“民族地区社会治理现代化”笔谈

李 俊 清,阳 义 南,张 领,周 芳 苓,卫 松

民族地区社会治理现代化:价值、目标与着力点(1)* 本文为国家社会科学基金重大招标项目“全面提高边疆民族地区公共安全保障研究”(21ZDA116)阶段性成果。

李俊清

(中央民族大学教授,国家安全研究院执行院长)

一个社会,要形成和保持一定的社会秩序,就必须有一定形式的社会管理。党和国家始终高度重视社会管理,从党的十四届三中全会提出加强政府社会管理职能,到党的十八届三中全会提出“社会治理”这一重大命题,标志着我国社会管理理论与实践的发展与创新达到了一个新的高度。从“社会管理”到“社会治理”,虽然只有一字之差,反映的却是对社会运行规律和治理规律认识的深化,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。

我国是一个统一的多民族国家,民族地区独特的自然环境和社会环境相互作用,加剧了治理的复杂性和艰巨性。民族地区社会治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,其治理状况直接关系到国家大局的安全和稳定。

一、充分认识民族地区社会治理的复杂性和艰巨性

所谓“民族地区”,指的是实行民族区域自治制度的自治地方。目前,我国民族自治地方共计155个,其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗),从更宽泛的意义上而言,也包括云南省、贵州省和青海省3个少数民族比较集中的省。民族地区地域辽阔,大多处于边疆地区、边远地区,既是国防的前线、开放的前沿,也是“三股势力”渗透、活动的重点地区,民族地区社会问题牵一发而动全身,对其社会治理的复杂性和艰巨性,要有充分的认识。

第一,独特的地缘特征带来的治理挑战。民族地区大多处于边疆地区,我国与14个国家接壤,有2.2万千米的陆地边境线,其中有1.9万千米在民族地区,沿边分布着9个省(自治区)140个陆地边境县和新疆生产建设兵团58个边境团场。占全国国土总面积64%的民族自治地方,绝大多数位于边疆地区。在55个少数民族中,有30余个与境外的一些民族为同一民族跨国界线相邻而居。边疆地区是国家安全屏障的第一道防线,是捍卫国家主权安全和领土完整的前沿阵地,对整个国家稳定发展具有重要影响。当前,经济全球化遭遇逆流,单边主义、保护主义上升,俄乌战争等地缘冲突带来国际政治、经济、安全等格局深刻调整,世界进入大动荡、大变革、大调整期,境外反华势力在涉疆、涉藏、涉蒙等问题上频频向我国发难,处心积虑地利用所谓“民族”“宗教”“人权”等问题,对我国进行渗透、分裂、破坏和颠覆活动,实现边疆长治久安任务仍然十分艰巨。

第二,民族地区发展不平衡不充分问题依然存在。当前,我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,困难和风险增多。由于历史、地理、自然条件等原因,民族地区整体经济社会发展水平相对滞后。新时代十年,民族地区经济持续快速发展、公共服务保障能力和水平不断提升、基础设施条件明显改善、生态屏障更加牢固,各族人民共同团结奋斗、共同繁荣发展,夺取了脱贫攻坚战全面胜利,与全国其他地区一道全面建成小康社会,取得了举世瞩目的伟大成就。同时也应该看到,当前和今后一个时期边疆地区仍然是全面建设社会主义现代化国家的重点、难点、短板,各民族共同走向社会主义现代化面临着诸多困难和问题。2023年6月8日,习近平总书记在内蒙古考察时强调,“从全国来看,推动全体人民共同富裕,最艰巨的任务在一些边疆民族地区。这些边疆民族地区在走向共同富裕的道路上不能掉队”(2)新华社:《习近平在内蒙古考察时强调 把握战略定位坚持绿色发展 奋力书写中国式现代化内蒙古新篇章 蔡奇陪同考察》,《光明日报》2023年6月9日,第01版。。发展是解决民族地区各种问题的总钥匙,经济问题容易变成影响民族地区稳定和民族关系的重要因素,民族地区的发展问题深刻关联着国家安全利益。

第三,意识形态安全风险不可小觑。作为维护国家政权的思想根基,意识形态历来与民族问题联系紧密,甚至是关键的一环。从国际看,长期以来,国际敌对势力从未放弃肢解、分裂中国的企图,他们蓄意挑拨我国各民族之间的亲密关系,想方设法对我国进行意识形态渗透和围堵,同我国争夺人心、争夺阵地,“三股势力”对国家安全的威胁不断加剧,民族分裂主义和宗教极端思想境外有种子、境内有土壤、网上有市场的状况没有得到根本改变。从国内看,当今中国正处于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的历史交汇期,各种思想杂陈多样,意识形态领域局部多元多样多变的趋势明显。民族分裂主义意识形态作为一套危害国家认同、分裂国家的思想体系,是“多民族国家的国家统一面临的最大内生性威胁,既危害国家主权和领土完整,也破坏国家认同”(3)梁靖:《新疆意识形态领域反分裂斗争研究》,博士学位论文,新疆大学,2017年。。由于民族地区,特别是边疆民族地区战略地位重要、历史文化独特,历来是意识形态渗透和争夺的复杂区域。当前,民族领域意识形态总体是安全的,不过,意识形态风险依然存在。比如,中华民族多元一体,基层实践与民族研究存在认识偏差;虚无主义错误思潮歪曲和解构中华民族发展历史;大汉族主义与地方民族主义错误思想渗透等,民族地区意识形态面对的形势依然复杂,面临的挑战依然严峻。

二、民族地区社会治理现代化的目标导向

民族地区社会治理与国家社会治理之间存在着普遍性和特殊性相统一。就特殊性而言,民族地区社会治理的核心任务就是引导人民坚定国家认同,目标导向和价值引领就是使多元主体形成理念共识、目标共识、行动共识——铸牢中华民族共同体意识。“国家治理现代化”与“铸牢中华民族共同体意识”成为实现中华民族伟大复兴进程中的两大基础性工作。(4)高永久、邢艺譞:《国家治理现代化与铸牢中华民族共同体意识的关系——基于国家认同的研究视角》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2022年第2期。

铸牢中华民族共同体意识,是党的十八大以来习近平总书记审古今之变、察时代之势作出的重大原创性论断,并反复强调这是新时代民族工作的主线。习近平总书记最近在考察内蒙古和听取新疆工作汇报时,又进一步指出铸牢中华民族共同体意识是民族地区各项工作的主线。要求把铸牢中华民族共同体意识工作抓实。这是从“两个大局”高度作出的重大战略考量,对做好新时代党的民族工作和民族地区工作具有定向引航的重要指导意义。

铸牢中华民族共同体意识是以中华民族站起来、富起来、强起来的历程为基础,伴随着中华民族伟大复兴进程提出来的重大战略举措,目的是增强各民族对中华民族思想上的自觉认同。中华民族历经几千年发展,形成了多元一体的民族实体,是各民族你中有我、我中有你、血脉相连、不可分割的有机整体。中华民族共同体意识是国家层面最高的社会归属感、面向世界的文化归属感,是国家认同、民族交融的情感纽带。铸牢中华民族共同体意识,就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。(5)新华社:《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展 李克强主持 栗战书王沪宁赵乐际韩正出席 汪洋讲话》,《中国民族报》2021年8月29日,第01B版。这是各民族在中华民族多元一体格局中的思想共识、情感共鸣与理念共振。

突出强调铸牢中华民族共同体意识是民族地区各项工作的主线,就是要使之贯穿民族地区各项工作的全领域、全方面、全过程。民族地区的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等,都要紧紧围绕、毫不偏离这条主线。这就意味着,在民族地区社会治理现代化过程中,必须把铸牢中华民族共同体意识工作抓实。要按照增进共同性的方向改进民族工作,无论是出台法律法规还是政策措施,都要把是否有利于强化中华民族的共同性、铸牢中华民族共同体意识作为首要考虑,引导各民族始终把中华民族利益放在首位,本民族意识要服从和服务于中华民族共同体意识。推广普及国家通用语言文字是铸牢中华民族共同体意识的重要途径,语言通则信息通,信息通则情感通,情感通则心灵通,要坚定推行国家通用语言文字教育,逐步提高群众使用国家通用语言文字的意识和能力,更好促进各民族在理想信念、情感文化上团结统一。文物和文化遗产是历史发展的真实写照,承载着中华民族的基因和血脉,是不可替代的文化资源,要加强文物和文化遗产保护利用,引导广大干部群众树立正确的国家观、民族观、历史观、宗教观,构筑中华民族共有精神家园。青少年是祖国的未来,要抓住青少年阶段的“拔节孕穗期”,加强对青少年的现代文明教育、科普教育,引导他们积极融入现代文明生活,自觉成为中华民族共同体的热爱者、建设者、捍卫者。各民族广泛交往交流交融是铸牢中华民族共同体意识的必然要求,要积极推进以人为核心的新型城镇化,提高人口和产业聚集度,加快建设互嵌式社会结构和社区环境,逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。

三、民族地区社会治理现代化的着力点

习近平总书记强调:“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。”(6)新华社:《习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班上发表重要讲话强调 完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化 李克强张德江俞正声王岐山张高丽出席开班式 刘云山主持开班式》,《光明日报》2014年2月18日,第01版。民族地区是我国社会矛盾和冲突的高发区,其治理又与一般社会治理有着明显的不同,政、教、礼、法的力量存在一定的博弈。(7)漆彦忠:《民族地区社会治理模式变迁与有效治理——从“礼治”到“善治”》,《广西民族研究》2019年第2期。因此,推进民族地区社会治理现代化必须坚持以下原则。

第一,坚持总体国家安全观。国家安全是安邦定国的重要基石。维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统揽国家安全全局,创造性提出总体国家安全观,为破解我国国家安全面临的难题、推进新时代国家安全工作提供了基本遵循。民族地区社会治理,核心指向是社会稳定、长治久安和国家统一,关涉到国家主权、安全、发展利益。特别要坚决防范民族领域重大风险隐患,严密防范和坚决打击暴力恐怖活动、民族分裂活动、宗教极端活动,严密防范和抵御敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动。守好意识形态阵地,积极稳妥处理涉民族因素的意识形态问题,旗帜鲜明反对历史虚无主义、民族分裂主义、宗教极端主义、大汉族主义和地方民族主义,坚定不移维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全。推进防范化解民族领域风险隐患体制机制建设,妥善开展风险处置,发现在早、处置在小,提高防范化解风险隐患能力,坚决防住,不发生区域性、系统性风险。

第二,坚持共建共治共享。党的二十大将建设社会治理共同体这一命题放置于“全面建设社会主义现代化国家”重大战略命题下,强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。推进民族地区社会治理现代化是一项系统工程,需要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,向更具凝聚力的“社会治理共同体”提升。“共治”理论是中国特色治理理论创新,强调在坚持中国共产党领导下,各个主体进行协商共同参与对国家事务和社会事务的治理。

第三,坚持“法治化”原则。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。面对民族地区社会治理复杂而艰巨的任务,更需要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,在法治化轨道上推进民族地区社会治理现代化。一方面,要加强法治建设,加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。另一方面,要推进全民守法,加强法治宣传教育,不断提升全民的法治意识和法治素养,让法治成为全民思维方式和行为习惯。民族事务是民族地区社会治理的重要内容,尤其要提升民族事务治理法治化水平,依法保障各族群众合法权益,依法妥善处理涉民族因素的案事件,依法打击各类违法犯罪行为,法律面前人人平等,谁都没有超越法律的特权,用法律保障民族团结,不断夯实铸牢中华民族共同体意识的法治基础。

第四,坚持人民至上的价值追求。党的二十大报告提出“六个必须坚持”,其中第一条就是“必须坚持人民至上”。中国式现代化是以人的现代化为中心的全面现代化,坚持人民至上是推进地区社会治理现代化的内在要求。民族地区各族人民对过上更好生活有着新的期待,要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。特别是要更加注重社会公平,着力解决好交通、住房、教育、医疗、生态环境等人民群众十分关切的民生问题,扎实推进实现共同富裕,让改革、发展的成果更多更公平地惠及全体人民,使各族群众获得感、幸福感、安全感不断增强,凝聚起建设中国式现代化的磅礴力量。

社区居家医养结合的基层社会治理推进路径(8)* 本文为2021年国家社会科学基金重点项目“发展多层次、多支柱养老保险体系研究”(21AZD070)阶段性成果。

阳义南

(湖南大学公共管理学院教授、博士生导师)

2022年末,我国60岁以上人口2.8亿,占19.8%,65岁以上人口2.1亿,占14.9%(9)数据来源:《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》。。其中,失能、半失能老人接近4,000万。“银色浪潮”下,为实现两亿多老人“老有所养、老有所医”,满足老年人日益增长的美好生活向往和多层次、个性化需求,2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)要求我国应建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务体系。“十四五”规划则提出要构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。于此,医养结合成为积极应对人口老龄化、实现健康中国、健康老龄化等国家战略的重要支撑。高质量医养结合服务是我国建设和发展养老服务体系的重中之重。

一、发展医养结合的重点在城市基层社区

养老最大的支出是医疗护理费用,最多的医疗护理支出则来自老年人群。中国有大量高龄、失能、失独、空巢、患慢病等老人。对于慢病期、恢复期、残障和终末期老年人群,养老与医疗服务都是极为必需的。养老的核心和归宿是健康,让老年人健康地活着,活得更长寿健康。现实中,医疗服务与养老服务脱节,无法满足老年人对养老与医疗服务的并发需求。医疗与养老相结合可以有效满足老年人的健康养老需求,弥合医疗保障与养老保障之间的断裂。医养结合打通了健康养老的“最后一米”难题,成为“老有所养、老有所医”的重要支撑方式,亦是应对人口老龄化的重要举措。

我国老年人的生活空间布局是典型的金字塔结构,塔底(居家养老)极宽、塔身(社区养老)较窄、塔尖(机构养老)极小。(10)李志宏:《医养结合:问题缘起、实践偏差与破解之路》,《中国社会工作》2019年第2期。绝大部分老年人都生活在家庭和社区。居家和社区养老更符合中国人的传统文化习俗和生活习惯,是我国大部分老年人乐于采取的养老方式。早在“十二五”时期,国家就提出了“9073”的养老格局,构筑了“机构-社区-居家”养老格局。无论是从服务的可及性、便利性和有效性,还是从服务的受益面来看,都应该将医养结合的重点置于社区居家层面。医养结合模式的探索发展也应在该平台格局的基础上开展。以居家为主、依托社区的医养结合服务应成为老年人主要的养老模式。

社区居家养老引入医疗、护理相关服务,能给老年人带来更多的归属感,降低医养结合养老服务的成本,有效缓解家庭养老功能减弱、机构养老供给不足的困境。建设社区医院,家庭医生上门服务,是我国卫生医疗体制改革的要求,推行分级诊疗,最终实现“小病在社区、大病进医院、康复回社区”。2021年,全国39,817家养老机构共有养老床位501.6万张,其中护理型床位不足50%,收住失能半失能老年人不足300万人。这意味着超过3,000万失能半失能老年人是在社区居家养老(11)数据来源:《2021年民政事业发展统计公报》。。社区居家医养结合服务的优势在于重预防、节约成本,能最大限度满足老人的养护医需求。提供的服务都是最广泛的,不仅能满足自理老人的预防疾病、健康管理和“小病治疗”需求,也可以满足自理老人“大病”治疗后的康复需求,满足失能老人的健康管理和康复照料需求。

可知,医养结合的主阵地不在医院,而在社区、家庭。2020年7月,《国家卫生健康委关于全面推进社区医院建设工作的通知》进一步指引社区可成为医养结合的主阵地。由此,社区居家医养结合服务成为我国城市基层医养结合发展的重心。综上,笔者认为城市基层医养结合主要是指在社区层面整合医疗、养老等资源,以社区居家型医养结合服务为主体,为城市基层社区的老人提供健康管理、疾病治疗、康复护理、生活照料等专业化服务,实现医养服务的无缝联接。其中,城市基层医疗、养老资源配置的基本逻辑应当是围绕老年人医养需求,触角向家庭延伸,让城市老年人够得着、用得上,重点在社区、家庭打造综合医养结合服务,使得医疗资源和养老资源进社区、进家庭。

二、发展医养结合是城市基层社会治理的重要工作

党的十九大报告要求要推动社会治理重心向基层下移。党的十九届三中全会重申“推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层”。基层是政府、市场、社会的接触面。何为城市基层?现有研究探讨的基层大致可分为广义和狭义两种:广义上,把基层看作是县或区及以下的组织和空间单元;狭义上,主要指农村的乡镇和城市的区,或特指社区。从行政管理角度,基层常被理解为行政区域的最小单元,根据不同的研究目的选择具体的单元,城市的基层行政区域层级主要是区、街道、社区,而农村的基层行政区域层级主要是县、乡镇、村组。目前,学术界的倾向性共识是将基层理解为一种地理空间,把城市基层理解为社区(12)马卫红、喻君瑶:《何谓基层?——对当前城市基层治理基本概念的拓展》,《治理研究》2020年第6期;石发勇:《“准公民社区”:中国城市基层治理的一个替代模型》,《社会科学》2013年第4期;孙小逸、黄荣贵:《再造可治理的邻里空间——基于空间生产视角的分析》,《公共管理学报》2014年第3期。。我国城市实行街居制下的社区管理模式。作为城市生活的最基本空间单元,社区是城市基层社会治理的场所和落脚点,是城市居民个体联合、共同生活、进行社会交往的最基本组织单元(13)柯尊清:《城市基层社会治理的社会建构研究》,《学术探索》2016年第6期。。

医养结合政策的落实与基层社会治理密切相关。我国医养结合养老服务的主要工作在城市。城市老人退休之后,基本生活、照料、休闲、娱乐、社会交往、社会参与等都需要在社区及周边完成,从“社会人”变成了“社区人”。(14)黄石松:《推动居家社区养老服务融合发展》,《中国社会科学报》2019年8月1日,第6版。当前我国很大部分社区已变成以老年人为主的社区,特别是街坊型、单位房、保障房等老旧社区。老年人是社会的建设者和贡献者,老年生存状态和生活水平事关民生福祉大局。社区作为城市基层行政区域的最小单元,老年人群居多。医养结合政策在基层执行有效,服务在基层落实落细方能提升社区养老保障水平,增强老年群体的获得感,也关乎基层社区社会的和谐稳定。尤其是我国高龄化、独居、孤寡老人日益增多,对社区基层治理提出了新的需求。发展医养结合服务成为我国城市基层社会治理的重心和重点,也将成为城市基层社会治理最微观的尺度和工作成效的试金石。可以说,基层医养结合服务的好坏是衡量一个地区、一个城市治理体系和治理能力现代化的重要方面。

三、社区居家医养结合的主要问题

在政府大力推动和主导下,城市基层医养结合实现了较高的覆盖率,积累了较丰富的经验,形成了一些特色模式。目前,城市社区医养结合的主要形式是社区在提供生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等服务外,或通过与卫生院、卫生服务中心签订协议,或设立卫生服务站、卫生室,为社区内老人提供护理、康复和医疗服务。居家医养结合则主要是通过签约家庭医生和建立家庭病床的形式实现医养结合。

尽管如此,实践中依然普遍存在“重机构医养结合、轻社区医养结合”、社区医养流于形式、“原子化”等堵点(15)李长远:《社区居家医养结合养老服务模式的比较优势、掣肘因素及推进策略》,《宁夏社会科学》2018年第6期;邵德兴:《医养护一体化健康养老模式探析:以上海市佘山镇为例》,《浙江社会科学》2014年第6期;陈宁:《基层社区医养结合“原子化”:形成机制及破解路径》,《天津行政学院学报》2019年第4期。。运行中,也面临筹资渠道单一、人员结构不合理、服务机构设施不足、服务内容单一等政府和机构层面上的难点,不利于医养资源的有效配置,也偏离了医养结合养老服务制度建设的初衷(16)屈贞:《城市社区医养结合为何流于形式:一个总体分析框架》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第1期。。城市基层医养结合实践中为何会产生这些堵点、难点?为何当前城市基层医养结合尚未发挥出应有的功效?

在政府层面,一是资金压力大。当前绝大多数地区基层医养结合的经费来源是依靠政府财政拨款或社区自筹发展。筹资渠道单一,难以满足日益增多且日益增大的社区老年人的医疗、护理、养老需求。二是政策模糊。社区医养结合模式中的服务主体、服务内容、服务模式、服务对象的界定,社区医养合作机制、筹资支付、服务质量监督等核心内容依然模糊不清,操作程序尚未明确界定。政策的模糊性导致实践中具体工作部门迥然不同的操作逻辑,致使政策执行的随意性与盲从性,普遍缺乏清晰的顶层设计。三是管理机构协同不足。城市基层医养结合服务的运行需要民政、卫健、医保等多部门相互配合。然而,我国行政管理部门的科层组织结构决定了不同部门的管辖范围、管理内容等各不相同,依照的政策和标准也不统一,出现了“各管一摊”或“八龙治水”的情况,极易引发不衔接、不一致。四是部门监管不力。缺乏完善的监督机制,也是目前制约基层医养结合养老服务发展的主要因素。

在机构层面,一是专业人员缺口大。基层医、养、护人员群体的人才质量、业务能力、资质准入、职业认同、晋升空间、待遇保障等方面,是影响制度深入推进的关键因素。激励不足致使基层医养机构专业医护人员数量和高质量医养护人员短缺,进而延伸出社区居家型医养结合服务内容有限、服务质量不高等系列问题。二是服务机构、服务设施不足。很多基层养老机构由于设施条件简陋、从业人员缺乏、服务能力较低,老年人不愿意入住。近年来政府对基层医疗卫生机构的投入虽然有所增加,但投入标准偏低,基层医养服务机构依然存在数量少、规模小和服务水平低等问题。同时也忽视了基层医疗卫生机构设施设备以及其他配套机制的建设,存在医疗养老服务设施陈旧的问题。三是服务内容较单一,缺乏特色服务。社区老人对医养结合服务的需求主要体现在医疗护理、身体康复、心理咨询、文体娱乐等方面,而目前社区居家型的医养结合大多数仅提供基本医疗和养老服务,未能匹配城市基层老人的多样化需求。

在老年人层面,一是支付能力不足。老年人支付能力不足是当前阻碍城市基层医养结合发展的主要难点。对很多老年人而言,负担医疗支出或短期住院支出已较为困难,大多无力负担更长期的康复、照护等支出,而护理、康复等服务费用还未全部纳入医保目录的报销范围(17)阳义南、袁涛:《优化社区居家医养结合的社会保障支持衔接》,《人口与健康》2023年第5期。。二是老年人的医养结合服务观念滞后。老年人普遍缺乏健康养老意识与健康养老理念,有病才治、不注重疾病预防等已成观念痼疾。原本应以老年人需求为导向的自下而上发展模式被扭曲为以政府意志为导向或以组织效益为导向的自上而下发展模式,且对社区医养结合的政策宣传力度也不足。

四、社区居家医养结合发展的基层社会治理推进路径

党的二十大报告指出要“提升社会治理效能”。发展社区居家医养结合已成为老龄社会基层社会治理的重要工作。基层社会治理可成为推进医养结合进一步发展和提质增效的抓手,以基层治理创新动能打开社区居家医养结合的新局面。然而,当前还面临基层社区内生动力匮乏、相关支撑保障体系不足、专业人才紧缺等难题。对此,本文提出几条主要的路径和措施。

第一,将医养结合作为社区治理的重点工作。在社区层面整合社保、医保、民政、卫健等政府部门的资金、服务、设施等医养康养资源,提高经济资源、服务资源、人力资源等的配置和使用效果,驱动并衔接养老服务、医疗服务、照护服务等医养服务供给。明确社区医养结合的服务责任清单,赋予其对本辖区医养服务机构和运营商的质量监督等职能。

第二,发挥“党建+”的引领推动作用。依托党员、物业人员、专业人士、社区组织等力量,全方位排查社区老人的身体情况、居住情况、基本养老服务、医疗护理、文化娱乐、活动参与等基本需求,建立社区老年人的基础数据库,以老年人生命周期健康和需求为中心,提供一揽子、整体式的养老服务和解决方案。

第三,拓展医疗服务边界和治理模式。探索医院尤其是大医院联动基层医养结合服务的新模式,为社区老年人搭建家门口的“诊室”,就近满足老年人医养结合需求。依托社区卫生资源建立医生与老人“一对一”“一对多”的服务机制,让老人享受到好的居家医疗服务。医养结合,核心是医疗,关键在人才,可通过“增量”收入、职称评定、评优评先、培训进修等方面的政策支持和倾斜,吸引医养人才投身并扎根基层医养结合工作。

第四,重视多元主体角色,发挥不同主体治理能力。全力推进邻里互助社区居家医养结合服务建设,充分发挥老年协会的作用。通过人事、薪酬、物价、税收等政策引导和市场激励,引导和推动非政府组织、社会力量参与城市基层社区医养结合,让参与各方获得合理收益,达到“共建共治共享”的基层社会治理新格局。

乡村社会治理现代化:实现条件及其启示

张 领

(贵州财经大学教授、博士生导师,贵州社会建设研究院院长)

治理问题是20世纪90年代以来国际社会科学研究的核心概念,作为本体意义上的治理,在西方出现得更早。学界一般认为,社会治理是政府、非营利组织,甚至像企业这样的营利组织通过一定的机制,为维护社会良性运转这一公共目标而对社会进行管理的活动。其主体不限于政府,甚至政府不在场的情况下也可以。从治理的公共政策工具类型——强制性工具、自愿性工具和混合性工具。在这三种政策工具中,社会治理属于后两种工具。在我国,如果从自愿性工具和混合性工具来说,传统社会中存在的诸如家族自我管理或私人善举,都属于社会治理的范畴,但那是在国家力量触及不到或者管理不过来的情况之下的无奈之举。作为现代意义的社会治理,则是在国家赋权或放权,为体现公众意见和培育公众社会责任,非营利组织、企业甚至私人参与社会治理而采取的措施。从这个意义上讲,现代意义上的社会治理出现得相对较晚,其概念、运行逻辑等研究还有很大空间。

一、乡村社会治理及其条件

利益相关者参与社会治理的必要性主要基于两点:一是社会问题的治理不是一个主体能够完成的,就像克里斯利普(Chrislip)、拉尔森(Larson)等人在《合作的领导》(Collaborative Leader)一书中所说的,有些问题,好比医生给病人治病,问题明确,解决对策也明确,医生自己就能解决;第二类是问题很清楚,但需要病人配合治疗才能解决,最难的是需要病人及其社会帮助才能解决;第三类是问题不清楚,解决对策也不清楚。(18)David D.Chrislip,Carl E.Larson,Collaborative Leadership:How Citizens and Civic Leaders can Make a Difference,San Francisco:Jossey-Bass Inc,1997,PP.60-61.社会问题通常都不是政府财政投入就可以解决的,有时候是什么原因导致的也不清楚,需要政府和乡村社会中的利益相关者,以及其他村民配合才能解决,比如贫困、环境卫生等就属于这类问题,因此需要更为高级的“合作治理”才能予以解决。(19)Dickinson H.,“From New Public Management to New Public Governance:The Implications for a ‘New Public Service’”,The Three Sector Solution:Delivering Public Policy in Collaboration with not-for-Profits and Business,vol.41,2016.此外,其他主体参与社会治理,也是基于民主的价值考虑:让民众参与涉及自身利益的事,体现民众的需要,也体现“以人民为中心”这一理念。事实上,即使政府完全为民众着想,其所做的项目也不见得就是民众想要的,因为政府和民众在供给和需求方面会出现错位。即使政府和民众在根本利益上一致,但也存在根本利益与非根本利益、目的和手段等不同认识的错位。比如,作为个体的民众的根本利益,在作为代表公共利益的地方政府进行决策时可能就变成了非根本利益;同理,个别民众的目标,在地方政府看来可能只是手段。

公众要参与社会治理,强烈的归属感是前提。笔者调查发现,在贵州省纳雍县果支村,“同心路”的修建就是果支村村民基于归属感的基础上自愿筹资修建的。在所筹集的14万元善款中,绝大多数款项是由在县城工作或在外务工的本村人员捐的,其中,捐款最多的为餐饮公司“肥牛先生”创始人张习江和果支村在“肥牛先生”从事管理和服务的工作人员,村外人员仅有两户捐款。其他项目如自来水管铺设、自来水的管理、珙桐保护等资金的筹措、管理人员的委派等,都是本村村民的自发自愿行为。在托克维尔《论美国的民主》一书中,美国乡镇自治之所以重要,其原因即是归属感。托克维尔用的是“乡镇自由”这一概念:“可以说,乡镇自由并非来自人力。也就是说,人力难于创造它,可以说他是自己生成的……是法律和民情的不断作用,是环境,尤其是时间。”(20)阿历克西·德·托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,北京:商务印书馆,2017年,第76页。归属感是表示一个人心理上认为自己属于某个地方的一种特性。有了归属感,一个人就会对他所归属的地方进行物质上和情感上的关心和投入。而文化心理上的归属感,很难在短时间内培育出来,所以费孝通先生在《乡土中国》中阐述,一个入赘进入该村的人,至少要三代人后才在心理上被别人认同,自己也才具有归属感。(21)费孝通:《乡土中国 生育制度》,北京:北京大学出版社,1998年,第72,10页。

乡村社会的这种归属感带来两个结果,第一个结果是信任。滕尼斯在《共同体与社会》中说,青年人被告诫别上坏人的当;费孝通先生在《乡土中国 生育制度》中说乡土社会的信任到了不假思索的地步:乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。因为信任,所以才会相互帮助,也才好沟通。比如村民在村庄重大的“集体共庆”时刻,其“关系的富余(relationship redundant)”才能在一个关系断裂后,由其他关系来修复。(22)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。受限于乡村社会治理归属感的限制,乡村治理的规模不宜过大。网络媒体大量报道,山东为了节约农村建房用地,腾出更多土地指标用于城市用地建设,除具有历史文化和产业保护价值的村庄外,很多村庄不再存在,村民住进政府建设的所谓“新型农村社区”。这种农村的整体搬迁,一定不能切断农民之间的社会联系,破坏农民归属感,否则势必增加农民沟通成本。贵州省黔东南苗族侗族自治州台江县的移民搬迁方式是将村民集中安置到同一个小区,并为其配备放鸟的小山,通过其熟悉的社交活动如放鸟等,增加社会互动的频率和强度,从而延续其归属感。

第二个结果是互助。从心理学上讲,人类的行为都有其价值,要么其行为能被货币衡量,因劳动而获得报酬,要么其行为具有道德意义。卢梭在谈到民主只能在小国寡民的社会中存在时就是基于这样的逻辑,他认为维系人与人的爱只有直接指向具体的个人时才有意义,如果爱扩展到整个人类,这种爱就没有意义了,因为这个时候的爱就是抽象的目标:太概括的观念与太遥远的目标,都同样地是超乎人们的能力之外的。(23)雅克·卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆,2003年,第53页。托克维尔在讨论美国的民主时,谈到其基石是2,000—3,000人的乡镇,因为乡镇人口少,相互熟悉,所以乡镇人民关注自己乡镇的发展,即乡镇人因归属感在乡镇而积极参与乡镇的地方性事务。(24)阿历克西·德·托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,北京:商务印书馆,2017年,第77页。从这个角度来讲,归属感的形成有一定的人口限制,一般是两三千的人口规模。在贵州省铜仁市的调研发现个别村庄人口达到4,000多人,村民隶属于不同的村民组,相互不认识,他们只知晓行政村内几个知名人物,这是贺雪峰教授所谓的“半熟人关系”。在此种情况下,基层社会的治理更多地带有行政性,又回复到过去政府主导的治理模式中。因此像城市里的小区,多数是临时休息和享受餐食的“公寓”,需要物业公司管理,社区居民参与度比较低。

二、合作治理:治理效能及条件

乡村治理现代化的最高境界是合作治理。从过去1912—1949年时期的政府无法管理到中华人民共和国成立后实行的“队-社”管理模式,再到后来的政府主导、村民委员会协助实施村民自治,最后到现在,乡村中个别项目合作治理。村民及其村民中的青年组织或者乡贤组织参与乡村治理,不只是这个项目的成功和村民民主得以实现,更重要的是项目的实施使得村民或参与者的效能感增强,也积累了更多的社会资本。不过这些社会资本的积累是因为村民参与获得成功后逐渐建立起来的,村民归属感更强,也更积极地参与本村事务。

作为治理现代化最高层次的合作治理,跟协同治理、参与式治理有主从关系(即协助角色和地位)不同,是多元主体基于平等的身份,就共同项目在一定的管理框架下共同行动实现公共目标的活动。合作治理的主体有政府、乡贤组织、营利组织的企业等,不局限于非营利组织。诚然,合作治理多数都是政府倡议或者政府推动下进行的,但这不影响合作活动的展开。因为项目实施过程,是在分工的基础上展开的合作。在西方国家,通常政府负责项目的开启,对项目过程监管,并最终对结果负责。我国部分乡村实施的合作治理的具体实践也大致如此。(25)张领:《合作治理:乡村振兴战略中治理有效的一种模式》,《探索》2022年第2期。比如笔者在贵州省安顺市普定县调研发现:政府不具备经营管理、发现市场渠道等方面的优势,但土地协调、村民组织等又是政府的强项,因此政府负责协调农村土地给企业种韭黄、佛手瓜尖等,村企业负责田间管理、销售等。而且我国的合作治理具有政府领导的特质,要用法律来规范双方关系,尤其要规范政府的权力,因此从合作治理这一治理现代化的最高境界来讲,法治政府的建设是其根本的制度保障。

参与治理需要参与主体具备行动能力,尤其是货币性财产收入的能力。西方国家大量社会组织的产生得益于市场经济的高度发达,这也导致利益的高度分化。高度分化的社会,原子化的个人亟须找到可以依托的组织,寻求组织的帮助,这便是托克维尔所言美国各种结社兴起的原因。但笔者调查发现,市场经济提供了大量的赚钱机会,个人收入性(货币性)财产增长,个人效能感增加,并有能力参与本地事务。恰如西美尔在《货币哲学》中所说的,金钱使生活中的诱惑无限地增多,轻易地占据了个体的感觉中心,让个体以为任何满足自己愿望的机会都近在咫尺。个体在金钱上获得满足后,也希望在村庄社会事务中有一定的发言权,体现自我存在的价值。由果支村委召集,在七人议事小组商议下,得到上级用地批准,修建广场,商定村民集资121,000元。倡议在外务工、领财政工资的每户集资2,000元,其他每户村民集资500元。到目前为止,34人(其中在外务工者27人)已集资66,200元。没有外出务工,货币性财产收入增加较少,村民参与村庄事务的热情就没有那么高。

三、启示:有效治理的机制与规模

参与治理需要归属感和行动能力,但归属感和行动能力的提高也会带来另外的问题。归属感过强,强烈的情感性投入可能偏离善治对公正的要求。卢梭认为:“当这些集团中有一个如此之大,以至于超过了其他一切集团的时候,那么结果你就不再有许多小的分歧的综合,而只有一个唯一的分歧;这时,就不再有公意,而占优势的意见便只不过是一种个别的意见。”(26)雅克·卢梭:《社会契约论》,何兆武译,北京:商务印书馆,2003年,第36页。福山在《现代政治秩序的起源》一书中说,斯堪的纳维亚国家的民主选举,选民根本不看施政纲领,而是看推出来的领导人是不是跟自己属于同一个族群或者同一个部落。在村庄事务中,也会出现这样的情况。有的村庄是以一个家族为主导的,有的是由几个实力相当的大家族和其他杂姓村民组成的,在进行村庄事务建设过程中可能出现大家族压制小家族的情况,比如肖唐镖团队就发现宗族势力左右村庄选举的事例。这种事实的存在早就在美国的开国之父们的考虑中了,麦迪逊就认为,要通过扩大参选的范围来稀释某些派别的实力,使得一两个势力的派别无法左右整个选举的进程。这体现在村庄事务中,要扩大村支两委的治理范围,同时减少治理人员成本,更重要的是减弱某些大家族的影响力,使其影响力被规约在有效治理的范围内。

村民治理的行动能力的提升,是随着农民外出务工而得到提升的,村庄出现了空心化的趋势。在村民没有外出务工时,其收入主要靠农业中的副业,比如养牛、羊、猪、鸡等,粮食大多只能自给自足,满足诸如孩子上学、修房、子女结婚等吃酒席的需求。农民外出务工后,收入才大为增加,农民关心家乡事务,凑资参与家乡建设才开始频繁起来。但是,随着村民外出务工人数增多,村庄人口大为减少,一些环境比较好、曾经四五百人的村庄,现在常住人口只有不到百人。因为有能力的、年轻的村民都外出务工了,村庄治理的机构组建都存在困难,因此未来的发展趋势是现在的自然村得合并,有的行政村也得合并,这样才能实现治理的规模要求。

治理现代化需要有参与的机制,尤其重要的是基于归属感而建立起来的群众组织。调查发现,社区或者农村地区的居民,作为个体,通常参与自身切身利益受损而被迫卷入治理的项目,而群体,作为基层利益整合的组织,和基层治理单位的合作才是制度化的。调研中的诸多村庄,要么是青年组织通过微信群等提供公共舆论空间;要么是乡贤组织,通常设立三人、五人、七人不等所谓的议事小组。笔者调查的果支村既有七人议事小组,又有青年互助会,村里老人去世时组织悼念活动,通过这一活动积累道德资源,在每年春节期间,集中讨论来年的民生工程,诸如自来水工程改造、机耕道修建、荒山林木保护等,进入村支两委议程,因为村支两委也需要通过支持青年互助会的活动来获得道德支持。这样,村支两委和村庄中的乡贤组织、青年组织等形成良性互动关系,并在正式的组织框架之内形成制度化的合作。

总之,作为治理现代化的一个方面,以参与为核心的乡村治理建立在归属感的基础之上,但归属感过强,又可能使宗族等个别派别利益压制其他派别利益,善治的公正性无法实现,继而侵蚀治理现代化的根基。因此从治理空间上来说,几个自然村落归并而形成的社区空间更为合适。在此基础上,具备治理行动能力的村民、村民中的各种组织对利益进行整合,并与村支两委展开合作,从而实现乡村治理的现代化。从这个意义上来说,合村并镇得考虑村这一治理单位的规模,用托克维尔的话来说,其规模并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步,另一方面也能使其居民确实能从乡亲中选出良好的管理人员。(27)阿历克西·德·托克维尔:《论美国的民主》,董果良译,北京:商务印书馆,2017年,第77页。从现实看,2,000人左右是一个比较合适的规模,那种纯粹出于行政管理需要的超大村庄、让农民上楼的村庄合并必须谨慎行事。

县域社会治理现代化:数智赋能与路径创新(28)* 本文为贵州省哲学社会科学规划重点课题“贵州农民工家庭增权与融城能力提升研究”(21GZZD46);贵州民族大学基层社会治理研究省创新团队阶段性成果。

周芳苓

(贵州民族大学基层社会治理研究省创新团队研究员,贵州省社会科学院社会研究所副所长,国家治理体系和治理能力现代化地方实践高端智库研究员)

在我国,如果说“郡县治、天下安”彰显了中国古代社会的治理智慧,那么“数字中国”则为中国式现代化寻求善治之道提供了目标路径。正如习近平总书记强调:“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。”(29)《习近平:坚定制度自信不是要固步自封》,https://jhsjk.people.cn/article/24384920,2014-02-17,2023-11-04。实践证明,县域作为国家治理的基本单元,只有把县域治理好,整个国家才会安定团结、和谐共生。县域社会治理不仅是国家治理的重要支撑条件,也是社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分,更是我国基本实现社会主义现代化的强大动力所在。由此而论,县域社会治理既是国家治理的重要基石,也是国家治理的难点重点,其之于农村、之于城镇、之于国家,都具有极大的重要性及现实意义。

长期以来,尤其是新时代十年以来,我国社会治理取得了有目共睹的显著成就,不仅大大提升了城乡一体化发展的治理能力,而且为经济行稳致远、社会良性运行、人民群众安康提供了坚实的社会基础,还为国家及地区社会治理的现代化之路积累了地方性经验。然而,伴随着经济的加速发展、社会的加剧转型、主体的日趋多元,客观上对县域治理、市域治理、国家治理均提出了更高的标准与要求,也增添了更多更大的挑战与困难。更需要指出的是,伴随着数字时代的来临,无论对于一个国家还是一个地区,如何充分发挥数智赋能在县域社会治理现代化过程中的效能,最大限度整合分散数据资源、实现信息共享与互联互通、提高为群众服务的效率和满意度等,都尤显紧迫。原因在于,县域社会治理现代化是实现长治久安的重要基石,是畅通百姓心声的重要渠道,是数智赋能创新的重要实践。正如习近平总书记指出:“县一级承上启下,要素完整,功能齐备,在我们党执政兴国中具有十分重要的作用,在国家治理中居于重要地位。”(30)《习近平:不能用形式主义反对形式主义》,https://jhsjk.people.cn/article/24998923,2014-05-09,2023-11-04。鉴于此,如何关注好、研究好、破解好数字时代背景下我国县域社会治理的现代化之困,寻求数字中国的善治之道,既有利于适度“拓展”社会治理研究的边界,也有利于及时“回应”各级政府对基层社会治理的关切,具有重要的理论意义及应用价值。这也是本研究的出发点与归宿。

一、县域社会治理现代化的发展转向:数字治理

当今世界,在全球化、信息化、网络化深入发展的背景下,从地区到国家再到全球,数字治理已成为世界各国的不二选择。党的十八届三中全会明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平的新要求、新思路。如此一来,从过去的“管理”到当下“治理”的转变和创新,既是适应新形势下我国社会结构和社会组织形式发生深刻变动,社会管理环境发生深刻变化的客观需要,也是社会管理理念的重大转变和理论创新的时代要求。

更需要指出的是,作为发展中大国,中国既面临如何顺应数字治理时代潮流的客观要求,又面临自身社会治理现代化转向的内在挑战。在我国,自觉将“社会治理现代化”嵌入到国家治理体系和治理能力现代化的战略设计中,这预示着中国治理不可避免将面临治理理念、治理手段、治理重点、治理主体、治理目标等重要内容的转向问题,并最终顺应于中国式现代化的总体目标及要求。那么,在新时代的背景下,中国治理何以要实现现代化的这一转向呢?究其原因有三:一是我国有关社会治理的理论研究的原创性相对不足,既需要采取科学的“拿来主义”,更需要正确吸取中国化的本土经验与养分,为构建“中国之治”本土化理论提供充分的学理依据与实证支撑;二是在世情、国情的特定形势下,国内有关社会治理的理论探讨似乎陷入过分“高大上”或“微型化”的双重极端,其与数字中国建设的战略图景不相适应;三是基于多学科交叉研究之需,有必要借助社会学理论及视角,从社会结构、体制机制等要素切入,去科学阐释社会治理现代化的理论内涵与实践蕴意,并由此反思国家治理现代化的研究范式及路径创新问题。

在本研究中,为了更好把握数字中国语境下“县域社会治理现代化”研究议题的重要性与必然性,有必要将“县域社会治理”这一议题置于国家治理体系和治理能力现代化的视野之中,并通过专家学者有关“县域社会治理”学术探究的动态把握,来充分展示人们关注“县域社会治理现代化”对探究“基本实现社会主义现代化”的理论意义与应用价值。长期以来,学术界针对我国社会治理现代化的实践路径已进行了一定程度的探究:有研究者在市域社会治理现代化理论建构的基础之上,提出坚持党建引领,坚持自治、法治、德治、心治与智治并举的“一建五治”模式(31)陈成文、陈静、陈建平:《市域社会治理现代化:理论建构与实践路径》,《江苏社会科学》2020年第1期。;有学者从城乡社会学视野切入,指出县域社会治理现代化要从以人民为中心、城乡统筹、因县施策、提升能力、激发活力等层面予以持续推进的路径思考(32)何雪松、覃可可:《城乡社会学视野下的县域社会治理现代化》,《社会科学辑刊》2021年第4期。;有研究者从县域社会治理的核心目标出发,提出须通过增能赋权、着力建章立制、借助多元共治,致力于处理好政府与社会、经济建设与社会治理、城镇化与乡村振兴、顶层制度设计与基层实践探索之间的四种关系,优化县域社会治理格局(33)唐惠敏、范和生:《县域社会治理:问题指向、核心目标与路径实践》,《宁夏社会科学》2021年第3期。;如此等等。显然,所有这些研究及学术成果,无疑为后续相关探讨提供了有益参考,但是反观已有的县域社会治理现代化研究,其中专门针对“数智赋能”问题的专题探讨则略显不足,尚有很大的提升空间。故此,笔者将着重从“数智赋能”的特定视角切入,专题探讨数字时代县域社会治理现代化的路径创新问题,旨在致力于为推进我国基本实现社会主义现代化而尽绵薄之力。

进一步看,自1997年来,中国互联网经过20余年的快速发展,促使整个中国治理环境随之发生了巨大变化。这种变化客观上要求中国治理的本土化也必须顺应信息化、数字化等技术治理的时代潮流,致力于寻求善治之道,促进全球“大气候”与中国“小气候”之间的互动融合与协同运行。换句话说,中国治理的本土实践与探索,也必须自觉遵循全球一体化与人类命运共同体的理念,并寻求更加高智能、高效能、高质量的治理模式。正因如此,数字治理便成为不同地区、国家的路径选择,中国亦是如此。而以“数字中国”为战略布局,以现代化手段为抓手的县域社会治理,正面临着社会化、法治化、智能化、专业化等所带来的机遇与挑战并存的特定情境。事实上,这种“县域社会治理现代化”的发展取向,其重点关注的内容理应是治理理念的现代化、治理体系的现代化、治理手段的现代化和治理目标的现代化,而在治理手段现代化中,又尤其聚焦到数字技术治理手段的选择。一言概之,在数字中国的战略目标下,探讨县域社会治理现代化的转向问题,离不开中国特定语境的考量,这也是最大的政策依据所在。正如习近平总书记指出:“随着互联网特别是移动互联网发展,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”(34)《习近平:加快推进网络信息技术自主创新 朝着建设网络强国目标不懈努力》,https://jhsjk.people.cn/article/28763690,2016-10-09,2023-11-04。

二、县域社会治理现代化的结构困境:五大短板

事实表明,县域社会治理现代化已成为中国式现代化地方实践不可或缺的重要环节。然而,笔者长达数年的跟踪调研发现,在探索县域社会治理现代化之路上,尽管全国及各级地方政府结合自身实际作出了许多尝试,但总体效果仍呈现出“喜忧参半”的治理样态。从发展角度看,现行的法规制度、体制机制、基础支撑、人才队伍、平台搭建等方面仍存在一定的短板,并呈现出“五性抑制”的结构陷阱。所有这些,客观上成为阻碍县域社会治理现代化进程、数智赋能县域社会治理现代化的一种桎梏。

(一)法规制度的缺位性

法规制度建设的速度追不上数字治理的时代步伐。在全球化、信息化、网络化的语境下,无论是国家层面还是地方层面,数字治理都涉及到众多领域的新技术、新模式、新样态,而现行的法规制度实则难以做到完全同步适应新的时代变化,导致数字技术治理过程中不同程度地遭遇法律空缺或者制度性排斥的现象。与此同时,伴随网络社会的崛起,数字化生存在网络空间中生产了海量的生活数据,并需要对大量数据进行储存和分析处理。然而,当网络空间致力于挖掘生活数据并创造社会价值的同时,也不可避免使得隐私安全问题日益凸显。这类隐私安全问题又突出体现在两对矛盾之上:一是治理主体面临数据采集识别与保护网民个人隐私之间的矛盾;二是参与主体遭遇自我呈现与自我保护之间的矛盾。事实上,无论对于前者还是后者,都不约而同指向了个人隐私信息及安全风险的议题。在这一情势下,国家及地方政府如何确保庞大数据库的安全,防止个人隐私安全遭受网络攻击,进而避免诱发数据的泄漏、犯罪等系列问题,是一个亟待破解和攻克的重大难题,也是我国法规制度建设过程中不可回避的重要命题。进一步看,县域社会治理现代化,其核心在于治理手段的数字化、智能化,其工作重心在于数据的收集、处理、分析等。因而,法规制度滞后性变革造成的“缺位”,极易导致大数据运用过程中全流程监管的空洞化,进而加剧诱发人们对隐私信息、数据安全的社会焦虑,造成职能部门、企事业单位、社会组织等对数据共享问题相当程度上仍持“保守”的态度,加大了数据共享的现实难度,也影响了数据共享的顺畅程度。

(二)体制机制的滞后性

加强和推进县域社会治理现代化的进程,关键在体制机制的创新。然而,受传统理念、历史要素等方面的深度影响,现行有关体制机制明显不适应数字时代之需,也阻碍了县域社会治理的现代化进程。众所周知,在国家治理语境下,基层社会治理的现代化,从动力机制及结构要素上主要取决于两大要件:一是政策体制机制的与时俱进与变革;二是现代化力量的共同驱动,这里现代化包括工业化、市场化、城市化等要素。其中,体制机制的变革与创新,成为了县域社会治理的重要保障性条件与支撑,而现行县域社会治理的相关体制机制的现实样态,则决定着治理体系和治理能力的实际水平。然而,遗憾的是,调研发现,不仅从“物的层面”上看,现行县域的相关体制机制是较滞后的,而且与之相对的“人的层面”的理念也是落后的。换句话说,现行县域社会治理中遭遇着的“双重性”障碍,客观上制约了县域社会治理体系现代化的建构,也抑制了县域治理理念现代化的革新。

(三)基础支撑的脆弱性

“硬件不硬”成为当下县域社会治理的主要困境之一。事实上,无论是县域社会治理的数字化,还是县域社会治理的智能化,客观上都需要拥有过硬的相关性基础设施,换句话说,过硬的基础设施是支撑县域社会治理数字化、智能化的核心要件。遗憾的是,受区位条件、历史因素、资源配置等多重要素的影响,致使东西南北之间的县域经济实力各不相同,因而其所能提供用于构建县域社会治理现代化的基础设施及支撑条件也会差异明显。这一现象,尤其突出表现在中西部地区。以贵州为例,尽管国发〔2022〕2号文件从国家发展的政策高度,给予了贵州“在实施数字经济战略上的抢新机”的重大机遇,但这种发展机遇更多集中赋能于省会贵阳、贵安新区、市(州)府所在地,而对于县域社会而言,这种发展机遇所带来政策效应难免会遭遇“折扣”的现象。表现在:由于县级财政无法匹配搭建智能治理系统、采购硬件等方面的经费支撑,当地计算机、智能设备等硬件的普及程度不高,其智能化治理的进程可谓是困难重重。比如,笔者走访发现,即便是省会城市所辖的县(市、区),其“智慧城市”建设的公共安全视频、智能感知设备等建设仍程度不同地存在着不完善所带来的“漏洞”;“雪亮工程”在县域上的覆盖程度仍不够;“天网工程”对重点部位、场所等的覆盖仍有盲区盲点。所有这些,都大大增加了基层社会治理的现实成本与潜在风险。

(四)专业人才的稀缺性

数字时代,人才是关键性的支撑条件。然而,现实的情景是,县域社会的人才存量、增量的双重不足,更加凸显出基层人才的稀缺性特征,而且这种县域社会治理的人才样态又具体表现在两个方面:一方面是人才在城乡区域分布上的虹吸效应仍旧十分突出;另一方面,地方经济社会发展的实际水平又无法创造提供足够的优势条件来吸引人才的加盟,极易形成人才供给上的恶性循环。调研也发现,专业人才队伍上的“软实力不软”,成为了当下县域社会治理的最大短板。而环境较复杂、交通不顺畅、经济水平低,共同催生县域社会治理过程中人才的常态化短缺。当前,无论是一专多能复合型人才,还是专业领军型人才,抑或是统筹管理型人才,都是极少的、紧缺的。所有这些,既限制了县域社会治理过程中的数据分析挖掘、数据信息研判、数据深加工等方面的专业技能及水平,又削减了专业人才对新技术、新知识的自主学习及知识迭代升级,最终直接导致县域社会治理过程中智能化运营能力难以顺应现代化治理的设计要求。总而言之,离开了专业技术团队的智力支撑,实施智能化的县域社会治理终将是一场空谈,其基层治理体系和治理能力的现代化也将难以实现。

(五)平台搭建的局限性

在构建县域社会治理现代化的过程中,其平台搭建的基本构念、生成逻辑、运转系统、共享目标等仍存在一定的局限性。研究表明,这种局限性集中体现在两大方面:一是县域社会治理的智能化网络平台体系不够完备。调研发现,即便已搭建了相关的县域社会治理平台,其往往也存在着针对性、特色性、及时性、覆盖面、失误率等方面的不足,无法为县域居民提供智能化的真切性服务和功能性体验,也缺乏针对重点对象、特定人群设置专门化的使用模式,致使智能化开发平台与使用人群之间出现“脱节”的现象,造成网络平台供给与公众实际需求之间不对等、不协同、不调和的矛盾关系。显然,这种矛盾关系的存在,将无法有效地让公众从智能化网络平台中获取有效信息,最终导致公众在县域社会治理现代化过程中的参与性严重不足。二是县域社会治理的信息化系统设计不够成熟。调研表明,除了上述智能化网络平台体系搭建的局限性外,其原因还在于基层政府职能部门在进行信息化系统设计、建设、研发时,仍面临着不成熟、不顺畅、不包容、不兼容的尴尬局面,导致县域社会治理的信息化咨询服务无法传导到“最后一公里”。从纵向看,县域社会治理的信息化系统往往存在着对长远规划、动态趋势等预见性的考虑不足;从横向看,县域社会治理中各职能部门之间协同治理的理念滞后、统筹乏力、机制不顺、数据隔离、数据排斥、数据独占等现象仍程度不同地存在于职能部门之间,加上职能部门之间信息化建设的“三不统一”(即建设标准不统一、数据格式不统一、管理模式不统一),造成现行县域社会治理的信息化系统搭建的为民性、便民性、服务性、精准性等方面仍存在不同程度的缺陷。不难看出,这种平台搭建的局限性,难以顺应县域社会治理现代化的客观要求,也难以践行以人民为中心的服务宗旨,大大降低了公众对相关智能化网络平台、信息化系统服务的感知度和获得感。

三、县域社会治理现代化的路径选择:数智赋能

“喜忧参半”的县域治理样态,不仅意味着基层社会治理遭遇多重结构困境的现实性,更意味着治理能力提升空间的可能性,还在于学界破解这一重要议题的责任性。目前,学界针对我国社会治理现代化实践路径的系列研究,有助于后续县域社会治理现代化的推进和反思。从未来发展看,必须始终坚持以习近平总书记关于社会治理的重要论述为根本遵循,顺应社会协同治理、社会治理共同体等理念的转变,深刻认识互联网、大数据、信息化等技术在基层社会治理中的作用。就本研究而言,笔者依据长期跟踪调研过程中积累的经验质感,旨在从破解之策的为民性、实践性、可操作性等原则出发,谈谈如何以“数智赋能”为切入口,研创性提出了构建“五力共推”的工作路径,旨在推动县域社会治理实现由传统向现代、传承向革新、改革向创新的多维转型,并致力于消弭“高耗、低效、滞后”的治理陷阱。

(一)以“数字党建”为引领,增强县域社会治理保障力

数字时代,运用数字化、信息化、网络化手段提升党建的引领能力及水平,是推进县域社会治理现代过程中的一项根本性任务。正如习近平总书记指出:“各级党委要高度重视信息化发展对党的建设的影响,做到网络发展到哪里党的工作就覆盖到哪里,充分运用信息技术改进党员教育管理、提高群众工作水平,加强网络舆论的正面引导。”(35)《习近平论互联网宣传工作(2012年11月8日以前)》,https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=18260215156706905033,2018-11-16,2023-11-04。这表明,推进党务工作数字化转型,不断增强党组织的政治判断力、政治领悟力、政治执行力,是推进县域社会治理现代化的重要保证,也是基层党建工作的重要任务。那么,在数字时代的背景下,如何顺应数字技术治理的客观要求,充分利用大数据及技术手段,不断提升党员干部尤其是基层领导干部在党建中的效能,致力于增强“数字党建”的引领能力,为县域社会治理现代化提供坚强的政治保障?

一是运用信息化手段提升党建工作中党员干部的政治判断力。广大党员干部要自觉学习、掌握各种数字化、信息化手段,致力于提升自身“怎么看”“看得清”的能力,致力于提升把握大势、分析事物、明辨是非的能力。正如习近平总书记强调:“增强政治判断力,就要以国家政治安全为大、以人民为重、以坚持和发展中国特色社会主义为本,增强科学把握形势变化、精准识别现象本质、清醒明辨行为是非、有效抵御风险挑战的能力。”(36)《中共中央政治局召开民主生活会强调 加强政治建设提高政治能力坚守人民情怀 不断提高政治判断力政治领悟力政治执行力 中共中央总书记习近平主持会议并发表重要讲话》,https://jhsjk.people.cn/article/31979675,2020-12-26,2023-11-04。

二是运用数字化手段提升党建工作中党员干部的政治领悟力。党员干部要自觉顺应、利用各种数字技术手段,致力于提升自身“怎么想”“悟得透”的能力,致力于提升党员干部善于学习、深入思考和融会贯通的能力,致力于提升党员干部坚定不移贯彻落实国家大政方针、战略部署等方面的政治素养与能力。

三是运用智能化手段提升党建工作中党员干部的政治执行力。具体而言,党员干部尤其是基层领导干部,要自觉适应、运用智能化手段,更加高效地实行法律、政策、决策、计划、制度等所规定的事项,切实提升自身积极响应党中央号召、贯彻落实党的创新理论、党的路线方针政策和法规制度、执行中央决策部署的能力。

总而言之,在加快推进县域社会治理现代化的过程中,各级党员干部尤其领导干部要自觉加强学习科技前沿知识,科学把握人工智能发展的规律和特点,在致力于提升“政治三力”的同时,还需加强统筹协调,加大政策支持,形成工作合力,真正在加快推进县域社会治理现代化进程中贡献自己的力量。

(二)以“数字法治”为准绳,提升县域社会治理规制力

顺应全球化、网络化的时代潮流,必须自觉运用数字化、信息化手段提升法治的规制能力及水平,这也是县域社会治理现代化进程中不可或缺的重要内容。事实上,数字时代的到来,不仅意味国家治理的现代转向,更意味着新事物的产生,因此我国法律法规也必须与时俱进,主动适应,并在求变、求新、求进中加快“数字法治”的进程。正如习近平总书记指出:“要整合多学科力量,加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究,建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德。”(37)《习近平:推动我国新一代人工智能健康发展》,https://jhsjk.people.cn/article/30374719,2018-10-31,2023-11-04。

一是全面推进建设数字法治政府。严格按照《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》提出的指导思想、基本原则和目标任务,运用互联网、大数据、人工智能等多维技术手段,促进政府依法行政,致力于实现县域治理信息化与法治化之间的深度融合,优化革新政府治理的流程和方式,大力提升法治政府建设的数字化水平;致力于实现信息化平台建设、政务数据有序共享、“互联网+”监管执法的“三个着力点”的扎实落地、互联互通、协同运转。

二是健全完善数字法治的县域机制。在推进县域“数字法治”的过程中,不可避免会遇到各种困难与挑战,县级政府职能部门之间须相互协同、共克时艰,致力于构建顺应数字法治之需的平台运行机制、数据业务机制和算法决策机制。与此同时,建立健全责任追究机制,确保各方主体责任落到实处,为不同层级、不同部门深度联动、高效运转、精准服务提供制度性保障。在省级层面上,大数据管理部门或中心,须加强县级基层社会治理的主题数据库的常态化建设,整合式、全景式地及时将县级汇集的数据信息便捷、高效地传送至县域社会治理平台,这也是确保县域数字法治建设得以顺利推进的重要保证。

三是明确数字法治主体的责权范围。进一步明确县域社会治理中数字法治建设的责任主体、职责权限、权责范围、责任清单,防止职责交叉、角色模糊造成不利影响。与此同时,推进县域数字法治建设,还需加强统一规划部署,致力于规避各职能部门系统平台的重复建设,为数据池构建各方提供法治保障。此外,在提高数据整合水平的同时,利用数字法治手段做好数据使用的监管,进一步厘清基层政府数据使用的规则,明确数据治理的边界,确保县域数据的安全。

实践表明,无论是现代法治还是数字法治,其核心无不在于限制权力、保护权利、遵守规则和程序。这就客观上要求在加快推进县域社会治理现代化的过程中,必须确立“以人为本”的数字法治理念,探索适宜县域社会的数字正当程序,落实共建共治共享机制,保护数字弱者的基本权利,培养数字公民的适应能力,维护数字正义,从而打造数字法治的“县域模式”,促进县域数字法治共同体的形成。

(三)以“多元共治”为构念,重塑县域社会治理协同力

坚持“多元共治”的理念,就须实现跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务,致力于构建起一个基层社会治理共同体;同时强化互联网、大数据、信息化等技术治理的思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,致力于推进县级政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的能力与水平,切实利用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。

一是加强县级党委政府对县域社会治理的领导力。加快推进县域社会治理现代化的进程,实则是坚定不移地贯彻落实以党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民为社会治理主体,以党建、法律、道德、心理、科技、民规民约为社会治理手段,以社会治理理念现代化、社会治理体系现代化、社会治理能力现代化为重点内容,以提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平为行动目标,以建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体为制度目标的社会性行动。这一过程,有利于不断强化党委政府对县域社会治理的统筹力、协同力、引领力。

二是县级政府积极争取上一级政府的多重支持。从纵向上看,须全面打通省级、市级平台数据的通路与渠道,加强现行“12345”“110”“12348”之间互联互通,高效、精准地整合县级社会治理平台收集到的各类数据,精准做好社会治理事项中的分析、感知、应用。

三是做好县一级职能部门综合研判平台的信息联通。从横向上看,须切实打破县级公安、司法、卫健、民政、渔政、信访、通信服务商等各家的数据壁垒,健全完善快速响应、高效联动的合成信息数据运行机制,打通影响数据流通的“长梗阻”,不断提升信息共建共享的质量与效能。

(四)以“专业人才”为内核,夯实县域社会治理支撑力

作为支撑县域社会治理现代化的核心要素,专业人才无疑是最关键的资源条件。正如习近平总书记指出:“加强和创新社会治理,关键在体制创新,核心是人,只有人与人和谐相处,社会才会安定有序。……社会治理是一门科学,要着力提高干部素质,把培养一批专家型的城市管理干部作为重要任务,用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。”(38)《习近平:推进上海自贸区建设 加强和创新特大城市社会治理》,https://cpc.people.com.cn/n/2014/0306/c64094-24541425.html,2014-03-06,2023-11-04。鉴于此,从未来发展看,如何科学有效的引才、留才、育才、用才,对加快推进县域社会治理现代化至关重要,是不可或缺的重要条件。

一是切实加大人才引进的政策支持。结合人才项目尤其是高层次紧缺人才的有关政策,逐步探索构建符合县域特色的社会治理专业技术人才引进机制。同时,适时加大县级政府在人才引进上的财政经费投入和保障力度。

二是加强社会治理信息化人才的培养。在加强急需专业人才引进的同时,注重本土人才的培育工作。充分挖掘和利用县域治理平台,多方整合社会治理资源,积极开展基线工作人员的信息化、数字化等技术的专业培训;组织开展信息化应用技能的专业竞赛,有效提高基线工作人员在数字治理上的操作技能和分析能力。

三是拓展县域治理部门与外部的深度合作。基于专业人才资源存量不足、财政经费有限、数据平台建设滞后等困难,扩大县域治理部门与国内省内有关高等院校、科研院所、科技企业的合作范围,改进合作方式,提升合作效能,是县域社会治理现代化的可行路径。通过引入社会化服务新机制、新模式,积极探索建立多元互助的合作方式,多渠道引进外部技术和智力支持,消弭县域社会治理职能部门内部专业人才资源严重不足的负面效应。同时,通过加强与高校的合作,开设有关互联网、大数据等方面的专业培训课程,将各业务部门中的核心骨干、应用能手统一纳入培训范围,致力于打造一支实用、有用、管用的专业人才团队,共同助推县域社会治理智能化的发展进程。

(五)以“智慧大脑”为目标,培育县域社会治理数字力

推进县域社会治理现代化进程,离不开人工智能、大数据、信息技术工具的综合支撑,更离不开县域“智慧大脑”的建构和优化。正如习近平总书记指出:“要加强人工智能同社会治理的结合,开发适用于政府服务和决策的人工智能系统,加强政务信息资源整合和公共需求精准预测,推进智慧城市建设,促进人工智能在公共安全领域的深度应用,加强生态领域人工智能运用,运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。”(39)《习近平:推动我国新一代人工智能健康发展》,https://jhsjk.people.cn/article/30374719,2018-10-31,2023-11-04。

一是利用互联网手段致力于建构智慧型“城市大脑”。着力打造一个看得见、会思考、有智慧、全覆盖的县域治理“城市大脑”。从宏观入手,通过完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系,及时、系统、全面反馈民众心声、权利诉求、矛盾纠纷、潜在风险等,加快推进县域社会治理现代化,提高县域社会治理能力,致力于建设人人有责、人人尽责、人人享有的县域社会治理共同体。从微观入手,通过整合县域居民小区视频监控数据、单元进出口门禁数据、住户水电使用信息数据、烟雾传感器数据、电梯运行数据、停车场车辆进出数据等,把社区管理的各种信息数据汇聚传递到网格、街道、综治中心;进一步拓展空巢老人、留守儿童、精神病患者、事实无人抚养儿童等特殊人群管理的数据开发力度,更多运用智能手环、智能音箱等方式对特殊人群开展日常监管、安全守护、健康随访、情感关怀等精准的长效服务。总之,通过县域智慧型“城市大脑”的构建,旨在全面推动县域治理手段、治理模式、治理理念的创新,加快建设智慧城市,率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系。

二是利用大数据手段提升社会治理风险的智能感知能力。加速推进大数据与社会治理风险防控之间的深度融合,致力于打造党委领导、政府主责、综治统筹、多方参与、多级联动的矛盾纠纷化解工作体系。明确各级各部门在矛盾纠纷化解中的职责定位,充分发挥上门走访、调解、仲裁、行政干预、司法诉讼等方式在主动防范化解矛盾纠纷中的积极作用;汇聚民政、法院、综治中心、辖区派出所等职能部门的信息资源,实现聚合式资源共享,通过对数据开展挖掘分析、相互关联,为县域基层工作提供强大的情报信息支撑,有利于形成全县域数据录入、全层级责任共担、逐级精准化解的工作格局。

三是利用信息化手段提升智慧城市建设的人工智能水平。在数字时代,须紧跟人工智能、ChatGPT的发展方向,通过大模型数据平台的搭建,实现县域社会治理的智能化。充分运用认知智能、通用人工智能等技术,借助各政务平台汇聚的海量数据,通过意图识别、情报分析、案情推理等业务理解和推理进行自主研判;汇聚公安警情、社区上报矛盾风险、行业监管部门社会矛盾风险、信访、法院等部门社会矛盾信息数据,通过算法引擎进行多因素多维度碰撞,打造具备理解社情数据、社情智能分析、线索智能推理、案件智能办理、业务数据智能生成的社会治理大模型,促进县域社会治理向全时共在、持续互联、动态协同、数据共享、智能自主的新型治理转型。

民族地区乡村治理现代化的几个关键转向(40)* 本文为国家社会科学基金项目“技术治理视角下西南民族地区乡村治理体系重构”(20XMZ048)阶段性成果。

卫 松

(贵州民族大学社会学院副院长、教授、博士生导师)

从历史看,我国广袤的乡村是中华文脉赓续的源泉;从现实看,乡村是国家政权的重要载体和国民生存的基本空间。国家治理体系与治理能力现代化是走向共同富裕的前提,乡村治理现代化是国家治理体系与治理能力现代化的关键一环。在当下,我国正处于脱贫攻坚成果巩固同乡村振兴有效衔接的关键阶段,“三农”工作从补齐短板到全面振兴已正在开启重大转型。如何深入理解当下乡村的关键面向,实现更加精准的治理,是“三农”问题理论研究者和实务工作者的重要使命。由于我国民族地区乡村原本较为明显的异质性特征,在传统与现代之间的转型中叠加了更多未知因素,在当下及其未来社会治理现代化的道路上显得越加复杂。

一、转向缘起:空间变迁下的传统治理效力式微

中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议以后,党的工作重心转到经济工作上来,社会主义现代化建设在转型中提档加速。从1982年到1986年连续五年的中央一号文件均与“三农”工作相关。统分结合的家庭联产承包责任制成为激活农村活力的基本制度安排,农村市场建立和完善成为相当长时期的主要工作任务。进入21世纪以来,随着国家经济社会的快速发展,城乡差异加大、城乡要素流动的制度性障碍逐步显现,城乡结构性张力越发明显。以问题为导向的政策设计出台,从2004年的中央一号文件连续至今均为“三农”问题。国家加速了缩小城乡二元差异的顶层设计,从全面免除农业税费开始到脱贫攻坚,在市场化和国家政策的双重推力下,乡村社会结构急剧变迁。传统乡村的生产、生活、生态空间发生了重大转变,国家意志、乡村自治动态交织在一起。传统乡村治理效力日渐式微,国家意志还未完全到位,在党建引领、国家意志至上根本原则指引下,从空间视角深入分析民族地区乡村治理场域变迁,对推动乡村治理现代化具有重要参考。

(一)生产空间转向

从地理空间上看,民族地区乡村生产空间具有典型的地域特性,乡村家庭与生产的组织形态受到来自地理空间的约束而表现出明显的差异。以西南地区为例,由于西南地区的山区特点,村庄布局分散、家庭生产规模较小、小农形态仍然广泛存在等。在易地扶贫搬迁、村改居(41)崔宝琛、彭华民:《空间重构视角下“村改居”社区治理》,《甘肃社会科学》2020年第3期。、交通、通信、水利等基础设施持续改善基础上,村民生产空间结构在外部力量下被推动重塑。传统生产空间格局下的治理格局基础被打破,而新的治理框架未完整搭建。(42)陈桂生、吴合庆:《数字赋能乡村空间治理——基于空间生产理论的解释》,《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2023年第5期。在易地安置社区的后续扶持和集体经济发展推动下,也有部分地方创新易地发展产业,生产空间进一步扩展。比如在西南地区某安置点,来自跨区县的上万名搬迁对象聚居在一起,管理人员也是保持原有搬出地的配备不变。在社区治理的实际运行中,迁入地和迁出地的关系协调处理、同一社区的管理模式不同等问题较为明显。空间格局的变动与治理方式的转变没有同步,导致这类型社区治理复杂化。在西南A村调研发现:A村的部分土地通过村集体流转给了旁边的B村发展集体经济,在土地的经营与管理中产生了较多的纠纷,而A村自己流转的本村土地进行的经营管理就比较顺畅。类似这样的工商资本下乡带来的生产空间转换对乡村治理引发的问题在近年逐步暴露。

总之,村庄传统的权威、能人、乡贤对外部力量介入下的关系协调作用在逐步缩小,带有明显市场规则、法律规范的制度力量与传统的关系治理共同介入新生产空间下的治理。伴随生产空间的转变,乡村生产要素配置也随之调整。土地要素流转、户籍制度逐步松动、资金流动范围扩大等都对民族地区乡村治理产生越来越重要的影响。在社会结构化张力作用下,来自村庄内部的张力和外部推力,乡村生产的资源配置方式正在发生改变,传统资源配置方式难以适应新时代的需要,适应生产空间变迁下的治理格局须尽快建立。

(二)生活空间转向

传统的乡村生活受到血缘、地缘关系约束,乡村居民行为具有明显差异,而生活空间主要以居住地为中心向外延展出各类与生活相关的空间类型,比如民居、庭院、村落(村庄、自然寨)等。因婚姻关系而产生的村庄之外的部分生活空间可能会对村庄内部的生活空间产生一定的影响,其影响的强弱取决于各民族传统婚姻半径的大小。生活空间从某种意义上对村民生活方式产生了一定的影响,比如,同一民族在不同的生活空间下表现出来的文化特性有一定的差异,特别是住房、饮食、服饰等。人们消费行为也随着市场的形态而发生改变,传统的“赶集”“赶场”逐步与网购并存为当下的消费形式,随之新的矛盾和问题开始显现,比如网络安全、市场规范、基础设施配置等需求增加。随着中国特色社会主义市场经济深入发展,乡村市场化的广度和深度持续推进,各民族交往交流交融加深,乡村生活空间得以进一步扩展。传统的一些禁忌比如族外通婚,逐步被打破,各民族交错杂居社区增加。各民族传统的生活方式在日常生活中逐步嵌入和吸纳演变成新的共识,以血缘、地缘组成的村落生活空间以市场经济交往的扩大为路径被突破,以线下的实体空间和线上的虚拟空间共同构成了新的生活模式。新的生活方式并未完全消解传统生活空间,而与此相反,在城镇喧嚣、焦虑的生活压力下,乡村传统生活空间成为城镇居民的向往之地而逐步火爆,这在一定程度上折射了人们对传统的认同。

近年来,随着国家对乡村资源的大量输出,乡村基础设施发生了巨大变迁。危房改造和村民外出务工收入增加,共同推动村民居住空间格局发生改变,传统生活方式发生改变,居民诉求也逐步增加,对传统村庄治理从较为单一的任务逐步演变为精准化、人性化、多样化的工作模式。基层治理对象的生活丰富化、人员复杂化反过来催生基层治理主体要高度适应和精准回应,其工作内容和模式与以往已然不同。

(三)生态空间转向

村落是人们生产生活的栖息场所(43)曾山山、周国华:《农村聚居的相关概念辨析》,《云南地理环境研究》2011年第3期。,传统村落持续发展至今,人与自然生态的协调统一是重要关键。在贵州的清水江流域,大量的契约、文献史料,反映了清水江沿线人们对林业管理、生态保护的重视,实现了人与生态的协调发展。时至今日,清水江一带的森林覆盖率依然保持较高水平,良好的生态为流域的人们生计延续提供了基础保障。(44)吴大旬:《清代清水江流域林业管理及其生态效益探究——以清水江文书为研究视角》,《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期。传统村落中,乡村生态空间布局更多遵循了自然规律,顺乎其性是其核心表征,依山而建、逐水而居形态随处可见,甚至部分乡村文化中的禁忌、信仰、风俗都带有典型的生态智慧和价值。传统村居的分布、生产开展、生活形态,更多是以生态为前置,顺应生态的制约或优势。

当下,随着科学技术进步、农业机械推广、资本介入等,人类对自然的征服能力变强,对自然的改造日渐加深。原本应自然遵守的规律被逐步打破,千百年来形成的生态空间格局受到不同程度的挑战。打着经济发展的口号,部分乡村的旅游开发、土地资源整合、农业工业化发展等在不同程度上对一直坚守的生态正义带来了挑战。土地被过度利用、地下水过度开发、乡村过度美容等都对乡村居民生态空间产生了影响,进而影响着人们的生活甚至改变生活习惯。当经济理性主义超越生态正义后可能带来的部分危机已经通过大自然反馈给了人类。习近平总书记指出:“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。”(45)习近平:《习近平谈治国理政(第三卷)》,北京:外文出版社,2020年,第374页。在乡村治理中,产生了传统乡村治理尚未或者较少涉及的生态保护内容,来自基层村民对生态空间的需求和来自国家生态文明建设顶层设计的博弈过程中形成了当下治理的重点。时至今日,当人们反思经济发展程度不同的乡村走过的发展路径时才发现,部分传统的村规民约、风俗习惯,清水江文书中蕴含着极为丰富的生态智慧,传统的优秀生态文化正在复苏和被挖掘。

总之,由于民族地区乡村内部结构的张力、国家顶层制度设计在基层的贯彻共同作用下,乡村居民生产生活生态空间都已然发生着广泛而深刻的变化,伴随而来的是乡村治理如何更好地回应人们对美好生活的需求,传统乡村治理的内容、方式都需要随之转向。

二、治理转向:空间变迁下的传统与现代共生

由于社会结构转型,乡村空间既体现了传统生活的意义系统,又展现出基层隐性权力网络(46)傅才武、李俊辰:《乡村文化空间营造:中国乡村文化治理的空间转向》,《深圳大学学报(人文社会科学版)》2022年第5期。,村级公共治理能力难以应对日益突显的趋利性底层行为逻辑(47)王飞、孙建国:《村级公共治理与村级治理共同体——转型期中国乡村公共性危机及治理转向》,《湖北社会科学》2023年第6期。,如何在共建共治共享的公共价值下引导基层治理对象向共同体建构的目标转向需要持续探索。

(一)党建引领治理理念转向

习近平总书记指出:“要坚定不移走中国特色社会主义社会治理之路,善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理优势,着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化,不断完善中国特色社会主义社会治理体系,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”(48)习近平:《习近平谈治国理政(第二卷)》,北京:外文出版社,2017年,第384页。中国共产党作为百年大党,在中国近现代发展史中,已经用历史实践证明,坚持中国共产党的领导是历史的必然和应然选择,也是中国特色社会主义的本质,更是中国式现代化的本质,是中国式现代化走得通、行得稳的根本保证。(49)张双双、陈丰:《规则代理、需求认证:党建引领乡村生活治理的实现路径——以浙江省湖州市N区乡村服务型党建行动为例》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2023年第1期。在我国,传统的乡村治理更多遵循德治、自治的“简约治理”,国家治理无须直接介入乡村生活。进入21世纪以后,特别是当全面免除农业税费后,国家与乡村间的关系发生根本变化,从国家向乡村汲取资源转变为国家向乡村输送资源,由此乡村建立起了一整套政策执行、监督和评价系统。此时,基层党组织在国家意志表达、资源整合中发挥着关键作用,同时也是深入践行为人民服务根本宗旨的关键,进一步夯实了中国共产党执政的群众基础。从此过程可以看出,党建引领基层治理有其理论和实践的合法性。在实践中,由于传统的“简约治理”框架在社会结构转型中被严重冲击,而基层党组织建设融入公共事务治理,特别是中国共产党实事求是的务实追求,能更好地回应民族地区乡村的个性化特点,整合好地方性知识、治理要素,构建一套国家意志下乡代理机制。以服务人民群众为核心的乡村党建,实现了村民需求与国家意志的融合。

因此,在未来的乡村治理中,要继续深入践行基层党建深度融入乡村公共事务治理,更加精准回应村民日常生活需求,在全过程人民民主框架下,充分尊重群众日常生活基础上,推进制度转型期村民生活秩序的合理调节(50)许晓:《党建引领乡村治理的制度创新与内在机理研究》,《南开学报(哲学社会科学版)》2023年第3期。,在精准治理、微治理上持续创新,在整合社会基础上更好地激活乡村活力(51)张紧跟、张旋:《党建引领乡村治理中的“双向赋能”——以华北A县矛盾纠纷治理创新为例》,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2023年第2期。。要从以往传统的自上而下地对基层秩序的控制转变为以实实在在的党建来推动基层秩序的重构,实现在国家一盘棋下国家与地方目标的有机统一。

(二)治理主体多元化转向

由于我国乡村是一个熟人社会,传统乡村治理中,主体参与程度在地区间差异较大。传统乡村以自然村寨为单一主体,与外部间的交集并不多,需要的秩序调节也更多是一些基础道德规范。自然村寨内部的秩序调节、利益整合更多是以寨老、头人和其他有威望的老人等传统权威为主体,体现出明显的经验治理性特征,村庄内部具有典型的超稳定性。在转型时期,市场化持续扩大乡村居民生产生活交往空间,结合国家意志向基层延伸,传统村庄内部治理主体难以适应新时代治理要求。国家发展提速需要提升包括乡村在内的所有生产要素整合程度、交往交流交融扩大衍生出村民需求多元化、工商资本下乡的理性选择遭遇乡村公共需求危机等等,这些问题的出现需要寻求一个各方利益博弈的平衡点,以实现乡村社会的稳定和发展。在民族地区乡村,诸如寨老、头人、道德权威等传统治理力量仍有强大生命力,村庄以外的力量介入村庄发展需要村庄内部一个良好的支点,在脱贫攻坚以及当下脱贫成果巩固同乡村振兴有效衔接过程中,部分企业引入乡村“老村长”作为企业介入乡村的桥梁就是一个有力例证。(52)谢治菊、吕凌炜、张柏珊:《企业帮扶中的村民信任与传统力量再生产——以G集团的“老村长”制为例》,《贵州民族大学学报(哲学社会科学版)》2023年第5期。在当下,随着以上空间转向的广度和深度持续延展,“国家中的社会”需要向“社会中的国家”过渡(53)高原:《乡村多元主体协同治理格局的演进:基于“社会中的国家”视角》,《东南学术》2023年第3期。,所有直接或间接参与乡村发展的主体都应在制度设计中发挥应有作用,要为多元治理主体留出作用发挥的空间和可能,激发各个主体参与民族地区乡村社会治理现代化的活力,共同丰富中国式现代化的内涵和实践。特别是在民族地区乡村治理中,仍存在基层政府及村支两委职能界定模糊、社会主体职能宽泛、社会主体参与机制不全等问题。(54)张继良、邵凡:《乡村治理主体职能结构的调整与优化》,《河北学刊》2022年第6期。因此,当下民族地区乡村治理的多元主体参与问题要重点关注如下几点:赋予传统力量参与乡村治理的现代化能力;为网格化治理主体真正落地提供更多物质和制度保障;以集体经济为载体整合并激发乡村共同富裕的资源要素活力;切实加强书记主任一肩挑下的履职能力;帮扶主体要赋予被帮扶对象更多权利和能力;持续提升村居造血能力。

(三)治理手段智能化转向

受制于传统技术手段约束,民族地区乡村治理更多是在自治基础上实现社会关系的平衡和秩序稳定,而这种自治更多带有人治、德治、经验治理色彩。随着信息科技深入,通信、交通工具改善,在极其短暂的时间里,彻底改变了传统乡村生产生活空间。中国式现代化实践,在对西方现代性的反思和对现代化的“迷恋”中探索出的一些经验模式。然而,在信息化急速发展背景下,如何在民族地区乡村治理中搭建一个合乎实践逻辑的治理场域显得至关重要。信息科技加持下的现代治理手段的确在一定程度上解决了传统治理效率低下的问题,但是也在“数字贫困”场域中凸显“数字尴尬”。“数据孤岛”“数据烟囱”越是在基层、越是在民族地区越为明显,究其原因是在一定程度的技术应用超越了场景真实需求。不可否认的是,数字化、智能化是未来国家治理体系治理能力现代化的必然,在较为复杂的国情背景下,民族地区乡村治理更应该在技术应用上适度推进,技术应用的能力建设与硬件建设要同步,工具理性与价值理性要高度统一。在空间转向过程中,技术应用要服务于空间生产的需要,治理手段智能化不能悬浮于现实。治理手段智能化要能回应传统治理主体参与的需求,不能借此把这部分重要的传统力量排斥在治理主体之外。技术嵌入基层秩序调整要与基层治理主体的理念保持一致,智能技术需要更多的内生性动力的加持,从而构建一整套“技术-组织-文化-生态”的智能化基层治理生态系统。(55)盖宏伟、张文雅:《乡村数字化转型与治理悬浮——基于复杂适应系统理论的分析框架》,《天津行政学院学报》2023年第4期。

(四)治理目标系统化转向

改革开放以来,我国取得了举世瞩目的成绩,但是在发展过程中也积累了部分矛盾。在路径依赖和“维稳”短视目标驱动下,“头疼医头、脚疼医脚”成为基层矛盾纠纷处理首选的处理方式,而较少从系统和深层次角度解决问题,这极可能导致基层问题犹如打地鼠一样此起彼伏。党的十八届三中全会以来,国家开启了全面深化改革之路,逐步自上而下推进综合体制改革,农村综合体制改革成为重要拼图。在乡村居民生产、生活、生态空间转化过程中,乡村综合体制改革也从农村集体产权、土地、林地、宅基地确权颁证、发展集体经济、村社合一、基层自治、村支两委建设、政务服务向基层延伸、新型职业农民培训等系统有序推进。这一系列继承性、集成性的组合改革方案整体上改变了传统农村基层治理的体制机制,更加适应新时代背景下国家综合改革、城乡融合发展、共同富裕的战略安排,是为了适应时代变迁一竿子插到底的系统治理实践。(56)涂明君、张志明:《从一竿子插到底、摸石头过河到系统治理——组织系统理论视域下70年国家治理模式变革逻辑》,《理论学刊》2019年第5期。基于此,如何在新的空间下实现空间再生产,提升资源配置效率,激发乡村活力,乡村基层治理主体特别是乡镇、村支两委要在深刻领悟国家制度顶层设计整体目标下系统推进基层治理,以更好实现国家战略目标和基层微治理的有机结合,要改变传统条块分割的治理思维。将民族地区乡村的政治、经济、社会、文化、生态等置于更大的空间作为生命共同体进行系统考量。(57)陈庆玲、伍艳:《民族地区乡村生态振兴助力共同富裕的理论基础、现实挑战及系统治理》,《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2023年第8期。在网格化治理中,需要把握村委干部分管领域和作为网格员对网格整体负责的职能交叉和协调。在乡村振兴规划中,要适度提高统筹层次,从乡镇甚至区县视角考虑乡村职能定位、产业空间布局、生活与生产空间的融合等。持续提升乡村治理主体系统思维、整体思维水平和实践能力,整合资源、部门协同,尽快落实好农业农村部等部门发布的《“我的家乡我建设”活动实施方案》的各地实施细则。系统梳理原有政策,提升政策协同程度,防范基层矛盾系统性爆发、规模性返贫,守住发展和生态底线。

三、结语

总之,在百年未有之大变局下,近十年来,我国民族地区乡村发生了翻天覆地的变化,特别是硬件设施改善最为迅速,生产生活生态空间几乎一夜间改天换地。然而,相较于硬件建设,乡村治理则略显滞后,传统空间下的秩序调整规范难以持续独立发挥作用,由此,乡村治理现代化的社会工程被提上日程。当下,空间变迁仍在加速,传统秩序与国家意志仍在博弈中寻求均衡点。要尽快建立一套城乡融合下的乡村秩序调整系统,提升乡村发展的韧性,首先,需要强化基层党建,发挥其基层治理定海神针作用,以党建引领定支点。其次,信息科技要为有效治理插上加速的翅膀。最后,在治理主体多元化过程中,为治理主体增权赋能,持续提升国家治理意志的贯彻落实以及与地方性知识的融合,以系统性思维提升基层治理效能。要以持续的韧性治理走出一条民族地区乡村治理现代化的康庄大道。