策评估。治安政策执行情况需要开展评估工作，为了总结经验、发现问题、提出对策。一是治安政策评估的涵义。什么是治安政策评估、其功能体现在哪些方面、评估过程是怎样的。二是治安政策评估体系。包括评估主体、评估客体、评估环境、评估模式选择等。就评估客体来说，又包含评估对象确定、评估标准界定。三是治安政策评估方法。吸收借鉴国外政策评估方法并加以改造，找到适合我国开展治安政策评估的方法，如实验设计、对比分析、指标法等。

4.治安政策变迁。任何治安政策都会随着环境变化而不断变化。一是治安政策变迁的涵义。什么是治安政策变迁，与治安政策接续、治安政策调试、治安政策创新有什么区别。治安政策变迁的主要类型。依据治安政策变迁的方式、程度、速度可以划分为不同类型。二是中国治安政策变迁。分析我国治安政策变迁的动力因素、阶段划分、典型特征、并辅助以案例分析。三是治安政策变迁中的关键问题。从宏观和微观相结合的角度，分析存在的中梗阻、变迁与稳定的关系、利益协调与整合等问题。

5.治安政策终结。治安政策运行一段时间，因自身和外界因素致使其走向终结。一是治安政策终结的涵义。什么是治安政策终结，其类型包含哪几种，比如基于层次分类或基于终结程度分类，治安政策终结的特点、功能及周期。二是治安政策终结的阻碍因素及其消解。就阻碍因素来说包括触发机制、舆论推动、利益格局变动等。三是治安政策终结的内容、形式和策略。就内容来说包括功能终结、组织终结、本身终结等，就形式来说包括废止、替代、合并、分解等。

6.治安政策发展。治安政策发展会朝向更具有公共性、合法性和有效性方向前行。一是治安政策分析。包括治安政策分析的意义、要素、原则、特点、类型、内容、形式、模式。二是治安政策预测。包括定义、必要性、内容、步骤、方法等。就分类来说，可以从时间、方法、功能、性质、范围等进行划分。三是治安政策咨询。包括含义、类型、作用等，就类型来说包括决策咨询、信息咨询等，就作用来说包括判断治安政策问题、优选治安政策方案、确定治安政策目标。

四、结语

本文通过文献法将我国治安政策研究划分为三个阶段，选择每个阶段的主要文献展开论述，概括出研究现状的基本轮廓，为更好地了解和掌握治安政策研究现状提供了基础素材。同时本文提出当前研究存在四点不足，为后续研究提供了切入点。最后基于治安政策的研究现状，按照治安政策内在的逻辑结构和运行规律，结合中国治安实践和政策走向，构建出了包括三个模块十四个方面的治安政策过程理论，拓展了治安政策研究视野和治安学理论外延。当然，治安政策从不同的视角出发也会形成其他的理论体系，本文只是进行初步探讨，其中更为紧密的逻辑结构还需要进一步思考，如这十四个方面是否涵盖了治安政策的全部理论内容，是否还有其他内容可以加入，以及十四个方面之间的要素布局和关系嵌入等还需要深入研究。