新时代检务保障机制探索

徐声明，曹志赟，周明泰

（1.保康县人民检察院，湖北 保康 441600；2.保康县人民检察院，湖北 保康 441600；3.湖北文理学院，政法学院 湖北 襄阳 441053）

近年来，检察机关“四大检察”“十大业务”法律监督格局日趋稳固，检察机关在履行法律监督管理职责和社会服务保障职责方面的成效显著提升。为了进一步巩固成果，深化当前检察机关“综合履职”要求，需要提升检察机关检务保障工作以进一步支撑检察工作高质量发展。当前检察机关检务工作仍存在传统保障理念认识偏差、经费机制保障力不足、基础设施建设不完善、资产管理不规范等问题，需要结合新时代检务保障机制的要求，以问题为导向，进行系统性调整。

一、新时代检务保障的基本内涵

2021年，最高人民检察院印发《“十四五”时期检务保障工作发展规划》（以下简称《规划》），提出当前国家检察机关检务保障工作要贯彻新发展理念，突出高质量发展主题。新的时代发展和要求为检务保障注入了新内容，需要对新时代检务保障的概念、重要性和要求进行进一步的明确，方能实现理论和实践的适配发展。

（一）新时代检务保障的概念

检务保障的概念有狭义与广义之分。狭义层面认为，检务保障是指检察机关经费保障和各项物质保障工作的总称。［1］即在狭义层面，检务保障主要涉及经费保障条件和物质支撑条件两个内容。针对狭义概念进行研究的学者，大多围绕检察机关检务工作实践中的物质条件供给、更新等方面进行探讨。而广义层面认为，检务保障是支撑检察监督综合发展、检察制度不断完善、检察理论逐步丰富，涉及人力、物力、财力及其相关制度与政策环境等基本要素的总和。［2］即在广义层面，检务保障除了涉及基础性的经费保障、物质资料外，还涉及上层制度、法律法规发展，是更为全面的结构。对广义概念的研究更多的是探讨机制建设的理论发展和立法规制问题。面对新时代新要求，检务保障概念得到进一步的丰富。

结合当前我国检察机关发展现状及《规划》要求可以看出，新时代检务保障是集硬性保障和软性保障为一体的，通过强化科技应用、完善体制机制等途径实现检察监督工作规范化、精细化、信息化发展的动态过程。硬性保障涉及资产、人力、物质基础等，软性保障包括对法律政策、管理制度等的研究和提供。新时代要求检务保障工作进一步优化，以提高检察工作的质量和效率。

（二）新时代检务保障的重要性

“四大检察”“十大业务”既是新时代我国检察机关的检察监督新局面，也是我国检察事业的主要领域。该领域建设和发展的重要物质基础，依赖于检务保障工作。第一，新时代背景下，检务保障通过提供必要的人力、物力、资金、技术等资源，确保检察工作顺利进行，满足检察工作的新需求。第二，新时代检务保障所强调的“智慧检务”“强化科技应用”在优化工作流程、提高工作人员专业素质等方面具有重要影响，能够显著提高检察工作的效率和质量。第三，新时代检务保障倡导信息化、规范化、精细化的管理方式，对推动检察工作的现代化发展起关键作用。第四，新时代检务保障是社会公正和法制建设的重要保障，有利于促进法律的公正实施，保护公民的合法权益。第五，新时代检务保障强调提升检察工作的透明度和公众的参与度，有助于增强公众对检察机关的信任度和满意度。总之，新时代检务保障机制的探索和建设，在保障检察工作的顺利进行、提高检察工作的效率和质量、推动检察工作的现代化发展、保障社会公正和法制建设、提升公众对检察机关的信任度和满意度等方面具有重要意义。

（三）新时代检务保障的要求

从《规划》可以看出，新时代对发展检务保障的新要求主要围绕“贯彻新发展理念与高质量发展主题”“构建新发展格局”“强化四方面核心保障”与“加强组织建设和人员培养”四个方面。首先，检务保障机制必须贯彻新发展理念与高质量发展的主题，即要以完善体制机制、健全制度标准、提高保障能力为主线，以规范化、精细化、绩效化、信息化为目标，为检察工作高质量发展提供服务。其次，检务保障应致力于构建新发展格局，进一步明确职责定位、深化改革、健全制度体系、创新工作运行机制、推进智慧检务建设与应用，并加强理论研究，发展完善新时代检察机关检务保障制度。再次，强化四方面核心保障，即经费保障、装备建设、基础设施建设和资金资产管理。其中，经费保障要突出重点，保障各地区、各类别的经费供给持续稳定；装备建设要以数字化、信息化建设与应用为抓手，推进科技装备建设与应用的结合；基础设施建设要调整优化检察基础设施功能配置，提高建设和管理水平；资金资产管理要落实绩效管理理念，细化绩效考评机制，将绩效管理落实到检务保障工作的全过程和各方面。最后，在加强组织建设和人员培养上，需要适应改革新形势，加强检务保障工作的组织建设和专业化建设，建设能力过硬的检务保障队伍，提升检务保障人员的政治素质、业务素质和职业道德素质。同时，要加强组织领导，提高系统治理能力，为加强新时代检察机关法律监督工作提供坚实有力的物质保障。

二、检务保障机制存在的问题

根据当前基层检察机关检务保障硬性保障和软性保障的发展现状来看，检务保障机制的传统保障理念认识偏差、经费机制保障力不足、基础设施建设不完善以及资产管理不充分阻碍了检察机关检察事业的发展。

（一）传统保障理念认识偏差

检察系统内部对检务保障工作运行规律认识不足和重视程度不够。［3］首先，对检察保障运行规律认识不足主要体现在对检察权的权力属性认识不到位。当前的检务保障制度按照“分级负担”原则来制定检察经费，以地方财政支持为主。这容易造成制定者对检察权性质的误解，即错误地将检察权视为地方权力，归属于地方，并应服务于地方。这种理解导致了一个问题：作为国家权力的检察权必须依赖地方财政和财力。实际上，检察机关作为国家权力机关，统一行使宪法规定的检察权，是国家权力结构的一部分，而非地方权力。检务保障运行规律重视程度不够则表现在，当前检务保障工作的整体运行，偏重行政属性的财权管理，而忽略了检察权履行法律监督职能时所产生的现实司法需求。［3］传统的检务保障工作往往以行政任务为中心，而非以检察权的履行为重点。经费分配往往忽视了检察权在履行法律监督职能时的实际需求，如专门针对案件调查、证据收集、法律研究等领域的投入欠缺。

（二）经费机制保障力不足

从经费来源模式看，检察机关的经费机制存在“行政化”“地方化”等弊端，妨碍了检察权的良好运行效果。［4］司法体制改革后，检察机关经费保障由省级财政进行统筹预算，经费来源和使用规范化、精细化得到了一定的提升，但检察权行使所依靠的物质基础不可避免地受到行政权的影响，面对当前“四大检察”“十大业务”的监督格局，以及检察事业更加细致化的发展状况，统管下经费机制存在的缺乏明确的预算编制目标、统筹性的制度安排、项目建设资金的支持以及对编外人员的经费测算不全面等问题阻碍了检察事业的运行。从经费分配看，地域性不均衡、经费使用不透明以及特殊案件的经费支持不足也在一定程度上影响了检察事业的发展。检察机关经费实行统管改革后，地域经济发展差异带来的负面影响得到缓解，但城市发展差异、基层检察业务繁重等现实矛盾，对更精细化、更具针对性的经费分配方案提出了新要求。检察经费取之于民，用之于民，应当受到人民的监督，而当前多数检察机关对外公布的经费收支情况格式化、简约化，缺乏细致化。此外，对于特殊案件的经费支持仍有不足，如未成年人检察部门业务开展。

（三）基础设施建设不完善，装备建设支撑乏力

根据检察机关综合行使检察权所依赖的基础设施功能将其分为物理基础设施和技术基础设施两大类。物理基础设施主要指检察机关的办公设施，如办公室、会议室等，以及各种设备和工具，如计算机、打印机、办公软件等。而技术基础设施主要是信息技术设施，包括用于数据存储和处理的硬件、软件和网络，以及用于信息交换和通信的设施。得益于社会经济的发展以及涉及检察机关基础设施的相关改革成效，当前全国基础设施建设实现了从“互联互通”到“全面优化”的跃升并不断发展。［5］诚然，当前全国检察机关的物理基础设施建设得到了质的提升，但仍存在不足，如计算机等办公设备的迭代更新申请难度大，有时不能满足办案需求。此外，在技术基础设施方面，尤其是网络和软件支撑仍有不足。网络方面，检察机关系统内部建设的局域网极大便利了检察机关案件办理过程，保证了案件办理的信息安全，提升了办案效率，但实践中局域网仍存在一定的不稳定性以及网络维护和更新的不及时，使得依靠网络进行的办案工作受到影响，进而导致软件使用不顺畅。总之，在当前“智慧检务”发展背景下，检察机关基础设施方面存在的不足，尤其是技术基础设施方面，需要得到进一步支持以保证检察事业开展的效率和质量。

（四）资产管理不充分，资产管理监督缺失

资产管理在检务工作中也占据着重要地位。检察机关进行资产管理，是通过保护公共资产，提高资产使用效率，进而促进检察事业发展，实现保障社会公正和公平，提升公众信任，促进法治建设。然而，当前基层检察机关在资产管理方面还存在一定的不足，主要表现为顶层设计的基层资产管理机制不健全、实践中资产处置不严谨以及资产管理人员素养不强等。首先，当前基层检察机关的资金管理缺乏较为体系化的规范管理，且在实施过程中没有充分研究国家的最新政策法规。［6］在基层检察院中较易出现资产管理不足或乱管理现象。其次，在实践中关于资产处置的方式存在不严谨，如资产采购、使用、保养、报废等环节的制度不健全，可能导致资产的浪费或者滥用。最后，在现实操作中，一些基层检察机关的固定资产管理任务由财务部门兼任，或者虽然设置了专门的管理人员，但由于其专业知识的局限性，无法对资产管理的各个环节进行有效把握。例如，一些符合报废条件的资产未能及时向有关部门提交报废申请，可能造成资产处理不及时、固定资产采购延误，以及固定资产的盘点未能按计划进行等问题。

三、新时代检务保障机制改进措施

新时代检务保障机制要以规范化、精细化、绩效化、信息化为目标，为检察工作高质量发展服务。结合前述问题和实践发展的要求，新时代检务保障应当重视理念和人的重要性，以加强物质基础为方法，发展智慧检务，并完善资产管理制度，进行规范和约束，最终实现检务保障发展。

（一）强化新时代检务工作理念，提升检务工作人员素养

传统的检务保障理念主要存在两方面倾向。一方面，对检察权运行的规律把握不到位，一定程度上忽视了检察机关作为国家法律监督机关的特殊性，这需要进一步的研判和讨论，让检察机关的检察权能够得到更纯净的行使。另一方面，检务保障工作的重视问题，在《规划》中已经得到较权威的认可，即新时代检务保障工作是检察工作的重要组成部分，是检察事业发展进步的物质基础。但是，认识的发展和深化需要一个过程。可以针对性地加强相关内容的教育培训，进一步解读规范化、精细化、绩效化、信息化的检务工作发展目的，同时辅以更具权威性、精细化的制度，强化理论基础。思想是行动的先导，思想上的提升有助于检务工作人员总体素养的提升。

（二）细化经费预算编制目标，优化检察经费体系

检务经费预算作为基础性工作，必须进行更加合理且细致的安排。国家层面上，检察经费省级以下统管取得了极大成效，但是地域不均衡等问题需要进一步推动基础检察经费均等化、统一化发展。从检察机关内部发展来看，细化经费预算编制目标体系，是当前较为可行的方案。具体而言，第一，明确预算目标，检察机关每年经费预算应明确并细化，除了需要涉及项目的预期成果、预算金额、预计完成时间等，还要重视特殊案件办理过程中的经费预算。第二，在预算编制过程中，可以尝试对预计的支出进行成本效益分析，确保每一笔支出都能带来最大的价值。第三，建立动态预算管理系统，预算具有浮动性，随着检察机关办案过程的进展和环境的变化而变化，需要建立一个相对应的系统或方案来跟踪和管理预算执行情况。第四，在检察经费使用过程中，定期进行内部审计，以确保经费使用正确且有效，并及时发现和纠正可能存在的问题。第五，加强经费使用的透明度，预算的编制和执行情况应该向公众公开，以增强公众对检察经费使用的信任。

（三）加强技术性基础设施建设，推进智慧检务发展

检察机关基础设施建设主要包括物质基础设施和技术基础设施，物质基础设施的发展较为完善，而技术基础设施方面存在支撑力度与现实需求之间不平衡不充分的矛盾。技术基础方面，资金成本和科学技术成本的投入应当加大，以对接当下“智慧检察”的现实需求。首先，云计算基础设施建设应当纳入规划并重点关注，云计算所具备的高效计算能力，有助于处理案件大数据分析等需求。同时，云服务还具备灵活的存储空间和强大的安全保护。其次，快速、稳定的网络连接是推进智慧检务发展的基础，对于网络的迭代更新和及时维护应当作为检务工作中的重要一环。再次，对于上述技术基础设施进行定期修理、维护，一方面能够保证其可持续地服务检察事业，另一方面能够减少不必要的资金浪费。最后，还需要注意加强信息安全设施的建设，包括防火墙、加密技术等，以防止数据泄露或被恶意篡改。

（四）健全资产管理制度，提高资金资产使用效益

关于检察机关资产管理，首先，强调对内部管控的规范，根据国有资产相关管理条例，必须严格执行调整、借贷以及审批流程，对资产的调配、借贷和处置设定清晰的程序、审批权限以及责任。制定资产管理责任清单，确保各部门明确自身的监管职责和资产保管职责。其次，建立健全的财务监控体系，基层检察机关需要建立完善的财务监督和审计制度，实时监控财务人员的工作和财务信息。同时，上级主管部门也要定期对基层检察机关的财务状况进行审计。再次，创建资产管理制度框架，根据管理制度和现实需求，制定适当的资产管理制度，明确操作流程，加强各部门之间的沟通，实行监督评估机制。最后，加大财务人员培训力度，为资产管理人员提供全面培训，以提升其专业技能和素养。优化财务培训的数据资源体系，并有效利用资产管理软件进行数据分析，从而提高资产管理的效率。